Politische Strategien | Demografischer Wandel | bpb.de

Durch ihre Demografiepolitik versucht die Bundesregierung, der negativen Konnotation des demografischen Wandels in vielen Medien ein positives Leitbild gegenüberzustellen. So lautet der Titel der Demografiestrategie: "Jedes Alter zählt – Für mehr Wohlstand und Lebensqualität aller Generationen". Bei der Demografiepolitik haben sich vier übergreifende Ziele herauskristallisiert: (1) das wirtschaftliche Wachstumspotenzial stärken, (2) den sozialen und gesellschaftlichen Zusammenhalt verbessern, (3) gleichwertige Lebensverhältnisse in den Regionen fördern sowie (4) solide Finanzen und die Verlässlichkeit der sozialen Sicherungssysteme sichern.

Die Demografiepolitik wird in zehn Arbeitsgruppen organisiert, die sich aus den jeweils relevanten politischen Ebenen sowie Sozialpartnern und Akteuren aus Wissenschaft und Zivilgesellschaft zusammensetzen. Fünf Arbeitsgruppen haben zum Ziel, Bildungs- und Arbeitsangebote zu stärken, unter anderem durch die "Mobilisierung aller Potenziale zur Sicherung der Fachkräftebasis", indem sie "ausländisches Arbeitskräftepotenzial erschließen" und den "öffentlichen Dienst als attraktiven und modernen Arbeitgeber" entwickeln. Diese Arbeitsgruppen sollen identifizieren, wie das wirtschaftliche Wachstum und die Sozialsysteme gestärkt werden können. Das Ziel des gesellschaftlichen Zusammenhalts wird vor allem durch die Generationen- und die Gesundheitspolitik verfolgt. So gibt es zwei Arbeitsgruppen für Familie und Jugend sowie zwei für ältere Generationen, die sich mit dem "selbstbestimmten Leben im Alter" und dem Thema Demenz auseinandersetzen. Eine weitere Arbeitsgruppe widmet sich den gleichwertigen Lebensverhältnissen in Stadt und Land.

Die Politik versucht auf diesem Wege, den Herausforderungen des demografischen Wandels zu begegnen und diese zu steuern, ohne ein eigenes Demografieministerium einrichten zu müssen. Das ist teils sinnvoll, da der demografische Wandel ein Querschnittsthema ist. Die meisten Ministerien haben Demografiereferate und in der Regierungsarbeit müssen oft verschiedene Ministerien an größeren Vorhaben zusammenarbeiten. Letztlich sind viele Maßnahmen der Demografiepolitik Maßnahmen der klassischen Politikfelder, nur sind die Herausforderungen aufgrund der demografischen Entwicklungen größer geworden.

Konsequenzen des demografischen Wandels für verschiedene Politikfelder

Gesundheitspolitik: Durch den steigenden Anteil hochbetagter Menschen steigt auch der Bedarf an Pflege und gesundheitspolitischen Maßnahmen. Da das Risiko einer Demenzerkrankung mit dem Alter zunimmt, wird der demografische Wandel auch zu einer starken Zunahme von dementen Menschen in den nächsten Jahrzehnten führen. Wichtige politische Handlungsfelder sind eine nachhaltige Finanzierung von Kranken- und Pflegeversicherung, Ausbildung und Gewinnung zusätzlicher Fachkräfte im Gesundheitswesen, die Unterstützung familialer häuslicher Pflege, die Bereitstellung altengerechter Wohnungen und Heimplätze sowie Verbesserungen von Prävention und Früherkennung, vor allem gegenüber den verbreiteten Volkskrankheiten. Bei der Pflege kann die Förderung sozialer Innovationen hilfreich sein, wenn beispielsweise Pflegeteams digitale Möglichkeiten nutzen, sich mit Familie, Nachbarschaft und medizinischem Fachpersonal zu vernetzen.

Arbeitsmarkt- und Wirtschaftspolitik: Unternehmen benötigen gut ausgebildete Fachkräfte. Auch der öffentliche Dienst muss stärker als zuvor um Fachkräfte werben. Durch den Rückgang des Potenzials an Erwerbspersonen in den nächsten Jahren um mehrere Millionen Menschen ist die Aktivierung vorhandener Potenziale, wie etwa durch die Steigerung der Erwerbstätigkeit von gut ausgebildeten Müttern, ein wichtiges Handlungsfeld.

Je knapper das Arbeitskräfteangebot wird, desto stärker rücken Personen ohne Abschluss in den Fokus. Dies sollte die Bemühungen um eine gute schulische und berufliche Bildung verstärken. Zudem ist die aktive Arbeitsmarktpolitik infolge des demografischen Wandels von besonderer Bedeutung. Die Innovationskraft in einer alternden Gesellschaft ist eine zentrale wirtschaftspolitische Herausforderung, um die Wettbewerbsfähigkeit in globalen Märkten zu erhalten. Aber auch nachfrageseitig beeinflusst die Alterung die Wirtschaftspolitik und die Unternehmen, da ältere Menschen andere Konsumbedürfnisse haben.

Regionale Daseinsfürsorge: Ländliche Räume mit Abwanderungstendenzen müssen einerseits gestärkt und attraktiver gemacht werden. Dazu zählt die Bereitstellung von digitaler Infrastruktur, Sportstätten und Kultur, aber auch die Nutzung innovativer Angebote wie Co-Working-Space, in dem beispielsweise Freiberufler oder Personen arbeiten, deren Tätigkeit primär digital erfolgt, da eine tägliche Präsenz beim Arbeitgeber nicht notwendig ist. Dadurch kann Wohnen auf dem Land mit einer Arbeit aus dem Homeoffice und lediglich sporadischen Besuchen beim Arbeitgeber in der Stadt künftig eine stärker genutzte Variante werden. Zudem kann eine gezielte Ansiedlung von Behörden und Unternehmen in strukturschwachen Räumen sinnvoll sein. Andererseits werden teilweise auch infrastrukturelle Anpassungen notwendig, wie beispielsweise die Zusammenlegung von Schulen oder die Anpassung der Abwasserversorgung und Verkehrsinfrastruktur.

Verkehrspolitik: Die Verkehrspolitik steht durch den demografischen Wandel vor großen Herausforderungen, jedoch in unterschiedlichen Richtungen: Durch die Binnenwanderung in einige Metropolen wie München, Stuttgart, Düsseldorf, Berlin oder das Rhein-Main-Gebiet stößt dort eine autofixierte Verkehrspolitik zunehmend an ihre Grenzen, was sich an der Verkehrsdichte und dem begrenzten Parkraum zeigt. Umgekehrt ist bei ländlichen Räumen mit Bevölkerungsrückgang die Mobilität zu sichern, auch um den Zugang zu Geschäften, Kulturangeboten oder der medizinischen Versorgung zu gewährleisten. Da sich stündlich fahrende Linienbusse oft nicht mehr lohnen, sind kreative Angebote des öffentlichen Personennahverkehrs notwendig, beispielsweise Anruf-Sammeltaxis oder Carsharing-Angebote wie "Dorfautos".

Gesellschaftlicher Zusammenhalt und Innenpolitik: Sowohl zwischen Menschen unterschiedlicher Herkunft als auch zwischen unterschiedlichen Generationen ist der gesellschaftliche Zusammenhalt zu festigen. Durch die hohe Zuwanderung der vergangenen Jahre ist die Integration von besonderer Bedeutung. Dazu gehört der Erwerb der deutschen Sprache und die Verinnerlichung von Grundwerten wie der freiheitlich-demokratischen Rechtsordnung. Dabei sind die Teilhabe auf dem Arbeitsmarkt und die frühkindliche und schulische Bildung von großer Bedeutung. Angesichts unterschiedlicher Lebenswelten von Generationen und den geringeren Anteil an Kindern und Jugendlichen ist dafür Sorge zu tragen, dass ihre Bedarfe nicht durch die der älteren Mehrheitsgesellschaft übersehen werden. Soziale Innovationen wie Mehrgenerationenhäuser können den intergenerationalen Zusammenhalt stärken. Zivilgesellschaftliches und ehrenamtliches Engagement aller Generationen und Bevölkerungsgruppen sind ein Schlüssel für den gesellschaftlichen Zusammenhalt, ob Feuerwehr, Kultur, Kirche, Sportverein oder das Engagement in Nichtregierungsorganisationen oder sozialen Bewegungen.

Familienpolitik: Die Familienpolitik spielt also nicht nur eine Rolle dabei, demografische Prozesse wie die Geburtenrate zu beeinflussen, sondern auch bei der Reaktion auf den Fachkräftemangel. Um die Erwerbstätigkeit von Müttern weiter zu fördern, ist ein weiterer Ausbau von qualitativ hochwertiger Kinderbetreuung, Ganztagsschulangeboten und haushaltsnaher Dienstleistungen notwendig. Auch bei der Integration von Zugewanderten, insbesondere mit Fluchthintergrund, werden familienpolitische Maßnahmen wie beispielsweise Elternbegleitung für geflüchtete Familien und spezielle Programme für Mütter öfters nachgefragt.

Bildungspolitik: Die Bildungspolitik auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene ist im Kontext des demografischen Wandels aus mehreren Gründen von besonderer Bedeutung. Für die Planung des Bedarfs an zukünftigen Lehrkräften orientieren sich Kultusministerien und Schulämter an der Zahl der zukünftigen Schülerinnen und Schüler auf Basis regionaler Bevölkerungsvorausberechnungen. Da die jüngeren Jahrgänge zahlenmäßig kleiner sind, müssen sie umso besser ausgebildet werden, da sich das Humanvermögen einer Gesellschaft aus dem Produkt von Anzahl und "Qualität" zusammensetzt. Dies beginnt bereits bei der frühkindlichen Bildung in Kitas. Infolge der Zuwanderung ist zudem ein frühzeitiger Erwerb der Sprache wichtig. Zudem bedeutet ein späteres Renteneintrittsalter, dass die regelmäßige Weiterbildung, bei körperlich beanspruchenden Berufen auch Umschulung, noch wichtiger wird.

Außenpolitik und Europäische Union: Der Anstieg der Bevölkerungsgröße vor allem in Afrika und Asien bei gleichzeitiger Stagnation in Deutschland und vielen europäischen Ländern führt dazu, dass das relative demografische Gewicht Deutschlands abnimmt. Der demografische Wandel ist ein weiteres Argument für die Notwendigkeit der europäischen Integration. Ohne die gemeinsame Stimme durch die EU wäre Deutschland allein aus demografischen Gründen zunehmend zu klein, um seine Interessen international erfolgreich verfolgen zu können. Dies gilt für internationale Handelsverträge, den europäischen Binnenmarkt sowie für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU.

Darüber hinaus wirkt sich der demografische Wandel auch auf weitere Politikfelder aus. In der Bau- und Wohnungspolitik ist die Bevölkerungsgröße ein zentraler Faktor. Zudem bekommt in einer alternden Gesellschaft das Thema altersgerechtes Wohnen eine besondere Größenordnung. Dazu gehören Barrierefreiheit in der Wohnung und bei angrenzenden Verkehrsflächen, Platz für Stützvorrichtungen im Badezimmer oder Fahrstühle in mehrgeschossigen Häusern. Für die Finanzpolitik ist der demografische Wandel eine Herausforderung, da bei einer Schrumpfung die Schulden pro Kopf steigen und durch die Alterung weniger Personen im Erwerbsalter sind und Einkommenssteuer zahlen. Eine nachhaltige Finanzpolitik orientiert sich an längeren Zeithorizonten und damit spielen auch Bevölkerungsvorausberechnungen eine wichtige Rolle. Für die Klima- und Entwicklungspolitik ist das weltweite Bevölkerungswachstum ein relevanter Faktor.

Kommt die Rente mit 69?

Die wohl gravierendsten Auswirkungen hat der demografische Wandel auf die Sozialsysteme. Sie können kaum allein durch die Hebung der Arbeitskräftepotenziale von Frauen, Zugewanderten und Personen ohne beruflichen Abschluss ausgeglichen werden. Um ein auskömmliches Rentenniveau zu sichern und den Anstieg der Beitragssatzsteigerungen – und damit der Lohnnebenkosten – zu begrenzen, ist langfristig auch das gesetzliche Renteneintrittsalter eine wichtige Stellschraube.

Als die Große Koalition im Jahr 2007 die Rente mit 67 beschloss, wurde diese vielfach kritisiert, insbesondere von Gewerkschaften und den Oppositionsparteien. Besonders bei älteren Menschen war diese Maßnahme unbeliebt, obwohl diese davon gar nicht betroffen waren, da der Anstieg des Renteneintrittsalters von 65 auf 67 sich über den Zeitraum von 2012 bis 2031 in gleichmäßigen Schritten vollziehen sollte. Pro Jahr erfolgt der Renteneintritt seitdem ein bis zwei Monate später. Zudem sind lediglich Personen, die nach dem Jahr 1964 geboren wurden, vom erhöhten Renteneintrittsalter betroffen. Bei der Verabschiedung der Reform waren sie 43 Jahre oder jünger. Versicherungsmathematisch verschlechtern sich die Renditen für die Versicherten durch eine Anhebung des Renteneintrittsalters. Die zusätzlichen Beiträge erhöhen zwar die Rente, diese wird jedoch kürzer ausgezahlt als ohne Reform. Andererseits steigt die Lebenserwartung und damit auch die durchschnittliche Dauer des Rentenbezugs.

Da das Renteneintrittsalter nicht innerhalb eines Jahres "springt", ist ein Blick auf die gleichmäßigen Übergänge eines (zwei-)monatlichen Anstiegs sinnvoll: Würde der jährliche Anstieg des Renteneintrittsalters um zwei Monate (also das Tempo der Rente mit 67 zwischen 2024 und 2031) beibehalten, wäre im Jahr 2038 ein Renteneintritt mit 68 realisiert. Bei einem Anstieg von 67 auf 69 Jahre von 2031 bis 2038 müsste das Renteneintrittsalter jedes Jahr um vier Monate ansteigen, was deutlich über dem jährlichen Anstieg der Lebenserwartung liegt. Bezüglich eines steilen Anstiegs des Renteneintrittsalters wird gelegentlich argumentiert, dass das Renteneintrittsalter von 65 früher lange nicht angehoben wurde, obwohl die Lebenserwartung deutlich gestiegen ist. Andererseits könnte bei einem zweimonatlichen Anstieg die Rente mit 69 im Jahr 2045 erreicht werden, dann läge der Altenquotient 20/69 bei 40,5.

Ein Anstieg des Renteneintrittsalters auf 68 Jahre bis 2038 ist ein realistisches Szenario. Eine weitere Erhöhung wäre theoretisch denkbar. Ob eine dieser Varianten kommen wird, kann aus heutiger Sicht nicht abschließend beurteilt werden. Dies ist eine weitgehende politische Entscheidung. Sicher ist jedoch: Der Altenquotient 20/65 von 34 in 2010, der bis 2050 auf 54 steigen würde, würde in der Variante 20/68 in 2050 bei knapp 44 liegen. Etwas mehr als die Hälfte des Anstiegs des Altenquotienten zwischen 2010 und 2050 ließe sich also mit einer Anhebung des Renteneintrittsalters von 65 auf 68 ausgleichen. Das Renteneintrittsalter ist ein hochgradig effektiver Hebel, um den gravierendsten Nachteil des demografischen Wandels für die Sozialsysteme zu einem Teil abzumildern.

Ein Argument für die Anhebung des Renteneintrittsalters ist häufig die steigende Lebenserwartung: Wenn Menschen länger leben, können sie auch etwas länger arbeiten. Es gibt Vorschläge, für das Renteneintrittsalter einen demografischen Faktor einzuführen, nach dem die gestiegene Lebenserwartung zu zwei Dritteln die Arbeitszeit und zu einem Drittel die Rentenbezugszeit verlängert oder beides zur Hälfte. Hier lohnt sich ein genauer Blick: In den beiden Jahrzehnten von 1999 bis 2019 ist die Lebenserwartung um 2,1 Monate pro Jahr gestiegen, die fernere Lebenserwartung der 60-Jährigen um 1,4 Monate. Insofern ist ein Anstieg des Renteneintrittsalters um zwei Monate pro Jahr relativ viel, da er dem kompletten Anstieg der jährlichen Lebenserwartung entspricht. Eine solche Anhebung des Rentenalters muss folglich eine Ausnahme sein, die durch die verspätete Reform des Renteneintrittsalters und den rapiden Anstieg des Altenquotienten in bestimmten Phasen gerechtfertigt werden kann.

Hier lohnt ein Blick in die Geschichte: Nachdem die Rentenversicherung 1889 eingeführt wurde, lag das Renteneintrittsalter im Jahr 1900 bei 70 Jahren – also deutlich höher als heute. Dies ist bemerkenswert, weil damals die Lebenserwartung deutlich geringer war als heute und auch der Arbeitsschutz nicht so weit entwickelt war. Das Renteneintrittsalter ist dann 1911 für Angestellte und 1916 für Arbeiter auf 65 Jahre abgesenkt worden.

Für eine Erhöhung des Renteneintrittsalters gibt es zudem aber einige ernstzunehmende Gegenargumente: Nicht alle Menschen können arbeiten bis sie 67, 68 oder gar 69 Jahre alt sind. Zum einen verfügen nicht alle über die benötigte Gesundheit, sodass der Anteil von Personen, die frühverrentet werden, bei einem Anstieg des Renteneintrittsalters automatisch zunimmt. Verbesserungen der gesundheitlichen Prävention könnten dem entgegenwirken. Zum anderen gibt es Berufe, die körperlich anspruchsvoll sind und die mit Mitte 60 weniger gut oder überhaupt nicht mehr ausgeübt werden können. Dies betrifft beispielsweise Personal in der Pflege und im Baugewerbe, hier ist die Erhöhung der beruflichen Flexibilität wichtig. Zudem wünschen sich viele Menschen schon einen früheren Renteneintritt, der bei einer Erhöhung des Renteneintrittsalters mit Kürzungen der Rentenhöhe einhergehen würde. Auch die Probleme älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, bei Arbeitslosigkeit wieder in den Arbeitsmarkt zurückzukehren, sind zu bedenken.

Andererseits ist die Arbeitslosigkeit vor allem bei den Älteren im Jahr 2020 deutlich geringer als Mitte der 2000er-Jahre, in denen die Rente mit 67 diskutiert und beschlossen wurde. Auch die Frühverrentungspraxis hat sich deutlich reduziert, der Anteil der Beschäftigten im Alter von 60 bis 64 ist erheblich angestiegen, von 39 Prozent in 2009 auf 62 Prozent in 2019. Für eine Erhöhung des Renteneintrittsalters spricht auch die Generationengerechtigkeit, denn sonst manifestiert sich der demografische Wandel in höheren Lohnnebenkosten oder geringerem Rentenniveau in der Zukunft. Angesichts der Vielfältigkeit der beruflichen Tätigkeiten ist eine gewisse Differenzierung zwischen Berufsgruppen sinnvoll. Die Möglichkeit zum abschlagsfreien zwei Jahre vorgezogenen Renteneintritt ("Rente mit 63") trägt dem insofern Rechnung, als Menschen, die mindestens 45 Jahre in die gesetzliche Rentenversicherung eingezahlt haben, früher in Rente gehen können. Dies betrifft vor allem gut qualifizierte männliche Fachkräfte mit nichtakademischen Berufen. Zudem verstärkt die Erhöhung des Renteneintrittsalters die Anreize der beruflichen Weiterbildung, damit Menschen mit körperlich anstrengenden Berufen frühzeitig in eine andere Tätigkeit wechseln können, beispielsweise Pflegepersonal in die Organisation von Pflegeinrichtungen.