Wie die NATO Entscheidungen trifft | NATO - Nordatlantikpakt | bpb.de

Der Interner Link: Nordatlantikvertrag gibt wenig zum institutionellen Aufbau und den Prozessen der NATO vor. Auch die Entscheidungsfindung wird – mit Ausnahme des Beitrittsbeschlusses, der „einstimmig“ erfolgen soll – im Gründungsdokument der NATO nicht näher erläutert. Seit den Anfängen der NATO gilt jedoch das Interner Link: Konsensprinzip in allen NATO-Gremien, wie dem Nordatlantikrat sowie in dessen Arbeitsgruppen und Ausschüssen. Dieses Konsensprinzip soll garantieren, dass die Interessen und die Interner Link: Souveränität jedes Mitgliedstaates und deren Kontrolle über die Verantwortlichkeiten und Tätigkeiten der NATO gewahrt werden und das Bündnis als politische Einheit auftritt. Entscheidungen, die mithilfe des Konsensprinzips getroffen wurden, sind reine politische Verständigungen zwischen Staaten und nicht rechtlich bindend.

Die NATO trifft Entscheidungen über ihre Interner Link: politischen und militärischen Strategien, die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten, die gemeinsamen militärischen Kapazitäten und Planungen, die Verwaltung des NATO-Personals und der NATO-Agenturen sowie den Interner Link: Haushalt des Bündnisses. Auch entscheidet die NATO gemeinsam über Maßnahmen der kollektiven Verteidigung und des Interner Link: Krisenmanagements. Wichtig dabei ist: Jedes NATO-Mitglied entscheidet dennoch selbst, wie und in welchem Umfang es sich an solchen militärischen Maßnahmen beteiligt.

Grundsätzlich ist wenig über die internen Prozesse der NATO öffentlich zugänglich, denn viele Informationen werden streng vertraulich behandelt. Viele der Informationen über die Entscheidungsprozesse der Allianz gehen daher auf wissenschaftlich geführte Interviews und Einschätzungen von Expertinnen und Experten zurück.

Konsensprinzip und schweigendes Verfahren

Die NATO-Entscheidungen per Konsensprinzip folgen einem mehr oder weniger einheitlichen Verfahren. Dies gilt auch für das Interner Link: Auslösen von Konsultationen (Artikel 4, Nordatlantikvertrag) und dem Interner Link: Bündnisfall (Artikel 5, Nordatlantikvertrag). So können nationale Delegationen anderen Mitgliedstaaten einen schriftlichen Vorschlag während einer Sitzung des Nordatlantikrats, dem Hauptentscheidungsgremium der NATO, oder einer Sitzung des Militärausschusses, der dem Nordatlantikrat Empfehlungen zur Militärpolitik der NATO gibt, vorlegen. Aber auch andere Akteure innerhalb der NATO können politische oder militärische Vorschläge unterbreiten, wie der Vorsitzende des Militärausschusses, Komitees und Arbeitsgruppen der NATO und der Interner Link: Generalsekretär. Mitarbeitende des Internationalen Stabs und Internationalen Militärstabs können in untergeordneten Ausschüssen und Arbeitsgruppen Vorschläge initiieren. Eingebracht werden die Vorschläge (und auch Textentwürfe für gemeinsame Erklärungen und sogenannte Communiqués) normalerweise in den Nordatlantikrat als politisches Entscheidungsorgan, wenn sie politischer Natur sind, oder in den Interner Link: Militärausschuss, wenn sie eine militärische Ausrichtung haben.

Nachdem ein neuer Vorschlag eingebracht wurde, wird er durch den Generalsekretär in seiner Rolle als Vorsitzender des Nordatlantikrats oder durch die Vorsitzenden des Militärausschusses oder anderer Komitees weitergetragen und anschließend in den relevanten Ausschüssen und Arbeitsgruppen innerhalb der NATO sowie zwischen allen Mitgliedstaaten im Nordatlantikrat oder dem Militärausschuss beraten. Während dieser Treffen ermitteln die Vorsitzenden die Positionen und mögliche Einwände sowie Anliegen der Mitgliedstaaten, um herauszufinden, ob ein Vorschlag oder ein Textentwurf konsensfähig ist. Wichtig ist, dass Entscheidungen und Beschlüsse nicht durch Abstimmungen getroffen werden, in denen die NATO-Mitglieder entweder mit „ja“ oder „nein“ stimmen müssten. Das Konsensverfahren soll sicherstellen, dass überhaupt nur entschieden und beschlossen wird, was unter den Mitgliedern bereits Einigung erzielt hat. Dabei gilt das sogenannte „schweigende Verfahren“ („silent procedure“): Wer keine Einwände vorbringt, sich nicht zu einem Vorschlag äußert oder bei der Beschlussfassung abwesend ist, stimmt zu.

In einigen Fällen werden schriftliche Stellungnahmen der Mitgliedstaaten eingefordert, in denen diese sich zu einem Vorschlag positionieren sollen. Mitgliedstaaten haben dadurch die Möglichkeit, dem Generalsekretär, dem Vorsitzenden des Militärausschusses oder dem entsprechenden NATO-Stab ihre Position oder mögliche Einwände zu einem Vorschlag mitzuteilen. Hierfür gibt es strenge zeitliche Einschränkungen; etwa müssen manche Stellungnahmen innerhalb von 24 Stunden erfolgen. Wenn ein Mitgliedstaat „das Schweigen bricht“ („breaking silence“), kann er neben der eigenen Position auch Veränderungswünsche oder Alternativen einbringen. In der Regel wird nicht öffentlich gemacht, welche Mitgliedstaaten das Schweigen gebrochen haben.

In einem nächsten Schritt überarbeitet der zuständige NATO-Stab – also der Internationale Stab bei politischen Vorschlägen oder der Internationale Militärstab bei militärischen Vorschlägen – den ursprünglichen Vorschlag oder Entwurf anhand der Rückmeldungen. Die überarbeitete Version wird anschließend wieder an die Mitgliedstaaten zurückgespielt und erneut im Schweigeverfahren geprüft, ob ein Konsens erreicht wurde. Der Generalsekretär kann durch informelle Gespräche zu einer Konsensentscheidung verhelfen, aktiv mitentscheiden darf er (ebenso wie alle anderen NATO-Beschäftigten) allerdings nicht. Die Entscheidungsfindung kann sich teils über Wochen und Monate ziehen. Es ist jedoch auch möglich, dass es nicht zu einer Einigung kommt und der Vorschlag verworfen wird.

Zusammenarbeit der politischen und militärischen Struktur

Während der Entscheidungsfindungsprozesse, vor allem bezüglich Konsultationen unter Artikel 4 und Entscheidungen über Interner Link: militärische Einsätze und Operationen der NATO, wird der Nordatlantikrat durch den Militärausschuss, den Internationalen Militärstab und den Oberkommandierenden in Europa (SACEUR) militärisch beraten. Vor der finalen Entscheidung und Verabschiedung von Vorschlägen, Entwürfen und Operationsplänen im Nordatlantikrat können diese parallel durch militärische und politische Beratungskanäle bearbeitet werden, beispielsweise durch Ausschüsse des Militärausschusses und des Internationalen Militärstabs und politische Arbeitsgruppen. Im Laufe der Zeit hat sich dabei eine verstärkte Zusammenarbeit der politischen und militärischen Strukturen etabliert, vor allem wenn militärische Angelegenheiten von politischen Inputs, Verhandlungen oder Entscheidungen – oder umgekehrt politische von militärischen Beiträgen – abhängig sind oder die Entscheidungsfindung aufgrund einer Krise mit schnellem Handlungsbedarf drängt.

Die sechs Phasen eines NATO-Einsatzes im Krisenmanagement

Wie die Zusammenarbeit der politischen und militärischen Struktur konkret funktioniert, lässt sich etwa anhand des Krisenmanagementsystems der NATO darstellen. Einsätze im Bereich des NATO-Krisenmanagements folgen einem bestimmten Ablauf in sechs Phasen. In jeder Phase entscheidet der Interner Link: Nordatlantikrat (NAC) im Konsens, ob und wie die NATO reagiert und handelt. Der Prozess gilt daher als politisch dominiert und orientiert. Dabei werden in den entsprechenden Phasen auch die militärischen Strukturen, vor allem der Interner Link: Alliierte Oberkommandierende für Europa (Supreme Allied Commander Europe, SACEUR), miteinbezogen. Idealtypisch läuft die Einsatzplanung im Krisenmanagement wie folgt ab:

1. Sobald es Hinweise auf eine aufkommende Krise oder einen Konflikt gibt, die oder der Einfluss auf die Sicherheit der NATO und ihrer Mitgliedstaaten nehmen könnten, wird das 2005 gegründete Krisenreaktionssystem (NATO Crisis Response System, NCRS) vom NAC aktiviert. Hinweise auf eine Krise können aus den Lagebeobachtungszentren der NATO hervorgehen oder von einem Verbündeten oder Partnerstaat stammen. Wenn der NAC beschließt, dass (zunächst) keine weiteren Aktionen erforderlich sind, endet die Planung an dieser Stelle.

2. Hält der NAC eine Befassung mit der Krise für notwendig, beauftragt er die politischen und militärischen Komitees der NATO, die Situation zu bewerten (Political-Military Estimate (PME) process). Die Fragen, die hier unter anderem beantwortet werden müssen, sind: Was genau passiert in der Krisensituation? Besteht beziehungsweise entsteht daraus eine Gefahr für die Sicherheit der Allianz und wenn ja, welcher Natur ist die Gefahr?

3. Wenn sich der NAC der Gefahrenanalyse der Komitees anschließt, werden in Phase 3 der Interner Link: Militärausschuss und die beiden strategischen Kommandos (ACO/SHAPE mit dem NATO-Oberbefehlshaber (SACEUR) und ACT) angewiesen, die strategischen Ziele und Antwortmöglichkeiten der NATO in Bezug auf die Krise oder den Konflikt auszuarbeiten. Dabei werden militärische, politische, ökonomische und zivile Aspekte bedacht und unter anderem das Risiko, die Auswirkungen und die Voraussetzungen eines erfolgreichen Einsatzes eingeschätzt. Der SACEUR legt dem NAC verschiedene Antwortmöglichkeiten vor, auf Basis derer der NAC politisch entscheidet.

4. Im nächsten Schritt wird der Einsatz militärisch ausgeplant. Dafür entwickelt der SACEUR einen Einsatzplan (Operation Plan, OPLAN), der die Ziele, die Tätigkeitsfelder des Einsatzes und die benötigten militärischen Ressourcen klar benennt, das praktische Vorgehen erläutert, den Zeithorizont und genauen Einsatzort definiert. Dieser OPLAN wird dem Militärausschuss zur Genehmigung vorgelegt, der diesen wiederum danach an den NAC zur ultimativen Entscheidung weiterleitet. Ist der NAC mit dem Einsatzplan einverstanden, erteilt er eine Ausführungsanweisung (Execution Directive) des OPLAN. Dadurch ist der NATO-Einsatz offiziell genehmigt und wird gestartet. Vor und während dieser Phase halten die Vertreterinnen und Vertreter der Mitgliedstaaten Rücksprachen mit ihren Regierungen, denn je nach nationalen Gesetzen und Regeln muss NATO-Kriseneinsätzen auch von anderen Akteuren als den nationalen Regierungen zugestimmt werden, zum Beispiel durch Parlamente. Dies ist beispielsweise in der Bundesrepublik Deutschland der Fall, wo der Deutsche Bundestag seine Zustimmung zu einem bewaffneten Militäreinsatz der Interner Link: Bundeswehr geben muss, der nicht direkt der Landes- und Bündnisverteidigung dient.

5. Der Einsatz wird auf Grundlage des OPLAN durchgeführt und wird regelmäßig von politischer und militärischer Seite beurteilt (Periodic Mission Reviews, PMR). Empfehlungen zur Anpassung der Strategie werden dem NAC und dem Militärausschuss vorgelegt.

6. In der letzten Phase wird ein NATO-Einsatz beendet. Der NAC muss über die Art und Weise des Truppenabzugs entscheiden und darüber, wie Aufgaben und Verantwortlichkeiten an andere staatliche oder internationale Akteure (z. B. die Interner Link: Vereinten Nationen) übergeben werden.