Die Transformation des polnischen Rechtssystems seit 2015 | Polen | bpb.de

Nach den Parlamentswahlen im Oktober 2015 wurde in Polen ein neues nationalkonservatives Regierungskabinett von der Partei Recht und Gerechtigkeit (Prawo i Sprawiedliwość, kurz PiS) zusammen mit zwei kleineren Koalitionspartnern gebildet: Solidarisches Polen (Solidarna Polska, kurz SP, heute: Suwerenna Polska) und Polen Zusammen (Polska Razem/Porozumienie). Letztere hat die Koalition im August 2021 wieder verlassen.

Laut der Regierung soll die grundlegende Umgestaltung des polnischen Justizsystems zum einen die nach 1989 nicht abgeschlossene „Entkommunisierung“ der Richter:innen vollziehen, zum anderen eine effiziente und effektive Verwaltung der Gerichte gewährleisten und damit die Funktionsfähigkeit des gesamten Justizwesens verbessern. Nach dem erneuten Wahlsieg im Jahr 2019, wurde dieser Prozess unter der Federführung von Zbigniew Ziobro (SP) fortgesetzt, der zwei Amtszeiten in Folge Justizminister war.

Reformen seit 2015

Die polnische Verfassung sieht einen Dualismus der richterlichen Befugnisse vor. Die Judikative setzt sich aus Gerichten (Oberstes Gericht, ordentliche Gerichte, Verwaltungsgerichte und Militärgerichte) und Tribunalen (Verfassungsgerichtshof und Staatstribunal) zusammen. Seit 2015 befindet sich die Judikative in einem grundlegenden Wandel. Die Reformen konzentrierten sich auf das Oberste Gericht und die ordentlichen Gerichte. Die Änderungen betrafen ebenfalls den Verfassungsgerichtshof. Die laufende Umgestaltung hat jedoch einen noch umfangreicheren Charakter: Die umgesetzten Reformen gehen über die Judikative hinaus. Sie umfassen auch den Landesrat für Gerichtswesen und die Zusammenlegung des Amtes des Justizministers, das der Exekutive angehört, mit dem des Generalstaatsanwalts, der Teil der Judikative ist.

Zahlreiche Reformen (eine Inflation von Gesetzen, die durch parteiische Abstimmungen auf Kosten der Konsultationen angeheizt wurde), die mit organisatorischen und personellen Veränderungen einhergingen, erfolgten innerhalb einer sehr kurzen Zeit und überschnitten sich häufig. Der Prozess war dadurch überstürzt und nur schwer umkehrbar. Das führte zu der so genannten Verfassungskrise. Es wurden noch nicht alle Reformen vollständig umgesetzt, während gleichzeitig laufend Änderungen und neue Gesetzesentwürfe vorgelegt werden. Das endgültige Ziel ist die Schaffung eines geschlossenen Kreislaufs von Verfahren, Justizorganen und Personal, der das Justizsystem in Polen vollständig umgestaltet.

Der Verfassungsgerichtshof

Der polnische Verfassungsgerichtshof ist ein Verfassungsorgan, das für die Prüfung der „Vereinbarkeit eines Gesetzes oder eines anderen normativen Akts, auf dessen Grundlage ein Gericht oder ein Organ der öffentlichen Verwaltung eine endgültige Entscheidung getroffen hat, mit der Verfassung“ zuständig ist. Die Krise um den Verfassungsgerichtshof begann, als das vorherige Parlament (Sejm) mit einer Mehrheitskoalition unter Führung der Christdemokraten der Bürgerplattform (Platforma Obywatelska, kurz PO) vor den Wahlen im Oktober 2015 fünf neue Richter:innen ernannte, (Interner Link: wobei zwei Ernennungen überstürzt erfolgten, da zu dem Zeitpunkt nur drei der Stellen zu besetzen waren), und das neue Parlament im Dezember 2015, unter PiS-Führung, erneut fünf neue Richter:innen für die gleichen Stellen berief. Der Verfassungsgerichtshof erhielt schließlich drei zusätzliche Richter:innen, deren Ernennungen als unzulässig erachtet werden. Ein Parteienstreit um den Verfassungsgerichtshof begann.

Nachdem die Amtszeit des bisherigen Präsidenten des Verfassungsgerichtshofs, Prof. Andrzej Rzepliński, im Dezember 2016 endete, wurden personelle Veränderungen erleichtert. Julia Przyłębska, die seit 2015 Mitglied des Verfassungsgerichtshof war, wurde als Nachfolgerin für sein Amt nominiert. Diese Entscheidung löste Kontroversen aus, da ihre Ernennung durch den polnischen Staatspräsidenten Andrzej Duda formal gesehen ein Verstoß gegen das Verfahren darstellte. Noch mehr Kritik gab es, als zwei ehemalige PiS-Abgeordnete 2019 zu Richtern des Verfassungsgerichtshofs ernannt wurden.

Die starke Politisierung des Verfassungsgerichtshofs führte zu einem Verlust seiner politischen Unabhängigkeit. So entschied beispielsweise der polnische Verfassungsgerichtshof im Oktober 2020, dass eine Abtreibung aufgrund einer fötalen Fehlbildung verfassungswidrig sei, was eine Abtreibung im Land nahezu illegal machte. Angesichts des Risikos, dass Polen wegen Verstößen gegen die Rechtsstaatlichkeit Mittel aus der Aufbau- und Resilienzfazilität der EU verlieren könnte, erklärte der Verfassungsgerichtshof im Oktober 2021 den Vorrang des nationalen Rechts vor dem EU-Recht und verstieß damit gegen die allgemeinen Grundsätze des letzteren. Beide Urteile dienten dem unmittelbaren politischen Interesse der Regierungskoalition. Die Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs sind jedoch allgemein verbindlich und endgültig.

Zudem lähmen die internen Auseinandersetzungen zwischen den Verfassungsrichter:innen die Arbeit des Verfassungsgerichts. Um aus dieser Pattsituation herauszukommen, erwägt der Sejm derzeit eine andere schnell umsetzbare Lösung, nämlich die Verringerung der Generalversammlung des Verfassungsgerichtshofs.

Das Oberste Gericht

Das Oberste Gericht ist ein rechtsprechendes Organ, das die Aufsicht über die Urteile der ordentlichen Gerichte und der Militärgerichte ausübt. Neben anderen Befugnissen entscheidet es auch über die Gültigkeit von Wahlen und über die Gültigkeit der Wahl eines Abgeordneten.

2017 wurde das Rentenalter für Richter:innen und Staatsanwält:innen an ordentlichen Gerichten gesenkt. Am Obersten Gericht wurde das Rentenalter von 60 Jahren für Frauen und 65 Jahren für Männer (vorher: 67 Jahre für beide Geschlechter) eingeführt. Die Amtszeit der Richter:innen am Obersten Gericht kann nur verlängert werden, wenn der Präsident dies nach einer positiven Prüfung durch den Landesrat für Gerichtswesen genehmigt. Diese Änderung wurde vom Gerichtshof der Europäischen Union beanstandet, da sie den Verpflichtungen aus Artikel 19 Absatz 1 EUV und Artikel 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union nicht gerecht wird. Einige Expert:innen sahen darin einen Verstoß gegen den Verfassungsgrundsatz der Unabsetzbarkeit der Richter:innen, der die Unabhängigkeit der Justiz garantiert. In der Praxis führten die neuen Gesetze zur Zwangspensionierung vieler Richter:innen des Obersten Gerichts und überließen seit 2018 dem Präsidenten und dem Landesrat für Gerichtswesen die Kontrolle über die Auswahl der neuen Richter:innen.

Ebenfalls im Jahre 2018 wurde nach den Bestimmungen des neuen Gesetzes die Disziplinarkammer beim Obersten Gericht eingerichtet. Ihre Ernennung wurde mit der Notwendigkeit begründet, die berufliche Verantwortung zu erhöhen und den angeblich außergewöhnlichen Status von Richter:innen (abwertend als „Kaste“ bezeichnet) zu begrenzen und so das Vertrauen der Bürger:innen in die Justiz und ihre Autorität wiederherzustellen. Die neue Einheit unterlag nicht der Aufsicht des Ersten Gerichtspräsidenten und verfügte über einen eigenen Haushalt und eigene Verwaltungseinrichtungen. Sie war unter anderem für die Entscheidung in Angelegenheiten zuständig, die sich unmittelbar auf den Status und die Leistung von (stellvertretenden) Richter:innen auswirken, wie etwa die Strafverfolgung oder Inhaftierung von (stellvertretenden) Richter:innen sowie Fälle im Bereich des Arbeitsrechts und der Versicherung, die die Richter:innen des Obersten Gerichts betreffen, einschließlich ihrer Pensionierung. Der Mangel an „Garantien der Unparteilichkeit und Unabhängigkeit“ und des Schutzes „vom direkten oder indirekten Einfluss der polnischen Legislative und Exekutive“ führte dazu, dass das Reformgesetz als „Maulkorbgesetz“ bezeichnet wurde – das darauf abzielt, Richter:innen und Staatsanwält:innen, die dem gesamten Übergangsprozess kritisch gegenüberstehen, zum Schweigen zu bringen.

Die Europäische Kommission erhob Klage vor dem Europäischen Gerichtshof. Der entschied, dass Polen seinen Verpflichtungen aus dem EU-Recht nicht nachgekommen sei. Polen ignorierte die Entscheidung des Europäischen Gerichtshof und wurde im Oktober 2021 dazu verurteilt, der Europäischen Kommission ein Zwangsgeld in Rekordhöhe von einer Millionen Euro pro Tag zu zahlen (später wurde der Betrag auf 500.000 Euro gesenkt) . Die anhaltende Missachtung des Urteils führte auch dazu, dass die für Polen vorgesehenen EU-Mittel aus der Aufbau- und Resilienzfazilität durch Anwendung des neu entwickelten Auflagenmechanismus eingefroren wurden. Die Stärkung der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Gerichte und die Verbesserung der Situation von Richter:innen, die von den Entscheidungen der Disziplinarkammer des Obersten Gerichts betroffen sind, gehören zu den Meilensteinen im Bereich Rechtsstaatlichkeit, die für die Freigabe der Mittel erforderlich sind.

Mitte 2022 wurde die Disziplinarkammer durch eine Kammer für berufliche Verantwortung beim Obersten Gericht ersetzt. Dennoch halten die europäischen Institutionen diese Änderungen bis heute nicht für ausreichend, um die Mittel wieder freizugeben.

Der Landesrat für Gerichtswesen

Der Landesrat für Gerichtswesen Polens (Krajowa Rada Sądownictwa, kurz KRS) ist ein 1989 gegründetes Verfassungsorgan zum Schutz der Unabhängigkeit der Gerichte und Richter:innen. Zu seinen Befugnissen gehören u.a. die Prüfung von Kandidat:innen für Richterstellen am Obersten Gericht und an anderen Gerichten sowie die Pensionierung von Richter:innen, die Abgabe von Stellungnahmen zur Entlassung von Gerichtspräsident:innen und -vizepräsident:innen, die Einleitung von Disziplinarverfahren gegen Richter:innen, die Abgabe von Stellungnahmen zu Entwürfen von Rechtsakten, die das Justizwesen betreffen. Auch die Beantragung beim Verfassungsgerichtshof zur Prüfung der Vereinbarkeit von Rechtsakten mit der Verfassung der Republik Polen gehört zu seinen Aufgaben.

Zwischen Juli und Dezember 2017 wurde der KRS reformiert, wobei die wichtigste Änderung darin bestand, dass von den 25 Mitgliedern 15 vom Sejm auf Vorschlag von Bürger:innen oder Richter:innen mit einer 3/5-Mehrheit gewählt werden sollten. Zuvor wurden diese Mitglieder von polnischen Richter:innen ausgewählt, was den KRS zu einem Organ der Selbstverwaltung und Selbstkontrolle der polnischen Justiz machte. Die Reform löste einen großen Aufschrei aus, da sie nicht nur als verfassungswidrig, sondern auch als Verstoß gegen die Gewaltenteilung angesehen wurde. Diese Kritik kam vom Obersten Gericht, dem Ombudsmann, von juristischen Organisationen (der Richtervereinigung „Themis“, der Vereinigung der polnischen Richter „Iustitia“) und sogar vom Rechtsabteilung des Sejm. Externer Link: Das Europäische Netz der Räte für das Justizwesen (ENCJ) beschloss, die Mitgliedschaft auszusetzen und den neuen KRS im Jahr 2021 auszuschließen, da er „nicht mehr den gesetzlichen Vorschriften entspricht“ und „die Unabhängigkeit der Justiz nicht gewährleistet“. Die Rechtmäßigkeit des neuen KRS wurde nicht nur vom Obersten Gericht Polens, sondern auch vom Europäischen Gerichtshof angezweifelt. Der Rat weist alle Vorwürfe zurück.

Ordentliche Gerichte und personelle Änderungen

Seit 2015 wurden auch Änderungen in der Verwaltung des Justizsystems in Polen vorgenommen. Die Organisation der ordentlichen Gerichte wurde dahingehend geändert, dass der Justizminister die Präsident:innen der Gerichte (die für die Zuweisung von Fällen, die Beschäftigungspolitik und die Bewertung der Qualität und Schnelligkeit der Entscheidungen ihrer Mitarbeiter:innen zuständig sind) ganz allein ernennen kann, ohne die lokale Selbstverwaltung der Richter:innen miteinzubeziehen. Dadurch kann er potenziell über die von ihm benannten Personen Einfluss auf die Arbeitsweise der einzelnen Gerichte nehmen.

Richter:innen, die sich öffentlich kritisch zu den Reformen äußerten, wurden von der oben erwähnten umstrittenen Disziplinarkammer des Obersten Gerichts oder von einzelnen Gerichtspräsident:innen und dem Disziplinarombudsmann der Richter:innen der ordentlichen Gerichte (beide vom Justizminister ernannt) mit weichen und harten Repressionen konfrontiert. Zu den Sanktionen gehörten die Versetzung an andere Gerichte, die Verlegung zugewiesener Fälle sowie Ermittlungen und Disziplinarmaßnahmen im Zusammenhang mit gerichtlichen und außergerichtlichen Verfahren.

Reaktionen im In- und Ausland

Schon früh wurden im Ausland Bedenken über die Entwicklungen in Polen geäußert. Institutionelle und systemische Reformen der Funktionsweise der Justiz Externer Link: stießen auf direkte Maßnahmen der Europäischen Kommission und des Europäischen Gerichtshofs, die zu Sanktionen und dem Einfrieren von EU-Mitteln führten. Externer Link: Kritik wurde auch von der Venedig-Kommission des Europarats und Externer Link: anderen internationalen Gremien wie den Vereinten Nationen und Externer Link: der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) geäußert.

Auch Berufsverbände wie die Externer Link: American Bar Association, die Association of European Administrative Judges (AEAJ), die European Association of Judges (EAJ), Rechters voor Rechters (Richter für Richter) und Magistrats Européens pour la Démocratie et les Libertés (MEDEL) äußerten sich besorgt. Internationale Hilfsorganisationen wie Externer Link: Amnesty International, Externer Link: Freedom House, Externer Link: World Justice Project haben wiederholt über den kontinuierlichen demokratischen Rückschritt in Polen berichtet.