Politische Repräsentation von Menschen mit Behinderungen in Deutschland | Behinderungen | bpb.de

Einleitung

Historisch gesehen wurden die Interessen von behinderten Menschen hauptsächlich durch Elternverbände, Reha-Dienstleister und in der Nachkriegszeit im Rahmen von Pflegeinitiativen vertreten. Ein bedeutender Wendepunkt kam erst mit dem von den Vereinten Nationen ausgerufenen Jahr der Behinderten 1981. Behinderte Menschen entschieden sich verstärkt dazu, ihre Positionen und Interessen selbst zu vertreten, zum Beispiel indem sie ihre eigenen Verbände gründeten oder sich an den bereits bestehenden Verbänden auf lokaler, regionaler und internationaler Ebene beteiligten. Die Grundlage hierfür bildete die Selbstbestimmt-Leben-Bewegung in den USA, die bereits in den frühen 1960ern entstand. Als Folge entwickelte sich eine neue Behindertenbewegung, die einen Paradigmenwechsel in der Politik einforderte. Diese war nicht nur der Auslöser für die Formulierung von nationalen Anti-Diskriminierungsgesetzen, sondern gilt auch als Impulsgeber für die Verabschiedung derInterner Link: UN- Behindertenrechtskonvention (UN-BRK). Durch die BRK erhalten die Verbände das Recht, ihre Interessen bei einer Vielzahl von politischen Entscheidungsprozessen in den Vertragsstaaten zu vertreten. Schaut man sich aber beispielsweise die politische Struktur und die Verfügbarkeit von Ressourcen an, entstehen Zweifel, ob das Recht von behinderten Menschen auf politische Partizipation in Staaten mit dezentralisierten oder föderalen Regierungsstrukturen umfassend und flächendeckend umgesetzt werden kann.

Das Recht auf politische Partizipation

Das Recht eines jeden Bürgers und jeder Bürgerin auf Partizipation an dem Regierungshandeln seines oder ihres Landes – sei es direkt oder durch frei gewählte Vertreter – wurde durch die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR) 1948 zum ersten Mal international anerkannt. Später wurde es in Artikel 25 des Zivilpakts erneut bekräftigt und in darauffolgenden Menschenrechtskonventionen näher spezifiziert. Eine Einbeziehung oder Beteiligung von Behindertenverbänden (BV) wurde bisher nur in internationalen, unverbindlichen Übereinkommen, wie beispielsweise der Erklärung über die Rechte der Behinderten (1975) und den UN-Standardregeln (1993) thematisiert. Das Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) Nr. 159 von 1983 zur beruflichen Rehabilitation und Beschäftigung von behinderten Menschen war das erste verbindliche Rechtsdokument, das eine repräsentative Mitwirkung in der Beschäftigungspolitik vorsah. Ein umfassendes Beteiligungsrecht für behinderte Menschen wird bisher jedoch nur durch die UN-BRK gewährleistet. Ihr zufolge verpflichten sich die Vertragsstaaten dazu, behinderte Menschen (einschließlich Kinder) bei der Ausarbeitung und Umsetzung von Gesetzen und politischen Maßnahmen über entsprechende Verbände zu konsultieren bzw. aktiv daran zu beteiligen. Dies gilt ebenso für andere Entscheidungsprozesse in Bezug auf Fragen, die behinderte Menschen betreffen. Die UN-BRK unterscheidet zwischen Verbänden „für“ behinderte Menschen und Verbänden „von“ behinderten Menschen. Letztere sollten ihre Interessen im Übereinkommen wiederfinden und sich ihm verpflichtet fühlen sowie die darin enthaltenen Prinzipien und Rechte vollständig respektieren. Außerdem sollten diese Verbände von behinderten Menschen angeführt, geleitet und verwaltet werden.

Darüber hinaus bekräftigt der UN-BRK-Ausschuss, dass staatliche Stellen die Meinungen und Ansichten von BV in allen Phasen der politischen Entscheidungsprozesse und für alle Teile föderaler Staaten ohne Einschränkungen oder Ausnahmen gebührend berücksichtigen und priorisieren sollten. Die Verpflichtung, BV zu beteiligen bzw. zu konsultieren, gilt für sämtliche legislative, administrative und anderweitige Maßnahmen, die sich direkt oder indirekt auf die Rechte von behinderten Menschen auswirken. Darüber hinaus sind Vertragsstaaten dazu verpflichtet, angemessene Vorkehrungen zu treffen, damit die uneingeschränkte und gleichberechtigte Partizipation von behinderte Menschen über ihre entsprechende Verbänden sichergestellt werden kann. In Deutschland wurde nach der Verabschiedung von Behindertengleichstellungsgesetzen durch Bund und Länder die Institution der Behindertenbeauftragten eingeführt. Diese spielen die Rolle des Mittlers zwischen der Regierung und den Behindertenorganisationen. Außerdem unterhalten sowohl der Bundesbehindertenbeauftragte als auch der Landesbehindertenbeauftragte Schlichtungsstellen.

Struktur und Ressourcen von Behindertenverbänden

In Deutschland gibt es verschiedene Verbände, die behinderte Menschen repräsentieren. Diese Verbände setzen sich oftmals zusammen aus Gruppen von Menschen mit bestimmten Behinderungen oder chronischen Krankheiten (z.B. Seh- oder Hörbehinderte), aus gruppenübergreifenden sozialen oder wohltätigen Vereinigungen wie SoVD und Caritas Deutschland sowie aus emanzipativen Verbänden (z.B. Weibernetz). Viele der bundesweit arbeitenden Spitzenverbände für spezifische Behinderungen, wie der Deutsche Blinden- und Sehbehindertenverband weisen eine föderale Struktur auf. Das bedeutet, dass sie im Großen und Ganzen in allen 16 Bundesländern vertreten sind. Andere Verbände, die zum Beispiel mehrere Behindertengruppen repräsentieren wie z.B. ABiD und ISL, existieren dagegen nur in einigen Bundesländern. Die deutschen BV finanzieren ihre Arbeit durch Mitgliederbeiträge und Spenden. Darüber hinaus erhalten sie eine finanzielle Förderung für Dienstleistungsangebote. Dies geschieht zum Beispiel in Form von Partnerschaften oder individuellen Fördermitteln von Krankenkassen, um behinderungsspezifische Beratungen oder Projekte auf Bundes- oder Länderebene durchzuführen. Die Höhe der Fördermittel ist jedoch je nach Regierungsebene und Art des Verbands sehr unterschiedlich. Bei der Vergabe von Fördermitteln wird allerdings nicht berücksichtigt, dass angemessene Vorkehrungen getroffen werden müssen, um eine Partizipation von behinderte Menschen zu ermöglichen, zum Beispiel durch die Bereitstellung von persönlichen Assistenten für Blinde oder von Gebärdensprachendolmetschern. Anfang 2016 führte die Bundesregierung Fördermittel für die politische Arbeit von BV ein, die auf Bundesebene agieren (§ 19 BGG). Diese Fördermittel können jedoch in Anbetracht der Vielfältigkeit der Themen, die behinderte Menschen betreffen, nicht als ausreichend angesehen werden, um eine Partizipation von BV an legislativen und administrativen Prozessen der Bundesregierung zu gewährleisten. Die einzelnen Bundesländer haben bisher noch keine Maßnahmen eingeführt, um die politische Partizipation von BV sicherzustellen. Dabei haben sie in einer Vielzahl von Politikbereichen im Hinblick auf behinderte Menschen die ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen. Aufgrund dessen sind BV, die nur auf Länderebene arbeiten, auch weiterhin nicht in der Lage an politischen Entscheidungsprozessen teilzunehmen, da sie nicht den notwendigen Professionalisierungsgrad aufweisen, um alternative Finanzierungsquellen zu erschließen. Dementsprechend finanzieren sie ihre Arbeit hauptsächlich aus Spenden und aus den Mitgliedschaftsbeiträgen kommunaler Mitgliedsverbände. Das bedeutet allerdings, dass lokale BV gar keine Fördermittel erhalten.

Zur Umsetzung der politischen Partizipationsrechte der Behindertenverbände

Es gibt nicht nur zwischen den verschiedenen Politikbereichen, sondern auch zwischen den Ländern erhebliche Unterschiede. Die Einbindung und die Beteiligung von Interessengruppen in Beiräten oder Exekutiv- und Legislativorganen sind sowohl auf Bundes- als auch auf Länderebene strengen Richtlinien unterworfen. Deren Hauptziel ist es, den Einfluss von Verbänden zu beschränken und zu filtern, und nicht, eine pluralistische Beteiligung an Entscheidungsprozessen sicherzustellen. Dadurch wird das Recht auf Beteiligung und Partizipation an Entscheidungsprozessen und der Entwicklung von politischen Rahmenbedingungen durch eine Vielzahl an Vorschriften, z.B. Geschäftsordnungen von Ministerien und Parlamenten sowie Regelungen zu fachspezifischen Gesetzen wie Schulgesetzen, immer weiter eingeschränkt. Außerdem kommt es zu einer „selektiven Kooperation“ mit großen Nichtregierungsverbänden wie Wohlfahrtsverbänden und SoVD und Regierungsverbänden, z.B. kommunalen Spitzenverbänden. Durch die Verfahrensregeln der Bundes- und Länderministerien wird beispielsweise sichergestellt, dass Regierungsinteressen so früh wie möglich (d.h. vor und nach der Ausarbeitung eines Gesetzesentwurfs) einbezogen werden. Die Einbeziehung und Beteiligung von nicht-staatlichen Spitzenverbänden erfolgt (offiziell) erst nach der Ausarbeitung des Gesetzesentwurfs. Dabei werden jedoch hauptsächlich Verbände zu Rate gezogen, die bereits über einen sehr privilegierten Status in mehreren Bereichen der Gesetzgebung verfügen, wie z.B. Wohlfahrtsverbände. Die Ansichten von Verbänden, die nicht zu dieser Kategorie gehören (z.B. der BV) werden bei der Ausarbeitung und Anpassung von Gesetzesentwürfen, die behinderte Menschen direkt betreffen, dagegen gar nicht oder nur geringfügig berücksichtigt. Möglicherweise werden sie sogar in allen drei Phasen der Gesetzgebungsverfahren außen vorgelassen.

A. Beteiligung an Beiräten Die Regierungen des Bundes und der Länder und die Kommunen unterhalten mehrere Beiräte, Ausschüsse und Gremien, die eine entscheidende Rolle bei der Ausarbeitung und Umsetzungen von politischen Zielstellungen spielen und behinderte Menschen direkt oder indirekt betreffen könnten. Die Mitgliedschaftsregeln für solche Beiräte sind in den entsprechenden Gesetzestexten festgeschrieben. Je nach Politikbereich unterscheidet sich die Zusammensetzung der Mitglieder in den Beiräten und der Einbindung von Verbänden in die Beiräte stark. Teilweise sind nur rechtlich privilegiertere Regierungs- und Nichtregierungsverbände darin vertreten. Mitglieder, welche gegebenenfalls die Interessen von behinderte Menschen vertreten, sind möglicherweise in der Minderheit oder – im Fall von indirekt wirkenden Politikbereichen – schlicht und einfach nicht vorhanden. Die Teilnahme von BV ist jedoch in keinem davon gewährleistet. Durch die Ratifizierung der UN-BRK wurde die Beteiligung von BV in den Beiräten der Länder zumindest in Bezug auf Bereiche veranlasst, die behinderte Menschen direkt betreffen, z.B. die Behindertenbeirat. Bei Politikbereichen, die behinderte Menschen nur indirekt betreffen, z.B. Bau- und Schulrecht, sind die Verbände jedoch nach wie vor nicht vertreten.

B. Beteiligung an exekutiven Entscheidungsprozessen Die BV werden an den Entscheidungsprozessen der Exekutivorgane auf Bundesebene beteiligt. Folglich müssen Gesetzesvorlagen, die von den Bundesministerien ausgearbeitet wurden, an die Verbände weitergeleitet werden und sie dürfen dazu eine Stellungnahme abgeben. In Interviews gaben einige bundesweit agierende BV jedoch an, dass sie in Politikbereichen, die behinderte Menschen indirekt betreffen (z.B. Berufliche Bildung und Hochschulbildung), von den Bundesministerien wenig bis gar nicht konsultiert werden. Eine Untersuchung der Gesetzgebungsverfahren der Bundesministerien bestätigt diese Aussagen. Ein Großteil der Verfahren zur Ausarbeitung von Gesetzesentwürfen durch das Bundesministerium für Bildung und Forschung, welches für Gesetze im Bereich Berufs- und Hochschulbildung zuständig ist, enthält keine schriftlichen Stellungnahmen zugunsten von behinderten Menschen. Die Landesinteressengruppen müssen auch an exekutiven Entscheidungsprozessen beteiligt werden. Das bedeutet, dass BV auf Länderebene die Möglichkeit erhalten, die Interessen von behinderten Menschen bei Gesetzgebungsverfahren zu vertreten. Die Gesetzgebungsverfahren der Exekutivorgane sind jedoch nicht besonders transparent. Die Planung und die Ausarbeitung von Gesetzesentwürfen werden nicht ausreichend kommuniziert und es gibt keine öffentlichen Informationen darüber, welche Interessengruppen aus welchem Grund beteiligt wurden.

C. Beteiligung an parlamentarischen Prozessen

Die BV können an öffentlichen Anhörungen des Bundestags als eingetragener Verband teilnehmen. Abgeordneten steht es jedoch frei, zu entscheiden, wer zu den Anhörungen eingeladen wird. In der Praxis unterscheiden sich die zu den Anhörungen der parlamentarischen Ausschüsse geladenen Experten wenig von den Experten, die bei den Gesetzgebungsverfahren der exekutiven Regierungsorgane konsultiert werden. Die Teilnahme von Vertretern behinderten Menschen an öffentlichen Anhörungen des Bundestags ist nicht sichergestellt bei Themen, die sich indirekt auf behinderte Menschen auswirken (auch wenn es um Berufs- oder Hochschulbildung geht).. BV auf Länderebene können ihre Ansichten zu Gesetzesvorlagen entweder schriftlich äußern oder an den entsprechenden Anhörungen der Länderparlamente teilnehmen. In der Praxis werden jedoch nur ausgewählte Verbände zur Abgabe einer schriftlichen Stellungnahme und/oder zur Teilnahme an öffentlichen Anhörungen in Bezug auf Gesetzesvorlagen, die behinderte Menschen direkt betreffen, aufgefordert Im Vergleich zu anderen geladenen Akteuren sind die Anzahl ihrer Vertreter und deren Redebeiträge eher unbedeutend. In Politikbereichen, die behinderte Menschen nur indirekt betreffen, die aber für ihre Inklusion besonders wichtig sind (z.B. Schulbildung), ist die Teilnahme entweder den Landesbeauftragten für behinderte Menschen vorbehalten (wie in Hessen) oder gar nicht garantiert. Dies bestätigt die Annahme, dass selektive Interessen mehr Einfluss auf Gesetzgebungsverfahren haben als BV. Deren rechtlicher Status ist nicht umfassend und privilegiert genug, um ihr Recht auf Partizipation an Entscheidungsprozessen sowie an der Gesetzesentwicklung und -umsetzung sicherzustellen. Darüber hinaus kommen die Exekutiv- und Legislativorgane des Bundes und der Länder, die für Entscheidungsprozesse verantwortlich sind, ihrer Transparenzpflicht häufig nicht nach. Diese schreibt eigentlich vor, dass sie „BV über die Ergebnisse solcher Prozesse informieren und ihnen in einem verständlichen Format explizite Erläuterungen zu den Erkenntnissen, Erwägungen und Begründungen im Zusammenhang mit Entscheidungen geben [müssen], inwieweit ihre Ansichten berücksichtigt wurden und warum“. Verfahren, die eigentlich darauf ausgelegt sind, eine „pluralistische Partizipation“ sicherzustellen, versagen insbesondere in Politikbereichen, die sich indirekt auf behinderte Menschen auswirken. Darüber hinaus sind sie nachgewiesenermaßen sozial selektiv, da Gruppen, die sich nicht gut artikulieren können (z.B. Gruppen, deren Partizipation nur durch das Treffen angemessener Vorkehrungen gewährleistet werden kann), benachteiligt werden. So zeigten beispielsweise Interviews von BV auf Bundes- und Länderebene, dass die Beteiligung von behinderten Menschen an Entscheidungsprozessen, Gesetzgebungsverfahren und der Überwachung von Rahmenregelungen aus verschiedenen Gründen stark eingeschränkt ist: Zum einen verfügen sie nicht über einen rechtlich-privilegierten Status. Zum anderen gibt es keine Regelungen, die öffentliche Anhörungen vor der Annahme einer Entscheidung vorschreiben und Vorgaben hinsichtlich eindeutiger Zeitfenster und der Zugänglichkeit dieser Anhörungen (dazu zählt auch die Pflicht zum Treffen angemessener Vorkehrungen) beinhalten. behinderte Menschen, die Teil eines Beirats und/oder eines Überwachungsgremiums/einer Arbeitsgruppe sind, können nicht an Anhörungen teilnehmen, weil sie bei ihrer freiwilligen Arbeit nicht unterstützt werden. Personen, die Gebärdensprachendolmetscher oder eine Übersetzung in die leichte Sprache benötigen, wird die Teilnahme an solchen Beiräten und Gremien aus Kostengründen verweigert. Eine Untersuchung der Gesetzgebungsverfahren und die Interviews mit den BV, sowohl auf Bundes- als auch auf Länderebene, ergaben darüber hinaus, dass es keine transparenten, fristgerechten und automatischen Zugangsmöglichkeiten zu Gesetzgebungsverfahren der Bundes- und Länderparlamente und -ministerien gibt. Deshalb wurden die BV nicht über laufende Entscheidungsprozesse der Exekutiv- und Legislativorgane informiert und konnten dementsprechend auch keine Maßnahmen diesbezüglich ergreifen. Außerdem gaben die befragten Vertreter der BV (insbesondere die der Landesverbände) an, dass die Konsultationsverfahren nicht barrierefrei gestaltet waren. Es gab keine Unterstützungsangebote und die Dokumente wurden im Normalfall erst eine Woche – im besten Fall zwei Wochen – vor der schriftlichen oder mündlichen Konsultation übermittelt und standen darüber hinaus nicht in einem barrierefreien Format zur Verfügung.

Fazit

Behinderte Menschen wurden in nationalen und internationalen Gesetzen lange Zeit nicht berücksichtigt. Doch durch ein wachsendes Bewusstsein für Menschenrechte und sich schnell entwickelnde digitale Netzwerke konnten behinderte Menschen nicht nur auf lokaler, sondern auch auf nationaler Ebene und bald auch auf internationaler Ebene mobilisiert werden. Das Recht auf Partizipation ist nicht nur durch verschiedene Gesetze vorgeschrieben, sondern wurde auch zu einer notwendigen Voraussetzung für eine legitimierte Behindertenpolitik. Es gibt allerdings einige Faktoren, die einer gleichberechtigten und effektiven politischen Partizipation von behinderten Menschen durch ihre entsprechenden Verbände im Wege stehen. Zum einen werden durch die existierenden Richtlinien der Bundes- und Länderregierungen bestimmte Verbände ausgeschlossen und andere bevorzugt. Dadurch ist die Umsetzung des Rechts auf politische Partizipation von Behindertenverbänden am meisten gefährdet. Zum anderen kann angenommen werden, dass die Quelle und der Zweck von Fördermitteln einen entscheidenden Einfluss auf die strategische Ausrichtung und die Identitätswahl von BV haben, die dementsprechend entweder als Menschenrechtsobjekte oder als Menschenrechtssubjekte agieren. Schließlich ist nicht sichergestellt, dass angemessene Vorkehrungen getroffen werden, um eine gleichberechtigte Partizipation in allen Phasen des politischen Entscheidungsprozesses zu ermöglichen. Dementsprechend können BV – insbesondere auf Länderebene – nicht umfassend und effektiv an Entscheidungsprozessen teilnehmen.