Landschaft mit Bauernhof im Bergischen Land

18.11.2021 | Von:
Stefan Ewert

Entwicklungsprogramme für ländliche Räume – die Bundesländer zwischen Europa und der lokalen Ebene

In den Bundesländern werden Fördermittel für die ländliche Entwicklung sehr unterschiedlich eingesetzt. Die EU-Förderpolitik und ihre Programme wie LEADER bieten gute Chancen, sie werden aber auch für ihre Ausrichtung und Komplexität kritisiert.

Fontane-Rad-Weg in ZernikowFontane-Rad-Weg in Zernikow (© Tourismusverband Ruppiner Seenland)

Verschlägt es Wandernde im sächsischen Erzgebirge in den Ort Waschleithe, können sie dort im Schaubergwerk "Herkules-Frisch-Glück" den Prozess der Erzförderung und -verarbeitung miterleben. Besucher*innen können selbst mit Schlegel und Eisen Gestein abbauen und einen Münzstock betätigen. Die neuen Angebote im Schaubergwerk in Waschleithe sind ein Projekt zur Stärkung des Tourismus im ländlichen Raum, wie es auch in anderen Bundesländern zu finden ist. So führt etwa in Brandenburg seit dem 200. Geburtstag Theodor Fontanes im Jahr 2019 die touristische Radroute "FONTANE.RAD" an literarischen und biografischen Orten des Dichters entlang, wo Informationstafeln Wissenswertes und Erlebnistipps vermitteln.

Die LEADER-Förderung der EU

Gemeinsam ist beiden Projekten die Finanzierung über die sogenannte LEADER-Förderung. LEADER steht für "Liaison entre actions de développement de l‘économie rurale", übersetzt "Verbindungen zwischen Aktionen zur Entwicklung der ländlichen Wirtschaft". Das Förderprogramm ist Teil der sogenannten zweiten Säule der Europäischen Agrarpolitik, die sich der Entwicklung des ländlichen Raumes widmet. Eine Besonderheit ist der lokale Ansatz der Förderung: per EU-Verordnung ist festgeschrieben, dass sich sogenannte "lokale Aktionsgruppen" bilden müssen, die dann darüber entscheiden, welche Projekte in ihrer ländlichen Region mit LEADER-Mitteln gefördert werden. In den Aktionsgruppen können alle Bürgerinnen und Bürger der Region mitwirken, es gibt keine formale Aufnahmeprozedur. So wird LEADER zu einem anschaulichen Beispiel für das Zusammenspiel der unterschiedlichen politischen Ebenen in der Entwicklung ländlicher Räume: Im Rahmen europäischer Vorgaben entscheiden lokale Aktionsgruppen über die Verteilung eines Budgets, dessen Höhe wiederum stark von der Politik der Bundesländer und der Koordination des Bundes abhängt. Die Bundesländer erbringen gemeinsam mit dem Bund eine Kofinanzierung der "zweiten Säule" [1] und haben das Recht, Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum zu schreiben, die die Verteilung des Budgets für siebenjährige Förderperioden regeln und Schwerpunkte festsetzen.

Unterschiede der Entwicklungsförderung in den Bundesländern

Diese Schwerpunkte unterscheiden sich in Deutschland erheblich: Während Sachsen ca. 40 Prozent seiner Mittel des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum im Zeitraum 2014 bis 2020 in die LEADER-Förderung gab, plante Bayern dafür lediglich knapp sechs Prozent ein. Abbildung 1 verdeutlicht, wie unterschiedlich die Bundesländer ihre Förderschwerpunkte legen. Die Erklärung der großen Unterschiede gelingt der Politikwissenschaft bisher kaum über die etablierten politikfeldanalytischen Erklärungsansätze wie zum Beispiel Parteidifferenzen oder die ökonomische Lage eines Landes. [2]

Programme zur ländlichen Entwicklung 2014-2020: Verwendung der Fördermittel nach MaßnahmengruppenProgramme zur ländlichen Entwicklung 2014-2020: Verwendung der Fördermittel nach Maßnahmengruppen (PDF-Icon Grafik zum Download) (© bpb, Thünen-Institut für ländliche Räume, 2020)

Die Entwicklung ländlicher Räume wird in den Ländern also auf ganz unterschiedliche Arten angegangen. Ein anderes Beispiel: Während die südlichen Länder deutlich mehr als die Hälfte ihres Budgets für die ländliche Entwicklung für umweltbezogene Maßnahmen in der landwirtschaftlichen Praxis bereitstellen, ist dieser Anteil in den nördlichen Ländern deutlich geringer.

Kritik an EU-Förderpolitik der zwei Säulen

Ein Hauptkritikpunkt an der bestehenden Politik ist, dass die Entwicklung des ländlichen Raums weiterhin parallel zur Förderung des Agrarsektors organisiert ist. Bereits 1999 entschieden die europäischen Agrarminister*innen, die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) – und damit eines der zentralen und haushaltsrelevanten Politikfelder der Europäischen Union – aufzuteilen in eine erste Säule der Markt- und Preispolitik und eine zweite Säule zur Entwicklung des ländlichen Raums. Dieses Modell zweier Säulen war eine Reaktion auf die langjährige Kritik an den produktionsorientierten Landwirtschaftssubventionen und sollte verdeutlichen, dass die Landwirtschaft den ländlichen Raum multifunktional prägt – etwa wenn erhöhte Prämien für den ökologischen Landbau die Biodiversität in der Kulturlandschaft stärken. Kritiker und Kritikerinnen bemängeln jedoch, dass auf diese Weise die Förderung eines Sektors (der Landwirtschaft) mit der eines Raums (ländliche Regionen) vermengt und eine gezielte politische Steuerung dadurch verhindert wird. Zudem wird die Befürchtung geäußert, dass es der Agrarsektor mit seiner starken Lobby eher als der ländliche Raum in seiner Vielschichtigkeit schafft, kraftvoll für seine Interessen zu kämpfen. Die finanzielle Ausstattung der beiden Säulen scheint diese Annahme zu stützen: Das Budget der ersten Säule der Agrarpolitik ist in der EU-Förderperiode 2014-2020 mehr als dreimal so hoch wie das der zweiten Säule zur Entwicklung des ländlichen Raums. [3] Da ein großer Teil des Budgets der zweiten Säule zudem direkt oder indirekt für die Unterstützung der Landwirtschaft ausgegeben wird, scheint sich diese Kritik noch zu verstärken.

Auf der anderen Seite ist jedoch zu erkennen, dass die finanzielle Ausstattung der zweiten Säule zumindest seit ihrer Etablierung in den 2000er-Jahren gegenüber der ersten Säule stetig zugenommen hat. [4] Die Zunahme ist Ausdruck eines "schrittweisen Paradigmenwechsels", der die Europäische Agrarpolitik langsam, aber stetig von der Subventionierung der landwirtschaftlichen Produktion hin zur finanziellen Unterstützung ländlicher Räume verändert. [5] Auch in den Koalitionsabkommen der Bundesländer ist dieser graduelle Wechsel in der agrarpolitischen Ausrichtung der Regierungsparteien über die Parteigrenzen hinweg erkennbar. [6]

Vielfältige Fördermöglichkeiten und Gestaltungsspielräume

Letztlich hatte es auch einen Vorteil, dass die Entwicklung des ländlichen Raums immer Teil der bereits etablierten Agrarförderung gewesen ist: Denn in Zeiten knapper öffentlicher Kassen stand und steht so über Jahrzehnte eine verlässliche Finanzierungsquelle zur Verfügung. Zudem beförderte die Struktur der ländlichen Entwicklungspolitik in Deutschland mit den eingangs skizzierten großen Gestaltungsspielräumen für die Bundesländer den Wettstreit der Länder um die besten Lösungen in diesem Politikfeld.

Nimmt man schließlich noch Projekte zur ländlichen Entwicklung hinzu, die mit Bundesmitteln gefördert werden (allen voran das Bundesprogramm Ländliche Entwicklung [7]), zeigen sich insgesamt vielfältige Beispiele und Ansätze, wie ländliche Regionen erfolgreich attraktiver werden können.

Komplexes Politikfeld – kaum öffentliche Debatten

Das Politikfeld der ländlichen Entwicklung hat allerdings auch seine Schattenseiten: Die Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum gelten gemeinhin als so unübersichtlich, dass nur wenige Personen sie verstehen. Das hat zur Folge, dass ein politischer Diskurs über die Mittelverteilung in den Ländern kaum stattfindet. Trotz des großen Budgets der Entwicklungsprogramme, das für den Förderzeitraum 2014-2020 in acht der deutschen Bundesländer jeweils bei insgesamt über 1 Mrd. Euro lag, gab es im Vorfeld der Programmerstellung in nur wenigen Landtagen eine offene politische Debatte über deren Schwerpunktsetzungen. [8] Die fehlende öffentliche Debatte ist wiederum eine mögliche Ursache für die großen Unterschiede in der Schwerpunktsetzung der Bundesländer.

Ferner ist festzustellen, dass viele denkbare Maßnahmen der ländlichen Entwicklung wohl nicht durchgeführt werden, weil die potenziell Antragstellenden den hohen Verwaltungsaufwand fürchten. Das Problem ist auf europäischer Ebene erkannt, die Vereinfachung der Vergabe der Fördermittel der zweiten Säule seit längerem ein Ziel. Auf der Seite der Bundesländer als Programmkoordinatoren startete Sachsen 2016 eine vielbeachtete Initiative zur Vereinfachung der bürokratischen Vorgaben. In der Praxis blieb die Verwaltung der Entwicklungsprogramme jedoch bisher ausgesprochen komplex. [9]

Agrarpolitik als Thema in den BundesländernAgrarpolitik als Thema in den Bundesländern (PDF-Icon Grafik zum Download) (© bpb, Katapult Magazin Benjamin Friedrich 2014)

Demokratietheoretisch ist diese Komplexität bedenklich, da das Politikfeld so nur wenigen Akteuren verständlich und zugänglich ist. Wie aufgezeigt leidet darunter die parlamentarische Kontrolle, und auch der öffentliche Diskurs zur Entwicklung ländlicher Räume schränkt sich auf diese Weise ein.

LEADER bietet Chancen

Aus demokratietheoretischer Sicht kann man der Konstruktion des Politikfeldes jedoch auch etwas Positives abgewinnen: so gewendet ist der LEADER-Ansatz ein ausgesprochen passender demokratischer Mechanismus, um ländliche Räume gemeinsam mit den Menschen zu gestalten, die dort leben. [10] LEADER stellt dann einen gesunden Mittelweg aus spontaner Ordnung und kraftvoller staatlicher Vorgabe, aus lokalem Sachverstand und europäischer Initiative dar. Und die Wandernden im sächsischen Erzgebirge und Radelnden in der Mark Brandenburg können Entwicklungsprojekte im ländlichen Raum erleben, deren politischer Hintergrund nicht einfach zu durchdringen ist, der jedoch gleichzeitig Wege öffnet, den ländlichen Raum in seiner Vielschichtigkeit zu gestalten.

Fußnoten

1.
Dies unterscheidet die zweite Säule von der ersten Säule der Gemeinsamen Europäischen Agrarpolitik, die weiterhin komplett aus dem EU-Budget finanziert wird und deren Markt- und Preispolitik vor allem den europäischen Vorgaben unterliegt.
2.
Vgl. dazu ausführlicher Stefan Ewert: Landwirtschaftspolitik und die Entwicklung des ländlichen Raums – neue Felder der Politik der Bundesländer, in: Achim Hildebrandt/Frieder Wolf (Hrsg.): Politik in den Bundesländern: Zwischen Föderalismusreform und Schuldenbremse, Wiesbaden 2016, S. 233-257.
3.
Europäische Kommission: Eine Billion Euro für die Zukunft Europas – der Haushaltsrahmen der EU für 2014-2020, Pressemitteilung vom 19.11.2013. Online unter https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/IP_13_1096 (Stand: 29.08.2020).
4.
Dies ist umso bemerkenswerter, als dass der Anteil der Ausgaben für die Gemeinsame Agrarpolitik am Gesamtbudget der EU stetig sinkt. https://ec.europa.eu/ (Stand: 1. Juni 2021).
5.
Stefan Ewert: Landwirtschaftspolitik und die Entwicklung des ländlichen Raums – neue Felder der Politik der Bundesländer, in: Achim Hildebrandt/Frieder Wolf (Hrsg.): Politik in den Bundesländern: Zwischen Föderalismusreform und Schuldenbremse, Wiesbaden 2016, S. 233-257.
6.
Stefan Ewert/Michael Jankowski/Jochen Müller: Politikpositionen von Regierungen im Ländervergleich. Heterogenität am Beispiel der Agrarpolitik, in: Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft 12/4, 2018, S. 683-702.
7.
www.ble.de/DE/Themen/Laendliche-Entwicklung/Kompetenzzentrum/kompetenzzentrum_node.html (Stand: 1. Juni 2021).
8.
Julia Oppat/Stefan Ewert: Wozu noch Landtage? Zur Rolle der Landtage in der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums, in: Katapult. Magazin für Kartografik und Sozialwissenschaft, 18.05.2015. Online unter https://katapult-magazin.de/de/artikel/artikel/fulltext/wozu-noch-landtage/ (Stand: 1. Juni 2021).
9.
Peter Weingarten/Bettina Rudloff (2020): Die Gemeinsame Agrarpolitik. In: Becker Peter/Lippert Barbara (Hrsg.): Handbuch Europäische Union, Wiesbaden 2020.
10.
Martin Petrick (2014): Re-thinking Rural Policy: External Stimulation in an Evolutionary Model of Neo-endogenous Rural Development, in: Frieder Dünkel/Michael Herbst/Thomas Schlegel (Hrsg.): Think Rural! Dynamiken des Wandels in peripheren ländlichen Räumen und ihre Implikationen für die Daseinsvorsorge, Wiesbaden 2014, S. 163-184.
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