Im Januar 2015 ist in Deutschland nach jahrelangen Debatten ein allgemeiner gesetzlicher Mindestlohn eingeführt worden. Er war keineswegs ein „Wunschkind“. Denn die Lohnsetzung findet in Deutschland unter der Norm der Interner Link: Tarifautonomie statt. Das heißt: Die Tarifpartner – also Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände – haben grundsätzlich das Recht, ohne staatliche Intervention über die Lohnstruktur und -höhe zu verhandeln und diese letztlich zu bestimmen. Allerdings geriet dieses Modell spätestens in den 1990er Jahren unter Druck. Die Externer Link: Tarifbindung sank, was dazu führte, dass immer weniger Arbeitnehmer:innen unter dem Schutz eines Tarifvertrags standen. Gleichzeitig wuchs der Externer Link: Niedriglohnsektor stark an.
Einerseits versuchte der Gesetzgeber, dem zu begegnen, etwa mit Reformen der Interner Link: Allgemeinverbindlichkeitserklärung. Mit diesem Instrument kann die Bundesregierung auf Antrag der Tarifparteien tariflich vereinbarte Löhne für eine ganze Branche verbindlich machen. Doch diese Möglichkeit nutzen die Tarifparteien nicht ausreichend, insbesondere Arbeitgeberverbände zeigen oft kein Interesse.
Andererseits verschärfte der Gesetzgeber das Niedriglohn-Problem mit Flexibilisierungs- und Deregulierungsmaßnahmen, zum Beispiel den Agenda-2010-Reformen.
Einige Jahre später versuchte das Parlament, die wachsende sozialpolitische Schieflage zu korrigieren: Nach vielen Kontroversen wurde im Juli 2014 das Tarifautonomiestärkungsgesetz verabschiedet, dessen erster Artikel das Mindestlohngesetz ist. Ausdrückliches Ziel des Gesetzes ist es dabei auch, „die Tarifautonomie zu stärken und angemessene Arbeitsbedingungen für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sicherzustellen“. Kritiker:innen befürchteten, dass ein Mindestlohn zu Massenentlassungen führen könnte, da die Arbeitgeber sich das höhere Lohnniveau nicht leisten könnten. Haben sich nun die Erwartungen erfüllt oder die Befürchtungen bewahrheitet?
Entwicklung des deutschen Mindestlohns
Der gesetzliche und bundesweit einheitliche Mindestlohn trat am 1. Januar 2015 in Kraft und betrug damals 8,50 Euro pro Stunde. Oben sind die Erhöhungen über die Zeit abgebildet. Die Mindestlohnkommission – das Gremium, das über die Anpassung des Mindestlohns befindet – hat bis 2021 relativ moderate Erhöhungen beschlossen, die bis 2020 in etwa der Inflation folgten. Dadurch blieb der Mindestlohn preisbereinigt, also nach Herausrechnung der Inflation, etwa konstant. Allerdings sank der sogenannte Kaitz-Index, der die Höhe des Mindestlohns am Bruttomedianlohn misst: Zunächst betrug der Mindestlohn 48 Prozent des Medianlohns, ab 2018 sank dieser Wert auf 45 Prozent.
Während der Corona-Pandemie plante die Kommission 2020 eine Erhöhung in vier Stufen, beginnend mit 9,50 Euro pro Stunde zum 1. Januar 2021 bis hin zu 10,45 Euro zum 1. Juli 2022. 2022 griff die Regierungskoalition aus SPD, Grünen und FDP ein und entschied, den Mindestlohn zum Oktober 2022 auf 12 Euro pro Stunde zu erhöhen. Sie setzte damit eine Vereinbarung aus ihrem Koalitionsvertrag um.
Die Gesamterhöhungen im Jahr 2022 führten zu einem kräftigen Anstieg des Mindestlohns von insgesamt über 20 Prozent im Zeitraum von zwölf Monaten. Der Mindestlohn verlor deshalb auch im Inflationsjahr 2022 nicht an Kaufkraft. Der Kaitz-Index stieg im Jahr 2023 sogar auf 52 Prozent.
Im europäischen Vergleich lag der deutsche Mindestlohn nach OECD-Daten bei seiner Einführung, gemessen am Kaitz-Index, im unteren Mittelfeld und fiel 2021 auf den fünftletzten Platz von 21 Ländern. Erst nach den Erhöhungen von 2022 erreichte Deutschland das obere Mittelfeld.
Anspruch auf den Mindestlohn haben mittlerweile fast alle Beschäftigten. Anfangs gab es einige Ausnahmeregelungen für Branchen, in denen niedrigere tarifliche Entgelte galten, zum Beispiel für Zeitungszusteller:innen. Diese Ausnahmen sind mittlerweile abgelaufen. Heute sind noch einzelne Gruppen wie Auszubildende und teilweise Praktikant:innen ausgenommen.
Die Einführung des Mindestlohns hat Millionen Menschen betroffen. So wurde 2015 geschätzt, dass rund elf Prozent der Beschäftigten, also fast vier Millionen Personen, Anspruch auf höhere Entgelte haben. Denn ihr Gehalt war im Vorjahr niedriger als der Mindestlohn. Diese Betroffenheit sank in den folgenden Jahren. Erst mit den Erhöhungen von 2022 betraf der Mindestlohn wieder mehr Beschäftigte.
Sozialpolitische Erwartungen
International werden Mindestlöhne als Schutz gegen zu niedrige Löhne beziehungsweise als Voraussetzung für eine angemessene Entlohnung gesehen. Dabei sind sie immer nur ein Teil einer gut funktionierenden Lohnsetzung. Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) hatte bereits 1970 in ihrem Übereinkommen 131 eine Verpflichtung zum Mindestlohnsystem vorgesehen, um Arbeitnehmer:innen vor unangemessen niedrigen Löhne zu schützen. Über 50 Jahre später wurde 2022 die Externer Link: EU-Richtlinie zu Mindestlöhnen verabschiedet, auch dort heißt es nun: Mindestlöhne und „gut funktionierende Tarifverhandlungen zur Lohnfestsetzung“ würden dazu beitragen, dass ein Mindestschutz erreichbar wird. Genannt werden auch konkrete Richtwerte sowohl für den Mindestlohn als auch für die Tarifbindung: Angemessen ist nach Art. 4 eine Tarifbindung von mindestens 80 Prozent und nach Art. 5 ein Mindestlohn, der bei 60 Prozent des Bruttomedianlohns beziehungsweise 50 Prozent des Durchschnittslohns liegt.
Der deutsche Mindestlohn wurde auch im Sinne dieser internationalen Erwartungen eingeführt und 2022 deutlich erhöht: als Antwort auf die starke Ausbreitung des Niedriglohnsektors und auf das damit verbundene Phänomen „Armut trotz Arbeit“. Ziel ist es, das Lohnfindungssystem in Deutschland in dieser Hinsicht zu stärken.
Die Erwartungen sind zum Teil erfüllt worden: Studien zur Lohnstruktur zeigen, dass bis 2019, insbesondere in den ersten Jahren nach Einführung des Mindestlohns, die Stundenlöhne der betroffenen Beschäftigten eindeutig zugenommen haben. Insbesondere konnte der Interner Link: Gender Pay Gap in den unteren Lohngruppen etwas reduziert werden. Insgesamt kann ein Kompressionseffekt beobachtet werden, das heißt: Die Lohnspreizung ist nicht mehr so groß, weil Niedrigstlöhne von wenigen Euro größtenteils nicht mehr erlaubt sind. Der Spillover-Effekt – also die Wirkung auf andere niedrige Gehaltsgruppen – fällt hingegen deutlich schwächer aus. Die Hoffnung, dass der Mindestlohn den gesamten Niedriglohnsektor deutlich reduziert, hat sich also nur teilweise erfüllt.
Betrachtet man die Entwicklung der Lohnungleichheit und des Niedriglohnsektors, zeigt sich: Die Lohnungleichheit hat vor allem im unteren Bereich abgenommen. Der Niedriglohnanteil ist seit der Einführung des Mindestlohns zwar etwas, aber nicht kräftig gesunken. Erst Externer Link: ab 2022/2023 wurde ein Externer Link: deutlicher Rückgang verzeichnet, der auch auf die relativ starke Erhöhung des Mindestlohns in diesem Jahr zurückzuführen ist.
Ökonomische Erwartungen
Traditionell wurde der Mindestlohn in der Wirtschaftswissenschaft im Interner Link: theoretischen Rahmen des perfekten Wettbewerbsmodells analysiert. Dieses Modell bildete die Basis der Simulationen für Deutschland vor der Einführung des Mindestlohns, ähnlich wie bei der Einführung im Vereinigten Königreich. Im perfekten Wettbewerbsmodell würde ein effektiver Mindestlohn – also einer, bei dem ein Teil der Beschäftigten tatsächlich Lohnerhöhungen erhält – die Entlassung aller Beschäftigten zur Folge haben, deren Produktivität unterhalb des Mindestlohns liegt.
Die in diesem theoretischen Ansatz prognostizierten dramatischen Beschäftigungsverluste blieben aus, für Deutschland ebenso wie damals für das Vereinigte Königreich.
Bereits vor der Einführung des bundesweiten Mindestlohns zeigten Evaluationen der deutschen Branchenmindestlöhne keine Beschäftigungsverluste. Diese Ergebnisse entsprechen der internationalen Mindestlohnforschung, die bereits Mitte der 1990er Jahre mit der bahnbrechenden Studie von Card/Krueger eine verlässlichere Methodik benutzte.
Damit ist das Interesse an anderen ökonomischen Theorien gestiegen, die diese empirischen Ergebnisse besser erklären können. Das gilt zunächst für die Monopson-Theorie, die Marktmarkt auf der Arbeitgeberseite berücksichtigt. Der Mindestlohn begrenzt demnach diese Machtasymmetrie und kann je nach Höhe den Lohn der Beschäftigten erhöhen – und gleichzeitig den Beschäftigungsumfang steigern, was nach dem Wettbewerbsmodell unmöglich ist.
In weiteren Analysen gewinnen auch andere Anpassungskanäle an Bedeutung. Hier geht es darum, dass Unternehmen auf Lohnerhöhungen ganz unterschiedlich reagieren können: Sie können die Zahl der Beschäftigten verändern, die Arbeitszeiten reduzieren, die Preise erhöhen, niedrigere Gewinne akzeptieren oder weniger investieren. All diese Aspekte werden in den Mindestlohnberichten deshalb auch analysiert. Außer bei den Preisen, die Unternehmen teils erhöht haben, sind bislang zumindest mittelfristig keine starken empirischen Evidenzen für negative oder positive Mindestlohneffekte festgestellt worden.
Fazit
Der deutsche Mindestlohn wurde 2015 nach einem Jahrzehnt der Kontroversen eingeführt, um eine sozialpolitische Schieflage zu adressieren: Durch die Tariferosion war das Lohnfindungssystem in Deutschland nicht mehr in der Lage, der Ausweitung des Niedriglohnbereichs und der Lohnungleichheit entgegenzuwirken, trotz einer guten Konjunktur.
Der Mindestlohn wird mittlerweile von vielen als ein Instrument betrachtet, um eine angemessene Mindestvergütung zu erreichen. Um die befürchteten negativen Beschäftigungseffekte, die aus einer spezifischen Arbeitsmarkttheorie vorhergesagt wurden, zu vermeiden, wurde der Mindestlohn in Deutschland zu Beginn relativ niedrig angesetzt und nur wenig angepasst, sodass er preisbereinigt zunächst stagnierte und der Entwicklung der mittleren Entgelte hinterher hinkte.
Die evidenz-basierten wissenschaftlichen Mindestlohnuntersuchungen konnten die Befürchtungen weitgehend entkräften: Massive Arbeitsplatzverluste wurden bis heute nicht beobachtet und konnten widerlegt werden. Dies steht im Einklang mit der internationalen Mindestlohnforschung. Die Erklärungen dafür liegen in der Beobachtung, dass Arbeitsmarktunvollkommenheiten eher die Regel als die Ausnahme sind.
Gibt es mit Blick auf die sozialpolitischen Ziele einen Grund zu feiern? Der Niedriglohnsektor ist nur langsam zurückgegangen und erst 2022 im Zuge der sehr kräftigen Mindestlohnerhöhung auf 12 Euro pro Stunde deutlich kleiner geworden. Auch die Lohnungleichheit hat, dank der Branchenmindestlöhne und des gesetzlichen Mindestlohns, teilweise abgenommen, bleibt jedoch hoch, wenn man auf die letzten drei Jahrzehnten Externer Link: zurückblickt. Die Tariferosion wurde nicht gestoppt. Es gibt also aus sozialpolitischer Sicht noch viel zu tun.