Strukturen des deutschen Bevölkerungsschutzes | Bevölkerungsschutz | bpb.de

Für die Bewältigung von außergewöhnlichen Schäden durch zum Beispiel Hochwasser, Starkregen, Stürme oder auch technische Unfälle ist in Deutschland der Interner Link: Bevölkerungsschutz zuständig. Dieser wird hauptsächlich durch ehrenamtliche Kräfte getragen und umfasst sowohl den Interner Link: Katastrophenschutz, also den Schutz vor Naturgefahren, als auch den Interner Link: Zivilschutz als Schutz etwa der Bevölkerung im Interner Link: Verteidigungsfall. Der Bevölkerungsschutz stellt eine der fünf zentralen Säulen der Interner Link: gesamtgesellschaftlichen bzw. gesamtstaatlichen Sicherheitsarchitektur dar, neben den Polizeien und Nachrichtendiensten des Bundes und der Länder, der Bundeswehr sowie der Wirtschaft durch private Betreiberinnen und Betreiber Interner Link: Kritischer Infrastrukturen.

Der Bevölkerungsschutz als aufwuchsfähiges und integriertes Hilfeleistungssystem

Bevölkerungsschutz ist der Oberbegriff für sämtliche nicht-polizeilichen und nicht-militärischen Aufgaben sowie Maßnahmen der Kommunen, Länder und des Bundes zum Schutz der Bevölkerung vor Interner Link: Katastrophen, schweren Notlagen, Kriegen und bewaffneten Konflikten. In diesem Sinne ist der Bevölkerungsschutz Teil der öffentlichen Sicherheit und der Interner Link: Gefahrenabwehr. Während in anderen Staaten die Aufgaben des Bevölkerungsschutzes oftmals zentral koordiniert sind, werden diese Aufgaben in Deutschland von verschiedenen politischen Ebenen verantwortet und von einer Vielzahl an Akteuren operativ gestaltet. Das Zusammenwirken im Sinne des Föderalismus (Art. 70 GG) und des Interner Link: Subsidiaritätsprinzips, welches besagt, dass höhere staatliche oder gesellschaftliche Einheiten nur eingreifen, wenn Individuen oder untergeordnete Einheiten eine Aufgabe nicht selbst bewältigen können, führt zu einem Interner Link: aufwuchsfähigen und integrierten Hilfeleistungssystem, das sich bildlich gut durch eine Pyramide veranschaulichen lässt.

Dieses System ist aufwuchsfähig, da es die Möglichkeit bietet, bei Ereignissen, die die Fähigkeiten lokaler Akteure übersteigen, die Verantwortung auf die nächsthöhere Ebene zu verlagern. So wird zunächst versucht, Ereignisse lokal zu bewältigen. Wenn die Schäden zu groß sind oder ein bestimmtes Spezialwissen erfordern, kann Unterstützung von Landkreis-, Landes- und sogar Bundesebene erfolgen. Integriert ist es, da viele Ressourcen, Einheiten und Instrumente der Kommunen, Länder und des Bundes gemeinsam genutzt werden. Die verschiedenen Akteure des Bevölkerungsschutzes können sich gemäß dem Prinzip der Amtshilfe nach Art. 35 GG (gesetzlich geregelte Möglichkeit, Unterstützung in der Bewältigung einer Katastrophe von anderen Ländern oder dem Bund anzufordern) bei der Erfüllung ihrer Aufgaben unterstützen.

Die kommunale Ebene im Bevölkerungsschutz

Auf der kommunalen Ebene sind die Gemeinden für den Interner Link: Brandschutz, den Rettungsdienst und die Technische Hilfe zuständig. Im Fall der Überforderung der Gemeinden werden über die Landkreise und kreisfreien Städte koordinierende und operative (=konkrete Maßnahmen treffend) Strukturen des Katastrophenschutzes vorgehalten und in den Einsatz gebracht.

Im Rahmen der täglichen Gefahrenabwehr werden die Aufgaben des Brandschutzes und Rettungsdienstes sowie die technische Hilfeleistung umgesetzt, wobei die tägliche Einsatzkoordination über Leitstellen erfolgt. Zur operativen Umsetzung dieser Aufgaben greifen die Kommunen auf die zumeist freiwilligen, also ehrenamtlich organisierten Feuerwehren sowie auf den Rettungsdienst zurück, der meist von privaten Interner Link: Hilfsorganisationen (Arbeiter-Samariter-Bund (ASB), Deutsche Lebens-Rettungs-Gesellschaft (DLRG), Deutsches Rotes Kreuz (DRK), Johanniter-Unfall-Hilfe (JUH) und Malteser Hilfsdienst (MHD)) oder Unternehmen gestellt wird. Die Bundesanstalt Technisches Hilfswerk (THW) kann auf Anforderung auch in der täglichen Gefahrenabwehr unterstützen.

Die Landkreise bzw. die kreisfreien Städte sind hingegen für die übergemeindlichen Aufgaben in den Bereichen Brandschutz, Technische Hilfeleistung und Schutz vor Gefahrstoffen sowie für die Alarmierung, die Ausbildung usw. verantwortlich. Die Landkreise und kreisfreien Städte handeln darüber hinaus als untere Katastrophenschutzbehörde. In dieser Funktion sind sie für Katastrophenschutzplanungen und die Bekämpfung von Katastrophen zuständig. Katastrophen sind in Deutschland nicht über spezifische Szenarien, Gefahren oder exakte Schwellenwerte definiert, sondern über die außergewöhnliche Gefährdung von Schutzgütern (Leben, Sachwerte oder die öffentliche Ordnung), die die Notwendigkeit zusätzlicher Ressourcen jenseits der alltäglichen Gefahrenabwehr sowie das Zusammenwirken verschiedener Behörden und Organisationen unter der Leitung einer Katastrophenschutzbehörde bedingt. Das bedeutet, dass die unteren Katastrophenschutzbehörden nur dann tätig werden, wenn die Akteure der alltäglichen Gefahrenabwehr bestimmte Situationen nicht mehr mit den alltäglich vorgehaltenen Mitteln bewältigen können. Dass ein Interner Link: Katastrophenfall vorliegt, wird in der Regel durch die oder den Hauptverwaltungsbeamtin oder -beamten – dem Landrat bzw. der Landrätin im Falle von Landkreisen oder der bzw. dem Oberbürgermeisterin oder -meister im Falle von kreisfreien Städten – festgestellt. Die Folgen der Feststellung des Katastro­phenfalls sind weitreichend: Sie bedeuten die Übertragung der Einsatzleitung auf die ausrufende Behörde, die hierzu einen Interner Link: Krisenstab einrichtet, die Pflicht zur Kostenübernahme für den Einsatz sowie zum Teil weitreichende Befugnisse, wie die Einschränkung von Grundrechten durch die Katastrophenschutzbehörde. So können beispielsweise Eigentum beschlagnahmt, Evakuierungen angeordnet oder Menschen zur Hilfe verpflichtet werden, falls dies zur Gefahrenabwehr notwendig ist.

Bei der Ausrufung eines Katastrophenfalls werden neben Feuerwehren häufig auch spezielle Katastrophenschutzeinheiten in den Einsatz gebracht, um die Akteure der alltäglichen Gefahrenabwehr durch spezielle Fähigkeiten zu ergänzen. So sind die Einheiten beispielsweise auf die medizinische Versorgung einer größeren Anzahl an Menschen sowie die soziale Betreuung und vorübergehende Unterbringung von unverletzt Betroffenen spezialisiert. Weitere Aufgaben können Wasserrettung, Informations- und Kommunikationstechnik, die Abwehr von CBRN-Gefahren (Abkürzung für „chemisch, biologisch, radiologisch und nuklear“) oder die Interner Link: Psychosoziale Notfallversorgung (PSNV) von Betroffenen und Einsatzkräften sein. Aufgestellt werden diese Einheiten meist von den oben bereits genannten anerkannten Hilfsorganisationen und Feuerwehren, sie können aber auch als ebenfalls ehrenamtlich getragene sogenannte Regieeinheiten direkt von den Landkreisen bzw. kreisfreien Städten aufgestellt werden.

Falls notwendig können auch weitere Landesbehörden mit vornehmlich anderen Aufgaben jenseits des Katastrophenschutzes im Rahmen der Katastrophenhilfe (geregelt über die Katastrophenschutzgesetze der Länder) oder Bundesbehörden eingebunden werden. Dies umfasst beispielsweise die für Zivilschutz zuständige Bundesanstalt Technisches Hilfswerk (THW), die Bundespolizei sowie die Bundeswehr, die die Katastrophenschutzbehörden häufiger im Katastrophenfall im Rahmen der Amtshilfe (nach Art. 35GG) unterstützen. Die Bundeswehr agiert dabei auf der Basis von Art. 87a GG und Art. 35 GG nicht militärisch, sondern stellt Gerät und Personal für zivile Aufgaben zur Verfügung.

Die Bundesländer im Bevölkerungsschutz

Die mittlere Ebene der pyramidenförmigen Struktur des Bevölkerungsschutzes wird von den Bundesländern eingenommen. Sie tragen gemäß Art. 30 sowie 70 GG die gesetzliche Verantwortung für den Brand- und Katastrophenschutz sowie für den Rettungsdienst, wobei die fachliche Aufsicht über die Umsetzung in der Regel bei den jeweiligen Innenministerien liegt, die damit als oberste Kata­stro­phenschutzbehörde handeln. Aufgrund der recht­lichen Verantwortung der Bundesländer existieren in Deutschland 16 unterschiedliche Brand-, Rettungsdienst- und Katastrophenschutzgesetze auf Länderebene, die in manchen Bundesländern in weitere zwei oder drei eigene Gesetze untergliedert sind. Durch die Katastrophenschutzgesetze werden operative Aufgaben des Katastrophenschutzes auf der kommunalen Ebene an die Landkreise bzw. kreisfreien Städte übertragen.

Die Länder unterstützen die kommunale Ebene nicht nur mit Ausrüstung und technischer Hilfe, sondern können auch eigene Katastrophenschutzeinheiten aufstellen. Im Falle einer mehrere Landkreise betreffenden Katastrophe können die Länder eine koordinierende Rolle übernehmen, etwa durch die Einrichtung von Krisenstäben auf Verwaltungs- und organisatorischer Ebene. In einigen Bundesländern existieren mit Regierungspräsidien oder Landesämtern für den Katastrophenschutz auch noch obere Katastrophenschutzbehörden. In den Katastrophenschutzgesetzen der Länder gibt es unterschiedliche Regelungen dazu, inwieweit diese oberen und obersten Behörden in Katastrophenfällen, die mehrere Landkreise bzw. kreisfreie Städte betreffen, die Einsatzverantwortung übernehmen oder auch nur die unteren Behörden unterstützen.

Sollte ein Bundesland von einer Katastrophe betroffen sein und die in diesem Bundesland vorgehaltenen Kräfte und Ressourcen im Katastrophenfall nicht ausreichen (sog. regionaler Katastrophennotstand), kann das Bundesland ebenfalls im Rahmen der Amtshilfe gemäß Art. 35 Abs. 2 GG Kräfte und Einrichtungen anderer Behörden anfordern.

Der Bund im Bevölkerungsschutz

An der Spitze der Pyramide steht der Bund. Prinzipiell darf dieser aufgrund der föderalen Ordnung und der entsprechenden Kompetenzen – abgesehen vom Verteidigungsfall – nur im Falle eines überregionalen Katastrophennotstandes gemäß Art. 35 Abs. 3 GG, also wenn nicht nur ein, sondern mehrere Bundesländer von einer Katastrophe betroffen sind, oder mit Zustimmung der Landes­regierungen Weisungen erteilen.

Der Bund hat jedoch gemäß Art. 71 Abs. 1 Nr. 1 GG die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für den Zivilschutz – also den Schutz der Zivilbevölkerung im Interner Link: Verteidigungsfall (Art. 115 GG) – wenn Deutschland mit Waffengewalt angegriffen wird, und im Interner Link: Spannungsfall (Art. 80a GG), der Vorstufe des Verteidigungsfalls.

Der Zivilschutz beschreibt den Schutz der Zivilbevölkerung vor kriegsbedingten Gefahren und ist Teil der Interner Link: Zivilen Verteidigung. Letztere umfasst neben dem Zivilschutz die Aufrechterhaltung der Staats- und Regierungsfunktionen im Verteidigungsfall, die Versorgung der Bevölkerung und die Unterstützung der Streitkräfte. Zusammen mit der Militärischen Verteidigung bildet die Zivile Verteidigung die Interner Link: Gesamtverteidigung.

Das Interner Link: Gesetz über den Zivilschutz und die Katastrophenhilfe des Bundes (ZSKG) ist die gesetzliche Grundlage sowohl für den Zivilschutz als auch für die Katastrophenhilfe, also die Unterstützung der Länder durch den Bund in Katastrophenfällen. Der Zivilschutz umfasst gemäß ZSKG eine ganze Reihe von Maßnahmen im Verteidigungsfall: den Interner Link: Selbstschutz, also den Erhalt und die Steigerung der Selbsthilfefähigkeiten in der Bevölkerung, die Interner Link: Warnung der Bevölkerung, die Einrichtung und den Erhalt von Schutzräumen wie Bunkern, die Festlegung und Durchsetzung von Beschränkungen, wo sich Zivilpersonen im Verteidigungsfall aufhalten dürfen, die Sicherstellung des Katastrophenschutzes sowie Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit und von Kulturgut.

Die zentralen Bundesbehörden für die Umsetzung des ZSKG und damit des Zivilschutzes sind das Interner Link: Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) sowie die Bundesanstalt Technisches Hilfswerk (THW), die beide im Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern (BMI) angesiedelt sind. Die Aufgaben des in Bonn ansässigen BBK umfassen unter anderem die Erfüllung der Aufgaben des Zivilschutzes nach dem ZSKG, die Planung und Vorbereitung der Zusammenarbeit von Bund und Ländern bei besonderen Gefahrenlagen, die Vorsorge zum Schutz Kritischer Infrastrukturen, das Risikomanagement, insbesondere die Erarbeitung von Risikoanalysen, die Warnung und Information der Bevölkerung, die Stärkung von Selbstschutz und Selbsthilfe sowie die Förderung des Ehrenamtes.

Die Aufgabe des THW besteht in der technischen Hilfeleistung zum nicht-militärischen Schutz der Zivilbevölkerung vor Kriegseinwirkungen. Das THW ist bewusst nicht als militärische oder paramilitärische Organisation im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung, sondern innerhalb des Geschäftsbereichs des BMI angesiedelt; die Ehrenamtlichen des THW stehen im Verteidigungsfall als Nichtkombattanten unter dem Schutz der Vierten Genfer Konvention. Diese gewährt Schutz für Zivilpersonen, die sich entweder im eigenen Staatsgebiet unter feindlicher Kontrolle oder in einem besetzten Gebiet befinden.

Doppelnutzen im Bevölkerungsschutz

Zwar sind Zivil- und Katastrophenschutz aufgrund der unterschiedlichen Zuständigkeit von Bund und Ländern rechtlich getrennt, in der Praxis jedoch eng miteinander verzahnt. Die „Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung in Deutschland“ stellte in den frühen 2000er-Jahren eine veränderte Sicherheitslage infolge von Terroranschlägen und Kata­stro­phen fest. In der Folge wurde die strikte Trennung der beiden Bereiche zugunsten einer flexibleren und effizienteren Handlungsfähigkeit, die insbesondere die gemeinsame Nutzung von Ressourcen wie Personal, Technik oder Fahrzeugen durch Bund und Länder beinhaltet, aufgegeben. Zivilschutzressourcen des Bundes können so im Katastrophenfall genutzt werden, genau wie die Ressourcen des Katastrophenschutzes im Zivilschutzfall, da im Verteidigungsfall alle staatlichen Ebenen zur Mitwirkung im Zivilschutz verpflichtet sind. Somit unterstützt der Bund den Katastrophenschutz der Länder, indem er den Katastrophenschutz gemäß ZSKG in den Aufgabenbereichen Brandschutz, Betreuung, Schutz vor chemischen, biologischen, radiologischen oder nuklearen Bedrohungen (CBRN-Schutz) und Sanitätswesen zusätzlich mit Material ausstattet. Zudem hat der Bund spezielle Einheiten wie die Medizinische Taskforce (MTF) und die Analytische Taskforce (ATF) etabliert, auf die sowohl im Zivil- als auch im Katastrophenschutz zurückgegriffen werden kann.

Der Bund stellt neben dem BBK weitere Dienstleistungen, Instrumente und Strukturen für den gesamten Bevölkerungsschutz im Geschäftsbereich des BMI und den Ländern bereit. Dazu gehören neben anderen das Gemeinsame Melde- und Lagezentrum von Bund und Ländern (GMLZ), das Modulare Warnsystem (MoWaS) und die Durchführung von Risikoanalysen und übergreifenden Krisenmanagementübungen (LÜKEX).

Das Gemeinsame Melde- und Lagezentrum von Bund und Ländern (GMLZ) ist das nationale Lagezentrum für den Bevölkerungsschutz auf Bundesebene und dient zudem als zentrale Schnittstelle für den Informationsaustausch zwischen Bund und Ländern. Es stellt rund um die Uhr ein nationales und internationales Lagebild zur Verfügung und vermittelt und koordiniert Ressourcen und Hilfsmaßnahmen innerhalb Deutschlands sowie auch im Rahmen des EU-Katastrophenschutzverfahrens.

Das Modulare Warnsystem (MoWaS) wurde vom BBK zur Warnung der Bevölkerung im Verteidigungsfall entwickelt, kann jedoch auch von Ländern und Kommunen zur Warnung vor Katastrophen und vom Deutschen Wetterdienst für Unwetterwarnungen genutzt werden. Das MoWaS ist dabei so konzipiert, dass die Behörden des Bundes, der Länder und Kommunen Warnungen ausgeben können, die dann durch alle vor Ort verfügbaren Warnkanäle wie Rundfunk, Apps, Cell Broadcast oder Sirenen an die Bevölkerung weitergetragen werden sollen.

Zur Vorbereitung auf künftige Interner Link: Krisen und Katastrophen sind Risikoanalysen und Übungen auf Bundesebene von zentraler Bedeutung. In der Überarbeitung des ZSKG wurde 2009 mit dem §18 eine bundesweite Risikoanalyse des Bundes gemeinsam mit den Ländern gesetzlich als Entscheidungs- und Planungsinstrument festgeschrieben. Anschließend wurden verschiedene Gefahren bzw. Ereignisse mit Bundesrelevanz identifiziert. Diese reichen von Pandemien, dem Ausfall Kritischer Infrastrukturen, Tierseuchen und CBRN-Gefahren über extraterrestrische Gefahren wie Kometeneinschläge bis hin zu klassischen Naturgefahren wie Hochwasser. Grundlage für die Risikoanalysen ist eine durch das BBK entwickelte Analysemethode, die auf allen Verwaltungsebenen genutzt werden kann, um eine risiko- und bedarfsorientierte Planung im Bevölkerungsschutz zu ermöglichen. Die Grundlage hierfür wiederum bildet eine Risikomatrix, die neben der Schadensschwere bei ausgewählten Schutzgütern (Menschen, Tiere, Infrastrukturen etc.) auch die Eintrittswahrscheinlichkeit abbildet und darüber zu einer Risikobewertung gelangt. Seit 2010 unterrichtet das BMI den Bundestag nahezu jährlich über die durchgeführten Risikoanalysen mit bislang folgenden Themen: extremes Schmelzhochwasser aus den Mittelgebirgen (2012), Pandemie durch Virus Modi-SARS (2012), Wintersturm (2013), Sturmflut (2014), Freisetzung radioaktiver Stoffe aus einem Kernkraftwerk (2015), Freisetzung chemischer Stoffe (2016), Dürre (2018), Erdbeben (2019) und Zivilschutz (2023).

Nach § 14 ZSKG finden regelmäßige länder- und ressortübergreifende Krisenmanagementübungen (LÜKEX) statt. Das Ziel dieser Übungen ist es, anhand eines gewählten Szenarios das gemeinsame Krisenmanagement des Bundes und der Länder, aber auch der Hilfsorganisationen und Betreiberinnen und Betreiber Kritischer Infrastrukturen zu testen und zu verbessern.

Zusammenarbeit mit der Wirtschaft zum Schutz Kritischer Infrastrukturen

Die Gewährleistung des Schutzes Kritischer Infrastrukturen ist eine Kernaufgabe staatlicher und unternehmerischer Sicherheitsvorsorge und erfordert demnach ein Zusammenwirken von Bund, Ländern, Kommunen und Unternehmen. Kritische Infrastrukturen umfassen technische Basisinfrastrukturen, wie beispielsweise die Strom- und Wasserversorgung, aber auch sozioökonomische Infrastrukturen, wie die Nahrungsmittelversorgung oder das Finanz- und Bankenwesen, deren Ausfall katastrophale Auswirkungen für das Gemeinwohl und die Bevölkerung zur Folge hätte. Während diese Infrastrukturen früher vielfach staatlich betrieben wurden, sind sie seit den 1990er-Jahren weitgehend privatisiert, so dass mittlerweile circa 80 Prozent der Kritischen Infrastrukturen in privater Hand sind. Es existieren daher in Deutschland mehrere tausend Betreiberinnen und Betreiber von Kritischen Infrastrukturen, deren Beratung und Unterstützung zu einer wichtigen Aufgabe des Bundes im Bevölkerungsschutz geworden ist.