Akteure des Bevölkerungsschutzes | Bevölkerungsschutz | bpb.de

Wer schützt uns vor Interner Link: Krisen und Interner Link: Katastrophen und hilft, wenn es zu einer schwerwiegenden Flut, einer extremen Hitzewelle oder einem Atomunglück kommt? Die Antwort ist vielfältig. Einerseits sind Interner Link: Vorsorge und gegenseitige Unterstützung von allen gefragt, beispielsweise durch die eigene Bevorratung von Notfalllebensmitteln, die Beachtung von Warnmeldungen und Nachbarschaftshilfe. Andererseits gibt es im Rahmen behördlicher Maßnahmen und darüber hinaus eine Vielzahl von Organisationen und Personen, die amtlich in der Prävention, Vorbereitung, Bewältigung und Nachbereitung von Krisen und Katastrophen aktiv sind und die Selbsthilfe der Bevölkerung ergänzen. Nur ein geringer Teil der im Interner Link: Bevölkerungsschutz Aktiven bringt sich hauptamtlich, also im Rahmen der eigenen beruflichen Tätigkeit ein, denn der Bevöl­kerungsschutz wird maßgeblich durch ehrenamt­liches Engagement getragen.

Einsatzorganisationen und ehrenamtliches Engagement

Die größtenteils ehrenamtlichen Einsatzkräfte im Bevölkerungsschutz in Deutschland wirken in den Freiwilligen Feuerwehren, der Bundesanstalt Technisches Hilfswerk (THW) und den anerkann­­ten Interner Link: Hilfsorganisationen Arbeiter-Samariter-Bund (ASB), Deutsche Lebens-Rettungs-Gesellschaft (DLRG), Deutsches Rotes Kreuz (DRK), Johanniter­Unfall-Hilfe (JUH) sowie Malteser Hilfsdienst (MHD) mit. Des Weiteren können kommunal getragene Regieeinheiten mit spezifischen Fachkenntnissen und je nach Bundesland weitere Organisationen den Bevölkerungsschutz ergänzen.

Das ehrenamtliche Engagement im Kontext von Krisen und Katastrophen ist eng mit der historischen Entwicklung der verschiedenen Einsatzorganisationen verknüpft. Die Geschichte der organisierten Brandbekämpfung reicht von Brandgilden im Mittelalter über die traditionsreichen Feuerwehren und Löschvereine im 19. Jahrhundert bis hin zu staatlich kontrollierten paramilitärischen Organisationen in der Weimarer Republik und ihrer Unterstellung unter das Polizeiwesen zur Zeit des Nationalsozialismus. Der Wiederaufbau der Feuerwehren nach dem Zweiten Weltkrieg erfolgte in der Bundesrepublik Deutschland nach Maßgabe der Alliierten kommunal und in strikter Trennung von der Polizei, während das Interner Link: Brandschutzwesen in der DDR der Volkspolizei unterstellt war. Die Feuerwehren stellen den größten Anteil der Einsatzkräfte im Bevölkerungsschutz. Im Jahr 2022 engagierten sich über eine Million Feuerwehrmänner und -frauen in den Freiwilligen Feuerwehren sowie gut 330.000 Mitglieder in den Jugendfeuerwehren. Hinzu kommen knapp 70.000 Angehörige der Berufs- und Werkfeuerwehren. Ihre Tätigkeitsbereiche umfassen neben der Brand- und Explosionsbekämpfung auch technische Hilfeleistung, Tierrettung und Katastrophenschutz sowie mancherorts den Rettungsdienst.

Als Vorgängerorganisation der Bundesanstalt Technisches Hilfswerk (THW) wurde in den 1920er-Jahren die Technische Nothilfe (TN) gegründet, um den fortlaufenden Betrieb von Interner Link: Kritischen Infrastrukturen bei Streiks zu gewährleisten. Im Zweiten Weltkrieg war die TN für den Luftschutz zuständig. Aufgrund ihrer Verankerung im nationalsozialistischen Staatsapparat wurde sie nach Kriegsende aufgelöst. Die im Jahr 1950 als Zivilschutzorganisation des Bundes gegründete Bundesanstalt Technisches Hilfswerk ist weltweit besonders, da nur zwei Prozent der Angehörigen hauptberuflich und die restlichen 98 Prozent ehrenamtlich tätig sind. Die bundesweit etwa 88.000 Ehrenamtlichen sind in Ortsverbänden organisiert und werden für Aufgaben im Interner Link: Zivilschutz ausgebildet. Zusätzlich leisten sie auf amtliche Anforderung hin technische Hilfeleistungen für den Katastrophenschutz und bei besonderem Unterstützungsbedarf für die Interner Link: allgemeine Gefahrenabwehr. Dazu zählen beispielsweise der Schutz und Wiederaufbau von Verkehrsinfrastrukturen, der Schutz der Umwelt, Kommunikation und Logistik, der Aufbau von Notunterkünften sowie die Notversorgung der Bevölkerung mit Strom und (Ab-)Wasser.

Zu den in Krisen und Katastrophen hinzugezogenen Hilfsorganisationen zählen die im Interner Link: Gesetz über den Zivilschutz und die Katastrophenhilfe des Bundes (ZSKG) aufgeführten privaten Organisationen ASB, DLRG, DRK, JUH und MHD. Auch wenn die Hilfsorganisationen in ihrer heutigen Form allesamt in der Nachkriegszeit entstanden sind, blicken sie auf sehr unterschiedliche Ursprünge und entsprechendes Engagement zur Begegnung konkreter Missstände und Nöte zurück. Die Malteser und Johanniter vereint eine gemeinsame Ritterordensgeschichte mit Wurzeln bis ins 11. Jahrhundert, in der die Gründung von Hospitälern und die christlich motivierte Fürsorge für Arme, Kranke, Gefangene und Pilgernde eine große Rolle spielten. Heutzutage ist der Malteser Hilfsdienst katholisch und die Johanniter-Unfall-Hilfe protestantisch geprägt. Die Internationale Rotkreuz- und Rothalbmond-Bewegung entstand vor dem Hintergrund des Leids von Kriegsüberlebenden der Schlacht von Solferino (Italien) 1859 und verfolgte das Ziel, dieser Not unparteiisch zu begegnen und für humanitäres Kriegs- und Völkerrecht einzustehen. Das Deutsche Rote Kreuz als Teil der Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmond-Bewegung legte früh seinen Fokus nicht nur auf die Versorgung von Kriegsverwundeten, sondern auch auf den Sanitätsdienst und die Krankenpflege. Der Arbeiter-Samariter-Bund entstand aus verschiedenen Initiativen Ende des 19. Jahrhunderts, die mit Blick auf die gefährlichen Arbeitsbedingungen und weit verbreiteten Unfälle in Werkstätten, Betrieben und Fabriken die Situation von Arbeitenden und ihren Familien verbessern wollten. So wurden Erste-Hilfe-Kenntnisse vermittelt, Sanitätsdienste und Schulspeisungen organisiert sowie die Bekämpfung von Tuberkulose und Geschlechtskrankheiten auf die Agenda gesetzt. Die Deutsche Lebens-Rettungs-Gesellschaft wurde Anfang des 20. Jahrhunderts gegründet, als nur wenige Menschen schwimmen konnten. Durch Wasserrettung und Schwimmkurse verfolgte sie damals wie heute das Ziel, die Zahl der Bade- sowie allgemeinen Unfälle mit Ertrinkungstoten zu reduzieren.

Seit ihren Gründungen haben die Hilfsorgani­sationen ihre Ausrichtungen angepasst und ihr Aufgabenspektrum deutlich erweitert. Neben ihren heutigen Tätigkeiten in der Wohlfahrt, im Sozialwesen und der humanitären Hilfe verfügen die verschiedenen Organisationen über Katastrophenschutzeinheiten, die Sanitäts- und Betreuungsdienste, Interner Link: Psychosoziale Notfallversorgung (PSNV), Wasser- und Bergrettung sowie Evakuierungs-, Such- und Bergungsarbeiten – unter anderem mit Rettungshundestaffeln – leisten.

Laut dem Freiwilligensurvey 2019 engagieren sich etwa 1,9 Millionen Ehrenamtliche bzw. 2,7 Prozent der in Deutschland lebenden Personen ab 14 Jahren im Unfall- und Rettungsdienst oder in den Freiwilligen Feuerwehren, teils sogar auch in mehr als einer Organisation. Die im Bevölkerungsschutz tätigen Ehrenamtlichen durchlaufen eine Ausbildung und nehmen regelmäßig an Übungen sowie nach Bedarf an Einsätzen teil. Der zeitliche Aufwand, den viele Ehrenamtliche leisten, ist beachtlich. So umfasst beispielsweise die Grundausbildung im THW etwa 100 Stunden, gefolgt von weiteren Spezialisierungen. Für Kinder und Jugendliche bieten viele Organisationen die Möglichkeit an, sich in Jugendorganisationen bereits mit den verschiedenen Aufgaben vertraut zu machen und auf Einsatztätigkeiten vorzubereiten.

Die Attraktivität des Ehrenamts, die Möglichkeiten, sich in den beschriebenen Einsatzorganisationen zu engagieren, und die Anforderungen an die Einsatzkräfte werden durch gesamtgesellschaftliche Entwicklungen beeinflusst. So wirken sich beispielsweise die Präferenz für projektbezogenes statt mitgliedsbasierten Engagements, berufliche Belastungen, stetige Weiterbildungsbedarfe und veränderte familiäre Rollenaufteilungen auf die Bereitschaft und die Möglichkeiten aus, die Zeit für Ausbildung, Übungsabende und langfristiges Engagement aufzubringen. Gleichzeitig steigen mit neuen Aufgabengebieten im digitalen Bereich und einem zunehmenden Verständnis für die Diversität von Interner Link: Vulnerabilitäten in der Bevölkerung und damit einhergehenden Unterstützungsbedarfen die Bedeutung und das Potenzial, bislang unterrepräsentierte Gruppen mit ihren Perspektiven, Zugängen und Fähigkeiten als Ehrenamtliche zu gewinnen. Während der Freiwilligensurvey auf allgemein relativ stabile Engagementzahlen im Bevöl­kerungsschutz hindeutet und das THW in vielen Ortsverbänden in den vergangenen Jahren Mitglieder hinzugewinnen konnte, verzeichnen einige Einsatzorganisationen Rückläufe von Ehrenamtlichen oder geben an, nicht ausreichend einsatzfähige Mitglieder für die wachsenden Anforderungen zu haben: So wirken sich häufigere, langanhaltende und komplexe Krisen und sich verändernde bzw. zunehmende Hilfsbedarfe beispielsweise vor dem Hintergrund des demografischen Wandels auf die Einsatzanforderungen und -belastung der Ehrenamtlichen aus.

Beiträge des Sozialsystems, der Zivilgesellschaft und Spontanhilfe

Der soziale Zusammenhalt einer Gesellschaft beeinflusst ihre Fähigkeit, mit Extremereignissen, Schocks und Krisen umzugehen (Interner Link: Resilienz). Neben den explizit für den Bevölkerungsschutz vorgesehenen Akteuren sind das Sozialsystem und die Zivilgesellschaft an der Vorsorge und Bewältigung von Krisen und Katastrophen beteiligt. Das Sozialsystem trägt über die Sozialhilfe, den sozialen Wohnungsbau oder soziale Dienste dazu bei, ungleiche Möglichkeiten zum Umgang mit Risiken (Vulnerabilität) zu verringern. Die Zivilgesellschaft bietet in Vereinen, Kirchen, Religionsgemeinschaften, Stiftungen usw. vielfältige Möglichkeiten für bürgerschaftliches Engagement. Mithilfe ihrer Organisations- und Kommunikationsstrukturen unterstützen sie über die klassische Nachbarschaftshilfe hinaus Menschen in Notlagen sowohl kurz- als auch längerfristig mit Engagement, Finanzen und materiellen Ressourcen. Zudem übernehmen vermehrt Unternehmen soziale Verantwortung und Hilfeleistungen in Krisen und Katastrophen.

Im Zuge der zuvor genannten gesellschaftlichen Entwicklungen und der Digitalisierung ist eine steigende Vielfalt des krisen- und katastrophenbezogenen Engagements zu beobachten. In den vergangenen Jahren engagierten sich neben den Einsatzorganisationen und bestehenden zivilgesellschaftlichen Akteuren viele Menschen spontan und ohne vorherige Berührungspunkte im Bevölkerungsschutz, so zum Beispiel im Rahmen der Betreuung und Versorgung von Geflüchteten 2015/2016 und 2022, in der Coronapandemie seit 2020 und nach der Flutkatastrophe 2021. Sie übernehmen dabei sowohl Tätigkeiten, die zu den Aufgaben des Bevölkerungsschutzes zählen, als auch solche, die weit darüber hinaus gehen.

Mithilfe sozialer Medien und digitaler Kommunikations- und Koordinierungsmöglichkeiten können sich Helfende auch ohne vorherige Organisationsstrukturen sehr schnell und effektiv vernetzen. Beispielsweise entstanden rund um die Erstaufnahme von Geflüchteten aus der Ukraine im Frühling 2022 innerhalb kürzester Zeit Chatgruppen, über die sich Helfende informiert und abgesprochen haben. Binnen weniger Tage wurde im Berliner Hauptbahnhof eine Anlaufstelle eingerichtet, an der spontan hilfsbereite Menschen die Ankommenden mit Essen, Kleidung und Informationen versorgten und an (Privat-)Unterkünfte vermittelten. Erst nach einigen Wochen übernahm der Verein Berliner Stadtmission im Auftrag des Berliner Senats die Koordination. Während der Coronapandemie haben sich viele Menschen der Lage entsprechend eher dezentral im Rahmen der Nachbarschaftshilfe eingebracht und teils über Suche-Biete-Plattformen vernetzt. Neben der direkten Hilfe vor Ort engagieren sich Menschen auch rein digital, beispielsweise durch die Weitergabe von Informationen, die Entwicklung von Apps zur Koordination der Hilfe oder über die Eintragung von Geodaten in digitale Karten für Kriseneinsätze zum Beispiel im Rahmen von Mapathons, die der Erstellung von digitalen Karten dienen.

Helfende, die sich ohne Bindung an eine Einsatz­organisation in der Krisen- und Katastrophenbewältigung engagieren, werden als Interner Link: Spontanhelfende bezeichnet, auch wenn ihr Engagement oftmals weit über eine spontane Tätigkeit hinausgeht. Laut einer Umfrage der Katastrophenforschungsstelle der Freien Universität Berlin aus dem Jahr 2023 sind viele der haupt- und ehrenamtlichen Einsatzkräfte bereits mit Spontanhelfenden in Berührung gekommen und ein Großteil der Befragten rechnet auch in Zukunft mit entsprechendem Engagement. Viele der befragten Einsatzkräfte gehen davon aus, dass große bzw. langanhaltende Krisen und Kata­strophen ohne Spontanhelfende zumindest teilweise nicht bewältigt werden könnten. Spontanhelfende können dank ihrer losen Organisationsform unabhängig, flexibel und schnell agieren sowie kommunizieren und Unterstützung, Arbeitsgeräte oder Expertisen aus ihren Netzwerken heranziehen, ohne auf Einsatzbefehle, bürokratische Prozesse oder Absprachen warten zu müssen. Dabei übernehmen sie häufig Tätigkeiten, die die Selbsthilfe betroffener Menschen ergänzen und teilweise über die Verantwortlichkeiten des offiziellen Bevölkerungsschutzes hinausgehen, beispielsweise, indem sie Hilfe für Privathaushalte anbieten oder nach Rückzug der Einsatzkräfte weiterhin tätig sind. Teilweise unterstützen Spontanhelfende aber auch direkt die Tätigkeiten der Einsatzkräfte, zum Beispiel durch die Bereitstellung von Verpflegung, Unterkünften oder sanitären Anlagen. Zudem bieten Spontanhelfende eine zusätzliche Arbeitskraft, die insbesondere in großen bzw. großflächigen Einsatzlagen oder für aufwändige Aufgaben wie die Befüllung von Sandsäcken eine nützliche Entlastung der ehrenamtlichen Einsatzkräfte sein kann.

Während einige Helfende enger mit Einsatzorganisationen zusammenarbeiten bzw. diese unterstützen, helfen andere ganz unabhängig und autark. In beiden Fällen kann das Zusammenwirken der verschiedenen Akteure Herausforderungen bergen. So kann es unter Spontanhelfenden zur Selbstüberschätzung und -gefährdung kommen, beispielsweise, wenn Informationen über Gefahrengebiete fehlen oder diese missachtet werden. Es gibt auch Fälle, in denen Menschen sich in die Krisen- und Katastrophenbewältigung einbringen und zugleich Falschnachrichten verbreiten oder aktiv gegen Einsatzakteure vorgehen bzw. diese bewusst behindern, beispielsweise um eigene (politische) Ziele zu verfolgen.

Die Aktivitäten von Spontanhelfenden sind aus Sicht von Einsatzkräften häufig unberechenbar und erhöhen die Komplexität des Einsatzmanagements. Gleichzeitig zeigen sich viele Einsatzkräfte verunsichert, wie sie Spontanhelfenden konstruktiv begegnen und gegebenenfalls mit ihnen zusammenarbeiten können. Auch wenn es Konzepte und Handlungshilfen zur Zusammenarbeit mit Spontanhelfenden und zivilgesellschaftlichen Akteuren gibt, sind diese in den meisten Behörden und Organisationen noch im Prozess der Verbreitung, Anpassung und Umsetzung. So wussten die Angehörigen der Feuerwehren, der Bundesanstalt Technisches Hilfswerk und der Hilfsorganisationen nach den Flutereignissen 2021 zunächst nicht, wie sie mit den zehntausenden Engagierten umgehen sollten, die mit Spaten in der Hand in das Katastro­phengebiet reisten, dabei unabsichtlich Straßen und Rettungswege blockierten und sich durch unzureichende Schutzkleidung Verletzungen, Krankheitserregern oder Giftstoffen aussetzten. Auch Unkenntnis über die jeweiligen Strukturen, Prozesse und Qualifikationen kann zu Missverständnissen, Fehleinschätzungen, gegenseitiger Skepsis oder Konkurrenzempfinden führen. Die Flexibilität der Spontanhelfenden steht zudem teilweise im Widerspruch zu Einsatzabläufen, -hierarchien, -regularien und Sicherheitsvorkehrungen. So können oder dürfen die Einsatzorganisationen aus (datenschutz-)rechtlichen oder einsatztaktischen Gründen Einsatzinformationen oftmals nicht über soziale Medien teilen oder die vielfältigen Kommunikationskanäle der Spontanhelfenden nutzen, was die Zusammenarbeit erschweren kann. In den vergangenen Jahren wurden viele Schritte eingeleitet, um diesen Herausforderungen zu begegnen und eine wertschätzende Zusammenarbeit zu ermöglichen. Hierzu wurden Leitfäden und Handlungsempfehlungen erarbeitet, Ausbildungscurricula überarbeitet sowie Apps und IT-Lösungen zur Koordinierung mit Spontanhelfenden entwickelt.

Breites Akteursspektrum und Formen der Zusammenarbeit

Mit einer wachsenden Intensität von Krisen und Katastrophen steigen sowohl die Anforderungen an den Bevölkerungsschutz als auch die Belastung der verschiedenen Akteure. In der Umfrage der Katastrophenforschungsstelle von 2023 gaben über 80 Prozent der befragten Einsatzkräfte an, dass sie mit einer Zunahme der Einsatzhäufigkeit, der Einsatzdauer, der Komplexität von Einsatzlagen sowie der Hilfsbedarfe der Bevölkerung rechnen. Das liegt einerseits an der Veränderung von Gefahrenlagen – wenn beispielsweise im Zuge des Klimawandels Starkregenereignisse, Dürren und extreme Hitzewellen wahrscheinlicher werden und außerdem digitale Abhängigkeiten, Interner Link: hybride Bedrohungen und möglicherweise auch kriegerische Konflikte hinzukommen – anderseits aber auch an Veränderungen der Fähigkeiten und Möglichkeiten, sich in Krisen und Katastrophen selbst zu schützen. Mit Blick auf prekäre Lebensverhältnisse, demografische und wirtschaftliche Veränderungen und der Zunahme hilfs- und pflegebedürftiger Menschen steigt die Zahl derjenigen, die weniger gut Vorsorge treffen oder sich selbst schützen können – und dadurch auf externe Hilfe angewiesen sind (Interner Link: Vulnerabilität).

Vor diesem Hintergrund sowie im Hinblick auf die oben geschilderten veränderten Rahmenbedingungen für das Ehrenamt im Bevölkerungsschutz wird ein Zusammenwirken der verschiedenen Akteursgruppen immer notwendiger, um auch künftige Krisen und Katastrophen gut bewältigen zu können. Menschen, die sich außerhalb der Behörden und Organisationen im Bevölkerungsschutz einbringen, können die Einsatzkräfte entlasten, weiterführende Aufgaben übernehmen und damit auch die gesamtgesellschaftliche Resilienz stärken.

Zur Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den Verwaltungen und Einsatzorganisationen einerseits und den privaten zivilgesellschaftlich, nachbarschaftlich und/oder spontan organisierten Hilfsinitiativen andererseits, entwickeln viele Einsatzorganisationen und Behörden aktuell Konzepte, Strategien, rechtliche Rahmenbedingungen, Zuständigkeiten sowie Aus- und Fortbildungen weiter, und bauen Ressourcen aus. Für Einsatzorganisationen und Verwaltungen ist es jedoch mit Blick auf ihre begrenzten Kapazitäten sowie geltende Einsatzrichtlinien nicht immer möglich, sich in der akuten Lagebewältigung aus dem Stegreif heraus mit externen Akteuren zu koordinieren und zu kooperieren. Neuere Ansätze sehen daher vor, längerfristige Kollaborationen durch eine bereits im Alltag angelegte Vernetzung zwischen Behörden und Organisationen im Bevölkerungsschutz einerseits und den Kontakt zu neu auftretenden zivilgesellschaftlichen Initiativen, die Engagierte bündeln und koordinieren, andererseits zu fördern. Ferner können Spontanhelfende durch die Registrierung in Helferpools Einsatzorganisationen sowohl in Alltagsnotfällen (z.B. über Apps zur Ersthelferalarmierung) als auch in Katastrophen (z.B. über die DRK TEAM-Strukturen wie in Bayern oder über Apps wie „Mobile Helfer“, die sich in Entwicklung befinden) konkret unterstützen. Behörden und Einsatzorganisationen wiederum können ihre eigenen Einsatzkräfte schulen und über ihre Öffentlichkeitsarbeit Hinweise an die Bevölkerung weitergeben, beispielsweise zur Lageentwicklung, zu Hilfsbedarfen, zu angemessener Kleidung und Arbeitsmaterialien, zum Versicherungsschutz sowie zu Möglichkeiten und Grenzen der Zusammenarbeit.

Diese organisatorischen, kommunikativen und technischen Ansätze seitens der Behörden und Organisationen können als Anpassungsprozess an die gesellschaftlichen Veränderungen betrachtet werden, um Engagement für und mit Einsatzorganisationen auch außerhalb eines langfristigen Ehrenamts einzubinden, zu fördern und wertzuschätzen. Letztlich bedarf es eines gegenseitigen Verständnisses für die unterschiedlichen Fähigkeiten, Herangehensweisen, Verantwortlichkeiten und Rahmenbedingungen und einen respektvollen und wertschätzenden Umgang auf Augenhöhe. Eine abgestimmte Politik zwischen Bund, Ländern und Kommunen kann dafür ebenso unterstützend wirken wie ein gesamtgesellschaftlicher Austausch über Erwartungen, Möglichkeiten und Grenzen der individuellen und kollektiven Hilfsbereitschaft.