Welche Akteure in Deutschland machen Außenpolitik? | Deutsche Außenpolitik | bpb.de

Wie jede andere Nation unterhält Deutschland Beziehungen zu einer Vielzahl verschiedenartiger Mitspieler im Internationalen System darunter mit Staaten, Internationalen Organisationen und Vertragsregimen, aber auch mit nichtstaatlichen Akteuren wie transnationalen Industriekonzernen oder Nichtregierungsorganisationen(NGOs).

Hierbei geht es darum, wesentliche Ziele und Interessen in Bereichen wie Frieden und Sicherheit, Wirtschaft und Handel, nachhaltiger Entwicklung, Kultur, Menschenrechtsschutz und humanitären Angelegenheiten zu verfolgen und zu realisieren. Die Qualität solcher Beziehungen zwischen Staaten kann äußerst vielgestaltig sein. Neben enger partnerschaftlicher Kooperation und loser Zusammenarbeit bei gemeinsamen Interessen existiert Konkurrenz um Macht, Einfluss und Ressourcen, entstehen Krisen und Konflikte, die zu Risiken und Bedrohungen oder schlimmstenfalls – wie im Falle des russischen Angriffs auf die Ukraine – bis hin zum Krieg eskalieren können.

Die zentrale Aufgabe der deutschen Außenpolitik ist es daher, Entwicklungen im Internationalen System zu erkennen und einzuschätzen, eigene Gestaltungsansprüche an die internationale Ordnung zu formulieren und dann die geeigneten Instrumente und Handlungsmöglichkeiten zu deren Verwirklichung einzusetzen. Hierzu bedarf es eines differenzierten Handlungs- und Entscheidungsapparats, der für den auswärtigen Auftritt des Landes unterschiedlichste Akteure auf der Grundlage normativ-rechtlicher Bestimmungen zusammenführt.

Normatives Fundament: Friedens- und Zivilmacht

Die Regierungen zunächst der Bundesrepublik und dann ab 1990 des wiedervereinten Deutschlands haben von Beginn an die Außenpolitik des Landes an einem Set stabiler Orientierungslinien ausgerichtet. So formuliert bereits die Urfassung des Interner Link: Grundgesetzes (GG) von 1949 drei wichtige, seither gültige Fixpunkte:

1. Die Präambel des GG betont, das Land wolle „als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt“ dienen.

2. Alle Handlungen, „die geeignet sind, [...] das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören, insbesondere die Führung eines Angriffskrieges vorzubereiten“ sind nach Art. 26, Abs. 1 GG verfassungswidrig und strafbar.

3. Art. 24, Abs. 2 GG verweist auf den engen Zusammenhang zwischen Frieden und gemeinschaftlichen Organisationen. Die dort zum Ausdruck gebrachte Bereitschaft Deutschlands zur Integration in die internationale Gemeinschaft geht so weit, dass der Bund mit der Einbindung in ein friedenswahrendes Sicherheitssystem auch in „die Beschränkungen seiner Hoheitsrechte einwilligen [wird], die eine friedliche und dauerhafte Ordnung in Europa und zwischen den Völkern der Welt herbeiführen und sichern.“

Zusammen mit dem Vorrang des Völkerrechtsvor dem nationalen Recht (siehe Art. 25 GG) und dem Verbot von Vereinigungen, die sich gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten (siehe Art. 9, Abs. 2 GG) ist ein offener Multilateralismusfest im normativen Fundament, also den grundlegenden Werten, Prinzipien und gesetzlichen Vorschriften, deutscher Außenpolitik verankert. Dieser zeigt sich im Bestreben aller Bundesregierungen, ihre auswärtige Politik vorrangig in gemeinschaftlichen Handlungsrahmen wie der Europäischen Union (EU), dem Interner Link: Nordatlantikpakt (NATO), den Interner Link: Vereinten Nationen (UNO) oder anderen Organisationen zu gestalten.

Zu den Lehren aus den verheerenden Versuchen ihrer Vorgängerstaaten wie dem Interner Link: Deutschen Kaiserreich und der Interner Link: nationalsozialistischen Diktatur, einseitige Machtpolitik und Interessendurchsetzung zu betreiben, gehört auch, der Verwendung von Machtinstrumenten enge Grenzen zu setzen. Dazu zählt insbesondere die Eingrenzung der Macht des Militärs. Diese Machtinstrumente werden zudem der kritischen Beobachtung von Politik, Bevölkerung und Medien unterworfen.

Die Bundesrepublik etablierte sich so von ihrer Gründung an als eine „Zivilmacht“ (Hanns Maull), die Dominanzstreben und Aggression zugunsten von Zusammenarbeit auf der Basis gemeinsamer Normen und Institutionen aufgegeben hat. Daran hat sich auch mit dem NATO-Beitritt der Bundesrepublik 1955, den Interner Link: internationalen Militäreinsätzen nach der Wiedervereinigung 1990 und den durch die Interner Link: russische Aggression gegen die Ukraine seit 2014 deutlich verstärkten Bemühungen um Abschreckung und Verteidigungsfähigkeit nichts Grundlegendes geändert.

Die Bundesregierung als primäre Akteurin der Außenpolitik

Die Hauptverantwortung für die praktische Ausgestaltung der Außenpolitik liegt laut Art. 32, Abs. 1 GG beim Bund. Art. 73, Ziff. 1 GG überträgt ihm die ausschließliche Gesetzgebung über „die auswärtigen Angelegenheiten sowie die Verteidigung einschließlich des Interner Link: Zivilschutzes“.

Unter den mit außenpolitischen Verantwortlichkeiten ausgestatteten Akteuren auf Bundesebene nimmt die Bundesregierung aufgrund ihres umfassenden Initiativrechts und allgemeinpolitischen Handlungsauftrags eine herausgehobene Position ein. Zuständig für die Unterhaltung diplomatischer Beziehungen zu anderen Ländern, handelt sie völkerrechtliche Verträge und Abkommen aus und hat weite Befugnisse bei deren Interpretation und Fortentwicklung.

Die Exekutive, also die Bundesregierung, ist auch verantwortlich für die Mitarbeit des Landes in internationalen Organisationen, für die Gestaltung des politischen Rahmens der auswärtigen deutschen Wirtschafts- und Handelsbeziehungen und entscheidet über die Teilnahme Deutschlands an internationalen Maßnahmen bis hin zu Militäreinsätzen – die dann aber noch vom Deutschen Bundestag bestätigt werden müssen. Nicht zuletzt obliegt ihr im Rahmen der beim Auswärtigen Amt angesiedelten auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik auch ein großer Teil der Pflege des deutschen Ansehens in der Welt.

Kanzlerprinzip in der Außenpolitik

Innerhalb der Bundesregierung kommt dem Bundeskanzler eine starke Stellung zu. Art. 65 GG überträgt ihm die Richtlinienkompetenz auch im Bereich der Außenpolitik. Er verfügt zudem über die Organisationskompetenz (siehe Art 64 GG), nach der er dem Bundespräsidenten die Ernennung und Entlassung der Bundesminister vorschlagen kann.

Gestärkt wird die oft auch als „Kanzlerprinzip“ bezeichnete Rolle in der Außenpolitik durch die außenpolitische Expertise im Bundeskanzleramt: In diesem mächtigen Zentrum zur Politikkoordination stehen dem Kanzler nicht nur ein hochrangiger außenpolitischer Berater, sondern auch die von diesem geführte Abteilung 2 „Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik“, sowie die Abteilungen 5 „Europapolitik“ und 7 „Bundesnachrichtendienst; Koordination der Nachrichtendienste des Bundes“ zur Verfügung.

Innerhalb der Bundesregierung ist nach Paragraf 11 ihrer Geschäftsordnung grundsätzlich das Auswärtige Amt (AA) für die Koordination der nach außen gerichteten Politiken des Bundes zuständig.

Von besonderer Bedeutung für die auswärtigen Beziehungen sind aber auch das Bundesministerium der Verteidigung (BMVg), dessen militärische Fähigkeiten in bewaffneten Auslandseinsätzen im Rahmen von Bündnisverteidigung und internationalem Krisenmanagement nur in kollektiven Sicherheitssystemen wie NATO, UNO oder EU eingesetzt werden dürfen. Dazu zählen aber auch das Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), sowie die Bundesministerien der Finanzen (BMF), für Wirtschaft und Energie (BMWi), des Innern und für Heimat (BMI) und – nicht zuletzt seit der Corona-Pandemie – für Gesundheit (BMG). Allerdings haben angesichts der zunehmenden Komplexität der Weltpolitik und der immer engeren Verflechtung Deutschlands in vielen, je nach Zählweise bis zu 300 internationalen Organisationen dazu geführt, dass praktisch alle Ressorts ihre eigenen fachbezogenen „Außenpolitiken“ leisten müssen.

Im August 2025 wurde außerdem der Nationale Sicherheitsrat als ständiger Kabinettsausschuss unter Leitung des Kanzlers ins Leben gerufen. Zu dessen Aufgaben gehört neben der dauerhaften Erstellung eines ressortübergreifenden Lagebilds als Grundlage für politische Entscheidungen auch die Fortentwicklung der Nationalen Sicherheitsstrategie, die 2023 verabschiedet wurde. Dieses in seiner Art erste Strategiepapier fordert unter den Schlagworten „wehrhaft. resilient. nachhaltig“ die Verwirklichung eines umfassenden Konzepts von „integrierter Sicherheit“, welches alle wichtigen staatlichen und gesellschaftlichen Akteure einbinden soll.

Befugnisse des Bundestages

Neben der Bundesregierung kommen auf der Bundesebene dem Parlament wichtige Kompetenzen im Bereich der Außenpolitik zu. Der Deutsche Bundestag und seine Abgeordneten haben das Recht, sich mit jedweder außenpolitischen Fragestellung zu befassen. Die wichtigsten Foren sind neben dem Plenum, auch die im Grundgesetz (siehe Art. 45a) vorgeschriebenen Ausschüsse für Auswärtiges und Verteidigung sowie der Ausschuss für die Angelegenheiten der EU (siehe Art. 45).

Nach Art. 59 (2) GG bedürfen alle völkerrechtlichen Verträge, die der Bund eingeht, der Zustimmung des Bundestags in Gestalt eines Gesetzes (Ratifikation). Vertragsänderungen in der Europapolitik, durch welche grundgesetzliche Bestimmungen verändert oder ergänzt werden, bedürfen auch einer Zweidrittel-Mehrheit im Bundestag.

Ein besonderes Mitwirkungsrecht hat der Bundestag bei der Entsendung deutscher Streitkräfte zu bewaffneten Militäreinsätzen. In seinem Interner Link: Urteil vom 12. Juli 1994 hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass die Bundeswehr eine „Parlamentsarmee“ ist, deren Einsatz im Ausland neben einer Entscheidung der Bundesregierung auch eines konstitutiven Beschlusses des Bundestags bedarf. Die praktische Handhabung dieses Parlamentsvorbehalts ist im 2005 verabschiedeten Parlamentsbeteiligungsgesetz geregelt.

Diese Mitwirkungsrechte des Bundestags sind jedoch darauf beschränkt, Anträgen der Bundesregierung zuzustimmen oder sie abzulehnen. So kann ein von der Bundesregierung ausgehandelter Vertrag nicht durch das Parlament abgeändert werden. Auch bei der Entsendung von Streitkräften kann der Bundestag keinen direkten Einfluss auf die Gestaltung des durch die Bundesregierung vorgeschlagenen Mandats nehmen.

Der Bundestag kann zudem eine eigenständige, wenngleich völkerrechtlich nicht wirksame Außenpolitik betreiben. So sind die Abgeordneten in Parlamentarischen Versammlungen internationaler Organisationen aktiv (z. B. in der Parlamentarischen Versammlung des Europarats oder der Parlamentarischen Versammlung der NATO) oder und treffen in Parlamentariergruppen mit Politikerinnen und Politikern anderen Ländern zusammen. Der Bundestag kann auch Staatspersonen einladen, im Plenum zu sprechen. Wie etwa im Fall der Externer Link: Resolutionen zu Tibet 1987 und 1996 oder zum Externer Link: Genozid an den Armeniern 2016 kann sich der Bundestag auch durch eigene Stellungnahmen positionieren, die sich von den Positionen der Bundesregierung unterscheiden können.

Bundespräsident mit repräsentativen Aufgaben

Dem Bundespräsidenten obliegt nach Art. 59, Abs. 1 GG die völkerrechtliche Vertretung der Bundesrepublik. Er schließt im Namen des Bunds die völkerrechtlichen Verträge Deutschlands und unterschreibt hierzu nach Art. 82 GG die Ratifikationsgesetze der von der Bundesregierung ausgehandelten und vom Bundestag bestätigten Verträge. Diese treten damit für das deutsche Recht in Kraft. Zudem fertigt er die Ratifikationsurkunden aus, mittels deren Austausch (bilaterale Verträge) oder Hinterlegung (multilaterale Verträge) Deutschland dann Partei des entsprechenden Vertrags wird.

Der Bundespräsident beglaubigt und empfängt die Botschafter der Staaten, mit denen Deutschland diplomatische Beziehungen unterhält. Er ernennt die zuvor vom Auswärtigem Amt bestimmten deutschen Botschafter, die dann die von ihm unterschriebenen Beglaubigungsschreiben beim Staatsoberhaupt des jeweiligen Lands vorlegen. Die Aufgaben und Befugnisse des Amts sind also überwiegend formaler beziehungsweise repräsentativer Natur. Dem Bundespräsidenten kommen keine eigenen politischen Initiativ- oder Beschlussrechte zu.

Der Bundespräsident unternimmt und empfängt Staatsbesuche, offizielle Besuche und Arbeitsbesuche im und aus dem Ausland. Diese ermöglichen es ihm, Themen anzusprechen und diesbezügliche Botschaften im Namen Deutschlands auszusenden. Auch wenn er bei öffentlichen Statements nicht in Widerspruch zur Regierungspolitik treten soll, bleiben ihm Spielräume für das Setzen eigener Akzente.

Verfassungsrechtliche Fragen zur deutschen Außenpolitik

Das Interner Link: Bundesverfassungsgericht ist im auswärtigen Entscheidungs- und Handlungsprozess formal nicht vorgesehen. Allerdings müssen Kompetenzabgrenzungen und -zuschnitte zwischen den außenpolitischen Akteuren und Verfahrensabläufe immer wieder auf juristischem Wege festgelegt werden – zumeist, weil etwa Bundestagsfraktionen, gesellschaftliche Gruppen oder auch Einzelpersonen gegen Entscheidungen der Bundesregierung und der sie tragenden parlamentarischen Kräfte klagen.

Insbesondere durch die zahlreichen Entscheidungen zum europäischen Integrationsprozess und zu den Abgaben von Souveränitätsrechten, den auswärtigen bewaffneten Bundeswehreinsätzen und zur Auslegung bestehender völkerrechtlicher Verträge ist das Verfassungsgericht zu einer Art juristischer Oberinstanz auch auf dem Gebiet der auswärtigen Angelegenheiten geworden.

Dabei hat das höchste deutsche Gericht oft den Ball in den politischen Raum zurückgeschlagen und den jeweiligen Bundesregierungen breite Handlungsspielräume eröffnet, etwa bei der konkreten Ausgestaltung des Parlamentsvorbehalts. Ihm wurden und werden aber immer wieder auch – wie etwa bei der Zustimmungspflicht beim Einsatz unbewaffneter Bundeswehrangehöriger an Bord von Aufklärungsflugzeugen im Kontext bewaffneter Auseinandersetzungen (siehe Externer Link: AWACS-Urteil 2008) – auch Entscheidungen in Detailfragen abverlangt.

Die Rolle der Bundesländer

Neben dem Bundestag weist das Grundgesetz auch dem Bundesrat als Organ der kollektiven Interessenvertretung der Bundesländer einige, aber deutlich enger gefasste Mitwirkungsrechte bei der Gestaltung der auswärtigen Politik Deutschlands zu.

Die Grundlage hierfür bildet Art. 59, Abs. 2 GG, der verlangt, den Bundesrat in den Ratifikationsprozess von völkerrechtlichen Verträgen einzubeziehen, wenn diese Länderinteressen betreffen. Wie auch der Bundestag kann der Bundesrat Ratifikationsgesetze nur vollständig annehmen oder zurückweisen, aber nicht verändern. Allerdings legt Art. 32 (2) GG fest, dass ein Bundesland rechtzeitig vor dem Abschluss eines internationalen Vertrags angehört werden muss, wenn dieser die besonderen Verhältnisse des Landes berührt.

Im Rahmen der Europapolitik verfügt der Bundesrat über deutlich größere Kompetenzen. Im Zuge der Ratifikation des Maastricht-Vertrags zur EU wurde mit den Änderungen der Art. 23 und 50 GG die Mitwirkung des Bundesrats in Angelegenheiten der EU in den Verfassungsrang gehoben. Alle Bundesländer haben hierzu Europaministerien geschaffen oder haben feste Regierungsmitglieder für die Bearbeitung von Europafragen. Diese stimmen sich seit 1992 in der Konferenz der Europaminister miteinander ab.

Gleichwohl existieren zahlreiche weitere auswärtige Aktivitäten der Bundesländer im Rahmen ihrer Kompetenzbereiche, etwa in grenzüberschreitender Zusammenarbeit mit benachbarten substaatlichen Gliederungen, aber auch mit staatlichen Strukturen wie der Polizei. Für solche mehr oder minder formal geregelten internationalen Beziehungen subnationaler Einheiten haben sich Begriffe wie „Paradiplomatie“ oder „subnationale Diplomatie“ etabliert.

Nichtstaatliche Akteure

Zum außenpolitischen Auftritt Deutschlands treten neben staatlichen Institutionen zahlreiche nicht-staatliche Akteure hinzu.

Wirtschaftsverbände bemühen sich darum, die politisch-diplomatischen Beziehungen zwischen Deutschland und seinen Partnern auch für die ökonomische Zusammenarbeit zu nutzen. Unmittelbar sichtbar wird dies an den Wirtschaftsdelegationen, die häufig Reisen des Bundeskanzlers, des Finanz- oder Wirtschaftsministers begleiten.

Die Interner Link: Lobbyarbeit der Wirtschaftsverbände zielt unter anderem auch auf Felder wie etwa eine zurückhaltende Menschen- und Arbeitsrechtspolitik gegenüber Ländern in der Lieferkette, die industriefreundliche Formulierung internationaler Sozial-, Umwelt- und Klimastandards oder die vorteilhafte Regulierung von Märkten. Die Außenwirtschaftspolitik hat dabei immer wieder zwischen pragmatischen Ansätzen zur Sicherung und Mehrung des Wohlstands in Deutschland und selbstgesetzten politischen und ethischen Standards etwa im Falle des Rüstungshandels abzuwägen.

Wachsenden Einfluss auf die Außenpolitik haben auch oft international tätige und vernetzte NGOs, die über ihre Arbeit erheblich zur Mobilisierung öffentlichen Interesses für die von ihnen vertretenen Anliegen etwa im Menschenrechts-, Umwelt- oder humanitären Bereich beitragen. Auf diese Weise erzeugen sie Handlungsdruck auf die staatliche Politik.

Viele der großen NGOs sind aufgrund von Sachkompetenzen und Netzwerken auch zu wichtigen Partnern staatlicher Politik geworden, etwa wenn es um die Information über beziehungsweise die Einschätzung von Entwicklungen in anderen Ländern und Regionen oder um die Durchführung von Projekten und Maßnahmen im sozialen und humanitären Bereich geht. Gerade das BMZ arbeitet in seinem Aufgabengebiet mit vielen NGOs zusammen, beispielsweise vergibt das Ministerium Fördermittel an Organisationen aus dem Verband Entwicklungspolitik und Humanitäre Hilfe deutscher Nichtregierungsorganisationen (VENRO).

Die Vierte Gewalt und die Bedeutung Sozialer Medien

Medien, Zivilgesellschaft und Interner Link: Think Tanks sind wichtige Akteure, wenn es um die öffentliche Meinungsbildung zu Themen der Außenpolitik geht. Sie sind unersetzlich für die gesellschaftliche Begleitung des Regierungshandelns und die kritische Auseinandersetzung mit diesem. In demokratischen Staaten wie Deutschland haben freie Medien daher auch längst den Status einer „Vierten Gewalt“ neben Legislative, Exekutive und Judikative. Sie ermöglichen auch ein Agenda-Setting für Herausforderungen und Probleme, die es sonst vielleicht nicht in die Wahrnehmung der Regierungspolitik geschafft hätten.

Soziale Plattformen wie X, Telegram, Facebook, Instagram und TikTok haben den Vorteil praktisch unbegrenzter Partizipation in der globalen politischen Kommunikation. In der Anonymität des virtuellen Medienraums fällt jedoch die Aufrechterhaltung von Standards verantwortungsvoller journalistischer oder informativer Arbeit immer schwerer.

Die Grenzenlosigkeit des Cyberraums gibt auch externen Akteuren Raum, ihre eigenen Agenden zu setzen. Interner Link: Desinformationskampagnen mit dem Ziel, die öffentliche Meinung zu Fragen wie etwa der Unterstützung der Ukraine in ihrer Verteidigung gegen Russlands Aggression zu beeinflussen, gehören seit vielen Jahren zu den hybriden Angriffen auf freiheitliche Demokratien wie Deutschland. Bildung in Medienkompetenz ist daher auch für die gesellschaftliche Partizipation in außenpolitischen Angelegenheiten von zentraler Bedeutung.