Was ist Außenpolitik? | Deutsche Außenpolitik | bpb.de

Außenpolitik ist die Politik eines Staates nach außen. Gemeint sind damit jene Handlungen, mit denen Regierungen ihre Beziehungen zu anderen Staaten und zu internationalen Organisationen gestalten. Dazu gehören insbesondere Verhandlungen, Verträge, Staatsbesuche, Hilfsprogramme und Kulturprojekte, im äußersten Fall aber auch militärische Maßnahmen.

In der Politikwissenschaft wird Außenpolitik als zielgerichtetes Handeln staatlicher Akteure über die eigenen Grenzen hinaus beschrieben. Im Alltag wird der Begriff meist enger gebraucht. Viele denken zuerst an Treffen von Regierungschefinnen und -chefs, Staatsbesuche oder Reden von Außenministerinnen und Außenministern. In den Medien ist unter anderem von Außenpolitik die Rede, wenn ein Land Sanktionen gegen ein anderes Land beschließt, Waffen liefert oder eine neue Botschaft eröffnet.

Wenn über Außenpolitik gesprochen wird, sind häufig auch längerfristige Orientierungen gemeint, also beispielsweise besonders enge Verflechtungen mit Nachbarn wie in der Interner Link: Europäischen Union. Der Begriff wird auch verwendet, wenn von Handelspolitik oder Klimapolitik die Rede ist. Schon daran sieht man: Außenpolitik umfasst ein breites Feld und besteht aus einem Bündel sehr unterschiedlicher Aufgaben.

Interessen und Werte in der Außenpolitik

Außenpolitik ist nicht isoliert zu betrachten. Sie wird zwar traditionell von der Innenpolitik unterschieden, weil sie in einem internationalen Umfeld ohne eine weltumspannende Regierung stattfindet. Doch die Trennung zwischen innen und außen ist heute weniger klar als früher. Migration, Klimawandel, Pandemien und digitale Sicherheit zeigen, dass viele Fragen zugleich innen- und außenpolitisch bedeutsam sind. Außenpolitik bearbeitet also Probleme, die sich kein Staat aussuchen und schon gar nicht allein lösen kann. Gefordert sind Gestaltungskraft und Kooperationsfähigkeit.

Außenpolitik soll die Interessen, Werte und Handlungsmöglichkeiten eines Landes im Verhältnis zu anderen sichern oder erweitern. Wenn von „interessengeleiteter“ oder „werteorientierter“ Außenpolitik die Rede ist, werden daher nicht nur Handlungsweisen beschrieben, sondern auch Wertmaßstäbe formuliert, welche Anliegen Vorrang verdienen und woran Entscheidungen gemessen werden sollen. Es geht um den Schutz der eigenen Bevölkerung, die Mehrung von Wohlstand und Einfluss, aber auch die Anerkennung anderer und die Zusammenarbeit mit ihnen.

Kernbestandteile von Außenpolitik

Eine ganze Reihe verwandter Begriffe hängen mit außenpolitischem Handeln zusammen. Wenn beispielsweise von Sicherheitspolitik die Rede ist, dann ist damit ein klassischer Kern der Außenpolitik beschrieben. Aber zum einen hat Sicherheitspolitik auch innenpolitische Dimensionen. Zum anderen ist Außenpolitik mehr als nur Interner Link: Sicherheitspolitik. Sicherheitspolitik befasst sich mit der Frage, wie ein Staat seine Bevölkerung, sein Gebiet und seine politische Ordnung schützt. Diplomatie, Bündnisse, Verteidigung, Abschreckung und Rüstungskontrolle sind Instrumente, mit denen sie betrieben wird.

Während in früheren Zeiten bei Sicherheitspolitik eher an Krieg und Frieden gedacht wurde, zählen heute auch beispielsweise Interner Link: Energieabhängigkeiten, Interner Link: Angriffe auf Datennetze oder Störungen globaler Lieferketten dazu. Sicherheitspolitik ist daher nicht nur Militärpolitik. Sie verbindet militärische, diplomatische, wirtschaftliche und technologische Aspekte. Das macht sie zu einem besonders sichtbaren und besonders umstrittenen Bereich der Außenpolitik.

Außenwirtschaftspolitik regelt die wirtschaftlichen Beziehungen eines Landes zur Welt: Es geht um Handel, Investitionen, Lieferketten, Rohstoffe und den Zugang zu Märkten. Für ein Interner Link: exportstarkes Land wie Deutschland ist dieser Bereich besonders wichtig. Gute außenwirtschaftliche Beziehungen sollen Arbeitsplätze sichern, Wohlstand fördern und Unternehmen den Zugang zu Absatzmärkten erleichtern. Außenwirtschaftspolitik hat insofern immer auch eine Interner Link: machtpolitische Dimension. Wer Handelswege, Rohstoffe oder Technologien kontrolliert, kann auch politischen Druck ausüben. Deshalb wird heute stärker darüber gestritten, wie offen Märkte sein sollen und wie groß Abhängigkeiten von einzelnen Ländern werden dürfen. Handel und Sicherheit lassen sich also nicht streng trennen.

Außenpolitik als globale Verantwortung

Auch die Entwicklungspolitik ist ein klassisches Feld der Außenpolitik. Sie soll dazu beitragen, Armut zu verringern und Menschen bessere Lebensbedingungen zu ermöglichen. Dazu gehören Ernährungssicherung, Gesundheitsversorgung, Bildung, Gleichstellung und wirtschaftliche Entwicklung. Auch Klimafolgen spielen eine zunehmend wichtigere Rolle, weil sie die Interner Link: ärmsten Regionen und den globalen Süden besonders stark treffen, dort die Lebensbedingungen drastisch verändern und Unterstützung von außen erfordern.

Entwicklungspolitik wird oft als Hilfe für Andere verstanden. Sie ist aber weit mehr als das, denn hier wird auch über globale Verantwortung und Gerechtigkeit gestritten: Wer entscheidet, welche Ziele verfolgt werden, und wie lässt sich Zusammenarbeit so gestalten, dass sie nicht bevormundet? Entwicklungspolitik berücksichtigt außerdem langfristige politische und wirtschaftliche Interessen des unterstützenden Staates. Durch die Förderung wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Entwicklung können etwa potenzielle Handelspartner, neue Absatzmärkte und stabile diplomatische Beziehungen entstehen.

Klimaaußenpolitik ist angesichts der globalen Klimakrise ein zunehmend wichtiges Thema der Außenpolitik. Bei Klimaverhandlungen geht es um die Minderung schädlicher Treibgase und ihre Finanzierung sowie ganz allgemein um den Schutz natürlicher Lebensgrundlagen. Staaten verhandeln über Klimaziele, Fristen, Lastenverteilung und technische Unterstützung.

Die Auswirkungen des Klimawandels kennen keine staatlichen Grenzen. Überschwemmungen und steigende Meeresspiegel sowie Dürren und Ernteausfälle betreffen mittelbar oder unmittelbar alle Länder, wenn auch in unterschiedlicher Intensität. Sie können Konflikte verschärfen und ganze Wirtschaftssektoren wie die Landwirtschaft verändern und damit Armut verschärfen und Abhängigkeit von Hilfe erhöhen. Darum verbindet Interner Link: Klimaaußenpolitik Umweltfragen mit Entwicklungs-, Sicherheits- und Wirtschaftspolitik.

Gesellschaftlichen Kontakt durch Außenpolitik

Die auswärtige Kultur- und Bildungspolitik umfasst unter anderem die Arbeit der Kulturinstitute, die Förderung der deutschen Sprache oder den Wissenschaftsaustausch. Ziel ist es, langfristige Beziehungen mit den Zivilgesellschaften anderer Länder aufzubauen, Verständnis für unterschiedliche Kulturen zu fördern und Vertrauen zu schaffen.

Auswärtige Kulturpolitik wirkt stärker im Hintergrund als Sicherheits- oder Handelspolitik. Gerade deshalb ist sie aber nicht minder wichtig, denn wer gemeinsam lernt, liest oder studiert, baut menschliche Kontakte auf, die helfen, politische Krisen zu bewältigen. Kultur- und Bildungspolitik ist aber nicht unpolitisch. Sie prägt Bilder eines Landes, seiner Geschichte und seiner Werte und zeigt umgekehrt, wie ein Staat gesehen werden möchte.

Außenpolitische Nothilfe in Krisen- und Konfliktgebieten

Eine weitere Dimension der Außenpolitik besteht in humanitärer Hilfe für Menschen in akuter Not, also Kriege, Fluchtbewegungen, Hungersnöte oder Naturkatastrophen. Ziel ist es, möglichst schnell Leben zu retten, Leid zu lindern und die Würde der Betroffenen zu schützen. Nahrungsmittel, medizinische Versorgung, Unterkünfte und Schutzmaßnahmen für besonders gefährdete Gruppen sind die wichtigsten Instrumente.

Humanitäre Hilfe soll sich an Grundsätzen wie Menschlichkeit, Neutralität und Unparteilichkeit orientieren. Trotzdem ist sie eng mit Außenpolitik verbunden, denn Staaten entscheiden ganz unterschiedlich, wie viel Geld sie bereitstellen, welche Krisen sie stärker im Blick haben und auf welche Weise sie Zugang zu den Betroffenen organisieren. Häufig spielen bei solchen Entscheidungen auch geografische Nähe und geopolitische Bedeutung eine wichtige Rolle. Insofern handelt es sich auch bei humanitärer Hilfe um hochpolitische Entscheidungen.

Weitere Themen ziehen sich durch verschiedene Dimensionen außenpolitischen Handelns. Interner Link: Menschenrechte sind dafür ein gutes Beispiel. Sie spielen in der Entwicklungspolitik, humanitären Hilfe, Sicherheitspolitik und klassischen Diplomatie eine Rolle. Wenn Regierungen politische Verfolgung oder Gewalt gegen Minderheiten kritisieren, betreiben sie Menschenrechtspolitik. Für westliche Demokratien stellt der Schutz der Menschenrechte seit Langem ein Kernziel der Außenpolitik dar. Allerdings ist auch die Kritik genauso alt, dass der Einsatz für Menschenrechte oftmals materiellen Interessen geopfert wird. Menschenrechtsverstöße werden von Staaten also häufig je nach politischem oder wirtschaftlichem Interesse unterschiedlich bewertet.

Ähnlich ist es bei Migration. Dieses Thema gehört nicht nur zur Innenpolitik. Regierungen regeln mit und gegenüber anderen Staaten Visafragen oder Arbeitsmigration. Auch hier wird schnell sichtbar, wie eng verschiedene Bereiche zusammenhängen: Wer über Migration spricht, spricht oft zugleich über Interner Link: Sicherheit, Menschenrechte, Interner Link: Entwicklung, Interner Link: Klima und Interner Link: wirtschaftliche Interessen.

Außenpolitik als Symbolik

Außenpolitik besteht nicht nur aus Verträgen oder Interessen. Sie hat auch eine symbolische Dimension. Staatsbesuche, Flaggen, Gedenkorte und Gesten senden wichtige Botschaften. Wenn ein Staatsgast an einem Denkmal einen Kranz niederlegt oder wie der damalige Interner Link: Bundeskanzler Willy Brandt 1970 in einem spontanen Akt der Demut am Mahnmal der Helden des Warschauer Ghettos in Polen unerwartet niederkniet und damit symbolisch um Vergebung bittet, dann kann das weitreichende Wirkungen für die Beziehungen zwischen zwei Staaten entfalten.

Dasselbe gilt für symbolische Handlungen wie etwa die Einbestellung einer Botschafterin oder eines Botschafters in das Außenministerium oder ein Gipfeltreffen zwischen Staatschefinnen und -chefs an einem geschichtsträchtigen Ort. Solche Handlungen zeigen den Willen zur Versöhnung und Anerkennung oder auch Kritik und Distanzierung. Außenpolitik arbeitet mit Zeichen, die aufgrund ihrer interkulturellen Bedeutung wechselseitig verstanden werden.

Auch auf diese Weise soll Glaubwürdigkeit erzeugt, Vertrauen aufgebaut oder Entschlossenheit demonstriert werden. Nicht selten wird gerade über solche Symbolik in der öffentlichen Debatte oder zwischen Regierungen gestritten, weil in ihr, Erinnerung, Würde und Rangfragen sichtbar werden.

Außenpolitik ist auch nie nur eine Sache von Regierungen im engeren Sinn. Zwar sprechen in der Regel staatliche Vertreterinnen und Vertreter offiziell für ein Land. Aber auch Parlamente, Parteien, Medien, Unternehmen, Verbände, Nichtregierungsorganisationen und Bürgerinnen und Bürger wirken mit. Sie beeinflussen, welche Themen für wichtig erachtet werden und welche Mittel als angemessen gelten. Außenpolitik ist daher zwar im engeren Sinne staatlich geführt, aber in vielen Hinsichten wesentlich gesellschaftlich mitgeprägt.

Außenpolitik als Grenzziehung zwischen einem „Wir“ und „Anderen“

Außenpolitisch zu handeln, bedeutet ganz grundsätzlich, eine Grenze zu ziehen zwischen einem „Wir“ und „Anderen“. Diese Unterscheidung muss nicht feindselig sein. Sie bestimmt in erster Linie für eine Gesellschaft, wer „wir“ sind und wie „wir“ zu anderen stehen. Manchmal wirkt diese Grenzziehung abweisend, wie etwa bei Sanktionen, Abschottung, Visabeschränkungen oder militärischer Abwehr. Sie kann aber auch offen und einladend angelegt sein, etwa bei Kultur- oder Austauschprogrammen, Entwicklungspartnerschaften, Bündnissen oder der Gewährung von Schutz für bedrohte Menschen.

Wie stark sich Außenpolitik und Weltordnung wechselseitig prägen, zeigt der Blick in die Geschichte. Betrachtet man die Entwicklung politischer Vergemeinschaftung über Jahrtausende hinweg, zeigt sich, dass Außenpolitik eine Erfindung der Neuzeit, insbesondere seit dem 17. Jahrhundert und der Herausbildung des modernen Staatensystems, ist.

Vor allem infolge des „Interner Link: Westfälischen Friedens“ verfestigte sich die Vorstellung, dass Staaten souverän seien. Damit ist gemeint, dass Staaten untereinander gleichgestellt sind, dass sie im Innern das alleinige Gewaltmonopol haben und dass völkerrechtlich ein Nichteinmischungsgebot in innerstaatliche Angelegenheiten gilt. Mit dieser Souveränität ergab sich der Bedarf, die Beziehungen und den Austausch zwischen Staaten stärker zu formalisieren. Die Einrichtung von Außenministerien seit dem 17. Jahrhundert ist ein Ausdruck dessen.

Außenpolitik ist folglich historisch gewachsen und verändert sich in der Gegenwart weiterhin. Die europäische Integration, die Vervielfältigung internationaler Organisationen oder die Interner Link: Globalisierung zeigen, dass sich die klassische Trennung von innen und außen abgeschwächt hat.

Trotzdem verschwindet Außenpolitik nicht. Gerade weil die Welt enger verflochten ist, braucht es politische Formen, um Beziehungen zu ordnen, Konflikte auszutragen und gemeinsame Regeln auszuhandeln. Außenpolitik ist daher zwar ein historisches Produkt, sie bleibt aber zugleich eine andauernde politische Praxis der Gegenwart, weil Staaten fortlaufend das aus ihrer Sicht Notwendige tun, um ihre eigene Existenz, Macht und Unabhängigkeit zu sichern.

Außenpolitik als Gestaltung gemeinsamer Zukunft

Für demokratische Gesellschaften ergibt sich eine doppelte Verantwortung. Einerseits brauchen außenpolitisch Handelnde Spielräume, um zu verhandeln und auf unerwartete Entwicklungen reagieren zu können. Andererseits dürfen sie sich öffentlicher Kritik und politischer Kontrolle nicht entziehen.

Gerade weil außenpolitische Entscheidungen immer Menschen betreffen, müssen ihre Ziele, Kosten und Grenzen Gegenstand gesellschaftlicher Auseinandersetzung bleiben. Dabei gehört zur Verständigung über das eigene „Wir“ auch die Frage, wie die von Entscheidungen betroffenen „Anderen“ Gehör finden.

Außenpolitisch zu handeln mündet daher in die Frage, wie ein Gemeinwesen seine Zukunft im Verhältnis zu anderen gestalten möchte. Und das heißt, nicht einfach Politik nach außen zu betreiben, sondern das Zusammenleben über Grenzen hinweg zu gestalten.