Deutsche Außenpolitik in der Europäischen Union | Deutsche Außenpolitik | bpb.de

Deutschland handelt international nicht unabhängig. Das Land bewegt sich im Rahmen von internationalen Regeln und innerhalb internationaler und regionaler Organisationen. Als Mitglied der Interner Link: Europäischen Union (EU), die weltweit das dichteste verwobene Geflecht zwischen Staaten ist, stimmt Deutschland viele Politikfelder mit den anderen 26 EU-Mitgliedern ab.

Zentrale außenpolitische Entscheidungen, die auf EU-Ebene getroffen oder koordiniert werden, sind das Verhängen von Sanktionen, Entscheidungen über zivile und militärische Kriseneinsätze, das Schließen von internationalen Handels- und Assoziierungsabkommen, die Abstimmung von Entwicklungszusammenarbeit und humanitärer Hilfe und das Formulieren von gemeinsamen diplomatischen Positionen.

Durch die Abstimmungen auf EU-Ebene wird der eigenständige außenpolitische Spielraum Deutschlands verringert. Gleichzeitig erweitert der EU-Rahmen den deutschen Wirkungskreis und bringt damit einen politischen Bedeutungszuwachs Deutschlands mit sich. Treten alle 27 EU-Staaten in außenpolitischen Fragen geeint auf, haben sie – im Vergleich zu jedem Staat für sich – eine erhebliche Verhandlungsmacht.

EU als Konstante der deutschen Außenpolitik

Der Einsatz Deutschlands für die europäische Einigung wurde bereits im Jahr 1949 in der Interner Link: Präambel des Grundgesetzes festgehalten. Hier heißt es als verpflichtendes Staatsziel, Deutschland solle „als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt […] dienen“.

Deutschland ist einer der sechs Gründungsstaaten der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), einer der Vorläuferorganisationen der heutigen EU. Nach ihrer Gründung 1951 bedeutete das vor allem eine wirtschaftliche Integration auf europäischer Ebene. Sorgen vor einer Vergemeinschaftung von sicherheits- und verteidigungspolitischen Themen führten jahrelang zu Vorbehalten einzelner Mitgliedstaaten gegenüber einer Einbindung außen- und sicherheitspolitischer Themen in die europäische Ordnung. So scheiterte etwa 1954 die Gründung der Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) am Veto der französischen Nationalversammlung. Viele Jahre später, mit dem Vertrag von Maastricht 1993, wurde dann schließlich eine Interner Link: gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik als zwischenstaatlich organisierte Säule der EU festgelegt.

Die Europäische Union in der Außenpolitik

EU-Politik funktioniert grundsätzlich auf zwei Ebenen: Zum einen gibt es sogenannte supranationale Organe. Hier geben die Mitglieder Teile ihrer Souveränität ab. Die Organisation kann selbstständig Gesetze erlassen. Zum anderen gibt es den intergouvernementalen Bereich. Die Regierungen der Mitgliedstaaten arbeiten hier zusammen und behalten dabei ihre volle Souveränität.

Die supranationalen EU-Institutionen haben im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik weniger Kompetenzen als beispielsweise im Bereich der Handelspolitik und des Binnenmarkts. EU-Außenpolitik, ausgenommen der genannten wirtschaftlichen Bereiche, ist also stark von der Souveränität der Mitgliedstaaten geprägt. Folglich kann die Europäische Kommission hier nicht eigenständig handeln. Auch hat das Europäische Parlament keine Mitentscheidungsfunktion. Außen- und sicherheitspolitische Entscheidungen – etwa über Sanktionen oder die Positionierung zu Konflikten – müssen einstimmig durch die EU-Mitgliedstaaten im Europäischen Rat oder Rat der EU entschieden werden.

Dennoch gibt es auch außenpolitisch agierende Institutionen innerhalb der EU: Dazu zählen das Amt des Hohen Vertreters und der Europäische Auswärtige Dienst (EAD). Sie unterstützen die Entscheidungsfindung in außen- und sicherheitspolitischen Fragen zwischen den Mitgliedern der EU. Der Hohe Vertreter repräsentiert außerdem den außen- und sicherheitspolitischen Standpunkt der EU nach außen. Das kann er aber nur tun, wenn alle EU-Mitglieder sich einig sind.

Instrumente der EU-Außenpolitik im Bereich der Sicherheitspolitik Auf Ebene der Sicherheitspolitik verfügt die EU im Wesentlichen über zwischenstaatlich geprägte Instrumente. Sie ergänzen insbesondere die Strukturen des Nordatlantikpakts (Interner Link: NATO).

Im Rahmen der „Ständig Strukturierten Zusammenarbeit“ (PESCO) bündelt die EU die Kapazitäten der einzelnen Mitglieder im Bereich Verteidigung. Dazu zählen beispielsweise der Aufbau von standardisierten Verfahren sowie die Modernisierung von Infrastruktur, um Truppen und Material schneller über die Grenzen der EU-Mitgliedsstaaten zu verlegen (sog. militärische Mobilität). Im Rahmen der supranationalen EU-Industriepolitik wird die gemeinsame Beschaffung von Rüstungsgütern durch Finanzierungsanreize vorangetrieben. Hiermit soll auch sichergestellt werden, dass die europäischen Streitkräfte aufeinander abgestimmt sind (sog. Interoperabilität).

Bei zivilen und militärischen Missionen ist die EU auf freiwillig bereitgestellte Truppenkontingente der Mitgliedstaaten angewiesen, da sie keine eigenen Truppen unterhält. Ziele der Missionen können humanitäre Aufgaben (z. B. in der Interner Link: Demokratischen Republik Kongo), Schutz der Handelsschifffahrt (z. B. im Roten Meer) und die Stärkung der Rechtsstaatlichkeit (z. B. im Interner Link: Kosovo) sein, aber auch robuste Mandate zur Stabilisierung von Regionen nach Konflikten (z. B. in Interner Link: Georgien) oder militärische Ausbildungsmissionen (z. B. in der Interner Link: Ukraine). Deutschland beteiligt sich an einer Reihe von EU-Missionen, etwa in der Ukraine oder im Roten Meer.

Die außenpolitische Souveränität Deutschlands bleibt also durch das Einstimmigkeitsprinzip in der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU gewahrt. Beschlüsse gegen den Willen der Bundesregierung können demnach nicht in diesem Bereich auf EU-Ebene gefasst werden. Darüber hinaus bleiben etwa das Ausrufen des Verteidigungsfalls oder der Einsatz der Bundeswehr nationale Entscheidungen. Eine Tatsache, die das Bundesverfassungsgericht als einen zentralen Maßstab in seinen Entscheidungen, etwa beim Externer Link: Urteil zum Lissabon-Vertrag 2009, unterstrichen hat.

Herausforderungen im Bereich der Sicherheitspolitik

Durch das Prinzip der Einstimmigkeit im Bereich der Sicherheitspolitik agiert die EU allerdings oft langsam und auf Basis eines kleinsten gemeinsamen Nenners angesichts nationaler Einzelinteressen. Etwa hat der Interner Link: russische Angriffskrieg gegen die Ukraine gezeigt, dass die EU im Krisenfall abhängig von einzelnen Mitgliedstaaten ist, die Entscheidungen blockieren können. So haben etwa 2025 und 2026 Ungarn oder die Slowakei EU-Entscheidungen zur Unterstützung der Ukraine sowie Sanktionen gegen Russland blockiert oder herausgezögert.

Die EU funktioniert – auch wenn es beispielsweise militärische Missionen gibt – im Wesentlichen mit Instrumenten und Machtressourcen einer Zivilmacht. Dazu zählen Diplomatie, nicht-militärische Missionen und humanitäre Hilfe. In Zeiten einer aggressiven Geopolitik durch dritte Mächte wie Russland, China und zunehmend auch die USA, kommt die europäische „Soft Power“ in Form von wirtschaftlicher Stärke und internationalen Verflechtungen an ihre Grenzen. Klassische Formen von Außenpolitik im Sinne von militärischer Macht werden wirkmächtiger.

So bilden sich neue zwischenstaatliche Formate, in denen Entscheidungen getroffen werden. Hierzu zählen etwa die „Europäische Gruppe der Fünf“ (E5) aus Deutschland, Frankreich, Polen, Italien und dem Vereinigten Königreich oder die Koalition der Willigen, ein Zusammenschluss von Staaten, die der Ukraine verstärkte Unterstützung gegen den russischen Angriffskrieg zugesagt haben. Die EU hat hier, auch aufgrund mangelnder gemeinsamer Zielvorstellungen aller Mitgliedstaaten, eine weniger ausgeprägte Funktion. Das deutsche Handeln hat sich in diesem Rahmen verändert, hin zum Engagement in kleineren Clubs und Koalitionen.

Instrumente der EU-Außenpolitik im Bereich der Wirtschaftspolitik

Die EU kann ihre vielen ökonomischen Instrumente oft ohne Einstimmigkeitsprinzip und mit erheblicher Durchschlagskraft einsetzen. Im Zentrum steht hier die gemeinsame Handelspolitik – eine ausschließliche EU-Kompetenz. Die EU handelt Freihandelsabkommen aus und kann als weltgrößter Interner Link: Binnenmarkt hierdurch einen erheblichen Verhandlungsdruck gegenüber Drittstaaten ausüben. Etwa passen viele Konzerne mit Sitz außerhalb der EU ihre Produkte und Prozesse an die strengen EU-Vorgaben an, um sich den Marktzugang zur EU zu sichern. Damit setzt die EU durch ihre Gesetzgebung weltweite Standards (sog. „Brüssel-Effekt“).

Im Rahmen des Handelsschutzes gegenüber Drittstaaten kann die EU das Instrumentarium von Investitionskontrollen und Exportkontrollen für Güter mit zivilem und militärischem Verwendungszweck (sog. „Dual-Use-Güter“) nutzen. Auch hat die EU Instrumente (sog. Trade Defence Instruments, TDI), um ihren Markt gegen unlautere Praktiken von Drittstaaten zu schützen.

Die EU nutzt zudem Entwicklungs- und Nachbarschaftshilfe, um Projekte in Drittstaaten zu finanzieren. Unter anderem sollen damit Werte (z. B. Klimaschutz und Demokratisierung) exportiert, aber auch künftige neue Märkte aufgebaut, geopolitischer Einfluss und Stabilität von Regionen gesichert sowie unter anderem Migrationsbewegungen durch Entgegenwirken von Fluchtursachen reguliert werden.

Deutschland und die EU-Wirtschaftspolitik

Deutschland kann Entscheidungen im Bereich der Wirtschaft über den Rat der EU mitprägen, sie aber nicht eigenständig entscheiden. Auch wenn dies auf den ersten Blick das souveräne Handeln Deutschlands verringert, stärkt ein gemeinschaftliches Vorgehen die Machtposition der EU und somit auch Deutschlands Position in der Welt.

Durch die Einbettung in den EU-Binnenmarkt hat Deutschland an außenpolitischer Macht gewonnen. Als exportorientierter und wirtschaftlich starker Mitgliedstaat hat Deutschland beispielsweise durch Zolleinsparungen, verbesserten Marktzugang und steigende Exporte in ausgewählten Branchen von EU-Handelsabkommen mit anderen Staaten profitiert, etwa durch das CETA-Abkommen mit Kanada. Deutschland zieht auch einen Nutzen aus europäischen Initiativen zur Angleichung von Regelungen, etwa zu Produktspezifikationen oder Standards, mit Drittstaaten.

Die EU wurde für eine regelbasierte Ordnung gebaut, in der die Stärke des Rechts gilt. Ausgehend vom eigenen Erfolg des Binnenmarkts, ging man davon aus, dass wirtschaftliche Abhängigkeiten zu einer produktiven Verflechtung und Kooperation führen. Dies ist in Zeiten einer aggressiven Geopolitik jedoch nicht der Fall. Die EU steht heute vor der Herausforderung, wie sie ihre regelbasierten Instrumente gegenüber solchen Akteuren nutzt, die diese Ordnung nicht mehr anerkennen. Dies betrifft etwa China, aber zunehmend auch die USA.

Deutsche Souveränität in der EU

Als zentral gelegenes Land ist Deutschland eine politische und wirtschaftliche Drehscheibe in der EU. Das beinhaltet nicht nur die vielfältigen bilateralen Beziehungen zu seinen neun Nachbarstaaten, auch ist Deutschland ein logistisches Zentrum, für Warenströme und militärische Mobilität in der EU.

Deutschland ist in das europäische Koordinierungsgeflecht der Außenpolitik eingebunden, das zu einer „alltäglichen Europäisierung“ geführt hat. Vierteljährliche Treffen von Regierungschefinnen und -chefs im Rahmen des Europäischen Rats oder regelmäßige Treffen des Rats „Auswärtige Angelegenheiten“, in denen Außen-, Verteidigungs-, Handels- oder Entwicklungsministerinnen und -minister zusammenkommen, führen zum Austausch von Perspektiven, zu Vertrauensbildung und im besten Fall zu einem „europäischen Reflex“ in der Koordinierung von Positionen. Letztes beschreibt die Tendenz, Themen fast automatisch aus europäischer Perspektive zu betrachten und Lösungen auf EU-Ebene zu suchen.

Gleichzeitig gibt es Themenfelder, in denen die Positionen zwischen den EU-Staaten stark auseinandergehen und ein gemeinsames europäisches Handeln schwer möglich ist. Dies ist mit Blick auf den Nahost-Konflikt, zum Beispiel auch in einem Bereich der Fall, in dem Deutschland aufgrund seiner historisch besonderen Beziehungen zu Israel mittlerweile innerhalb der EU eine Minderheitenmeinung vertritt. Die meisten EU-Staaten sind deutlich kritischer gegenüber den Handlungen der israelischen Regierung – etwa mit Blick auf den Umgang mit den Palästinenserinnen und Palästinensern – als die Bundesregierung.

Erwartungen der anderen EU-Mitglieder an Deutschland

Die Bundesrepublik Deutschland ist als bevölkerungsreichstes und wirtschaftlich stärkstes Mitglied der EU seit jeher in einer Interner Link: herausgehobenen Rolle. Auch aufgrund der Lehren aus der deutschen Geschichte haben deutsche Bundesregierungen dies allerdings nur zurückhaltend in politische Macht übersetzt (beschrieben im Englischen als „leadership avoidance complex“) und sich eher für die gemeinschaftliche Lösungssuche für internationale Probleme eingesetzt. Die gemeinsame deutsch-französische Führungsrolle in der EU ist ein Ausdruck dieser eingebetteten Führung.

Die herausgehobene Rolle Deutschlands in der EU führt daher zu einem Spannungsfeld aus der Erwartung anderer EU-Mitgliedsstaaten, dass Deutschland eine Führungsrolle übernehmen soll, und der Kritik derselben daran, wenn Deutschland ebendies dann auch tut.

Ausblick: Spannungsfeld zwischen Eigenständigkeit und Abhängigkeit

Deutsche Regierungen haben immer zurückhaltend auf eine stärkere Nutzung militärischer oder finanzpolitischer Instrumente reagiert, um europäische Interessen robuster in der Welt zu vertreten. Dies spiegelt sich in der Diskussion rund um eine „europäische Souveränität“ wider, die durch den französischen Staatspräsidenten Emmanuel Macron im Jahr 2017 in seiner Rede an der Pariser Universität Sorbonne in die Debatte gebracht wurde.

Seit der Interner Link: russischen Vollinvasion in der Ukraine am 24. Februar 2022 sieht sich diese politische Orientierung Deutschlands einer Neujustierung ausgesetzt. Deutsche Außenpolitik fokussiert sich heute stärker auf die Gestaltung einer europäischen Sicherheitsordnung in einer Welt, die von einem geopolitischen Großmächtestreben gekennzeichnet ist. Eine Aufgabe, die auch in Partnerschaft mit den EU-Partnern und den Institutionen der EU umgesetzt wird.

Knapp 20 Jahre nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon im Jahr 2009 befindet sich die EU-Außenpolitik an einer Wegscheide: Die zunehmende Relevanz der Geopolitik und die „Versicherheitlichung“ der Außenpolitik, also ein starker Fokus auf sicherheits- und verteidigungspolitische Aspekte von Außenpolitik, treffen auf eine historisch eher technische EU-Außenwirtschaftspolitik und eine der Einstimmigkeit unterliegende EU-Außenpolitik. In der Diskussion um eine künftige europäische Sicherheitsordnung hat die EU nur wenige Kompetenzen.

In seiner grundsätzlichen Unterstützung gemeinschaftlicher Institutionen ist dies eine Herausforderung für Deutschland: ein handlungsfähiges Europa aufrechtzuerhalten –gegebenenfalls auch außerhalb des EU-Rahmens –, ohne die Strukturen der EU zu schwächen, die auch Vehikel für die eigene Sicherheit und den eigenen Wohlstand sind.