Im Jahr 2018 haben 164 Staaten den "Globalen Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration" (Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration; kurz: GCM) angenommen, um die migrationsbezogene Zusammenarbeit zu stärken, Migration zu erleichtern, die Rechte von Migrant:innen zu schützen und "irreguläre" Migration zu verhindern. Die Internationale Organisation für Migration (IOM) hat die Staaten während der Verhandlungen zum Globalen Migrationspakt beraten und Konsultationen mit Expert:innen, Praktiker:innen, Journalist:innen, der Zivilgesellschaft und Vertreter:innen von Migrantenorganisationen organisiert. Bei solchen und anderen Aktivitäten verlassen sich die Staaten zunehmend auf nichtstaatliche Dienstleister: Internationale Organisationen, insbesondere die IOM, sind zu bevorzugten Akteuren der Implementierung geworden.
Was macht die IOM?
Jedes Jahr führt die IOM weltweit Tausende von Projekten durch, darunter Projekte gegen 'Menschenhandel' oder 'Informationskampagnen' zur Verhinderung "irregulärer" Migration, Programme zur 'Orientierung vor der Ausreise' (zur Unterstützung der Integration von Migrant:innen), Projekte im Zusammenhang mit Interner Link: 'Migration und Entwicklung' (z.B. Nutzung von Interner Link: Rücküberweisungen zur Armutsbekämpfung) oder 'Migration und Gesundheit' (z.B., Gesundheitstests für Personen, die ein Visum beantragen; derzeit auch COVID-19-Tests); ebenso führt die IOM Programme zur Interner Link: 'Neuansiedlung von Flüchtlingen' (z. B. Hilfe bei Transport und Dokumenten) sowie politisch brisante Aktivitäten wie 'integriertes Grenzmanagement' (z. B. Beratung zu Interner Link: Technologien für den elektronischen Grenzverkehr); oder die 'unterstützte Interner Link: freiwillige Rückkehr' durch – letztgenannte stellen eine ihrem eigenen Verständnis nach weniger 'invasive' Alternative zu Interner Link: Abschiebungen dar.
Im Auftrag der Bundesrepublik Deutschland unterstützt die IOM derzeit Staatsangehörige des Vereinigten Königreichs (UK), die nach dem Interner Link: "Brexit" in Deutschland gestrandet sind, und konzentriert sich dabei auf Personen, die spezielle Unterstützung benötigen, beispielsweise im Umgang mit Behörden oder beim Besorgen relevanter Dokumente. Außerdem hilft die IOM bei der Zusammenführung syrischer Familien mit Unterstützung bei der Visabeschaffung und Integrationskursen vor der Ausreise. Seit 1979 sind die wichtigsten Projekte der IOM für Deutschland das "Government Assisted Repatriation Program" (GARP) und das "Reintegration and Emigration Program for Asylum-Seekers in Germany" (REAG). Im Rahmen dieser Programme erhalten Menschen, die Deutschland verlassen müssen, finanzielle Unterstützungsleistungen, Tickets, Beratung und Wiedereingliederungshilfen im Herkunftsland. Vor der Machtübernahme der Taliban im August 2021 stellte die IOM die geförderte freiwillige Rückkehr nach Interner Link: Afghanistan ein. Mit deutscher Unterstützung versucht das IOM-Verbindungsbüro für humanitäre Hilfe in Berlin nun, auf die neue Situation in Afghanistan mit angepassten Unterstützungsmaßnahmen zu reagieren.
IOM, eine Organisation des Globalen Nordens?
Die IOM hat derzeit 174 Mitgliedstaaten; ihre 15.311 Mitarbeiter:innen arbeiten meist außerhalb des Hauptsitzes (Genf) in einem von 590 IOM-Büros weltweit. 1951, zu Beginn des Kalten Krieges, wurde die IOM von den Vereinigten Staaten (USA) und 15 Verbündeten als "Provisional Intergovernmental Committee for the Movement of Migrants from Europe" (PICMME; deutsch: Provisorisches Zwischenstaatliches Komitee für die Auswanderung aus Europa) gegründet – d.h. eine Logistikagentur zur Umsiedlung von Flüchtlingen, Vertriebenen und anderen Bevölkerungsgruppen. Das PICMME, das bewusst außerhalb der UN angesiedelt wurde, um es vor "kommunistischen" Einflussnahmen zu schützen, expandierte und wurde zu einer ständigen Einrichtung, aus der die IOM hervorging. Mit Ausnahme von zwei Europäern – Bastiaan Haveman (1961-1969) und António Vitorino, dem derzeitigen Leiter der IOM und früheren EU-Kommissar für Justiz und Inneres –, hatte die IOM immer US-amerikanische Generaldirektoren. Die USA und andere Länder des Globalen Nordens (Deutschland, andere EU-Staaten, Australien, Kanada, Großbritannien, und Norwegen) sowie der größte nichtstaatliche Geldgeber der IOM, die EU-Kommission, stellen den größten Teil der Einnahmen der Organisation (2,2 Milliarden US-Dollar im Jahr 2020). Nicht-Regierungsorganisationen wie etwa Amnesty International und Human Rights Watch werfen der IOM regelmäßig vor, sie diene in erster Linie den Staaten des Globalen Nordens und deren restriktiver Migrations-Agenda. Kritisiert wird auch das oft als zu stark und unpassend empfundene Geschäftsgebaren von IOM, um im Wesentlichen ihre eigenen Projekte zum "Migrationsmanagement" finanziert zu bekommen. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Einnahmen der IOM hauptsächlich aus zweckgebundenen Beiträgen zu IOM-Projekten (z.B. Programme zur freiwilligen Rückkehr) stammen, die IOM durch Staaten und andere Geldgeber zugewiesen werden, um bestimmte Projekte (beispielsweise zur freiwilligen Rückkehr) durch die IOM umgesetzt zu bekommen.
IOM im Globalen Migrationspakt und in der UN: Kein Wendepunkt der globalen Migrationspolitik
Die Verhandlungen zum Globalen Migrationspakt waren mit der Hoffnung verbunden, dass die Staaten verbesserte, rechtebasierte Ansätze für die Migration finden und vereinbaren würden. Der Globale Migrationspakt, der schließlich als unverbindliches Dokument angenommen wurde, leistete allerdings nicht mehr, als einen optionalen Maßnahmenkatalog festzulegen. Auch die Rolle der IOM mit Blick auf den Migrationspakt ist in mehrerlei Hinsicht problematisch: Nicht wenige ihrer Gründungs- und wichtigsten Geberstaaten (z.B. die USA, mehrere EU-Staaten und Australien) haben sich dem Globalen Migrationspakt widersetzt. Außerdem hat die IOM als federführende Organisation eigentlich die Aufgabe, den Fortschritt der Umsetzung des Pakts zu überwachen – allerdings wird sie wahrscheinlich zugleich auch der hauptsächlich durchführende Akteur der angedachten Maßnahmen werden. Dies stellt einen ernsthaften Interessenkonflikt dar und birgt z.B. die Gefahr, dass der Globale Migrationspakt zum Finanzierungsinstrument der IOM wird. Darüber hinaus kann die Tatsache, dass der Projektkatalog der IOM und die im Globalen Migrationspakt vorgeschlagenen Maßnahmen genau übereinstimmen, bestimmte Staaten eventuell davon abhalten, wirklich neue und verbesserte Ansätze in Betracht zu ziehen und umzusetzen. Dies würde den Geist des Globalen Migrationspakts konterkarieren.
Im Jahr 2016 beantragte die IOM die Aufnahme in die Interner Link: UN als "verwandte Organisation". Die Vereinten Nationen akzeptierten dies – trotz weitreichender negativer Folgen: Im Gegensatz zu "Interner Link: Nebenorganen" (z.B. Interner Link: Hoher Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen, UNHCR) oder "Interner Link: Sonderorganisationen" (z.B. Interner Link: Internationale Arbeitsorganisation, ILO), ist die IOM als "verwandte Organisation" von der Berichtspflicht gegenüber dem UN-Generalsekretär, der Interner Link: Generalversammlung und dem Wirtschafts- und Sozialrat befreit. Dies verhindert eine wirksame Überwachung der IOM, einschließlich ihrer Rolle im Globalen Migrationspakt. Überdies hat die IOM auch ihre eigenen Mitgliedstaaten behalten, und ihre Autonomie über deren Finanzzuweisungen. Dies wird sich möglicherweise darauf auswirken, in welcher Form und welche Aspekte des Globalen Migrationspaktes umgesetzt werden. Noch entscheidender aber ist, dass der IOM als "verwandte Organisation" nicht die Aufgabe auferlegt ist, die Einhaltung einer bestimmten Konvention durch die Staaten zu gewährleisten und zu überwachen – anders als z.B. im Fall des UNHCR, der 1950 zur Vertretung und zum Schutz der Genfer Flüchtlingskonvention gegründet wurde. Während Interner Link: UNHCR zur federführenden Organisation des Globalen Flüchtlingspakts (Global Compact on Refugees, GCR), dem 2018 verabschiedeten Schwesterdokument des Globalen Migrationspakts, ernannt wurde, wäre die Interner Link: ILO eigentlich eine überzeugende Alternative zur IOM als federführende Organisation des Migrationspakts gewesen. Sie ist zwar kleiner als die IOM, aber sie entwickelt und schützt seit ihrer Gründung 1919 (seit 1946 ist die ILO eine Sonderorganisation der UN) wichtige Rechtsinstrumente, darunter auch migrationsbezogene Konventionen. Die ILO hätte also durchaus mit der Leitung und Überwachung des Globalen Migrationspakts beauftragt werden können, einschließlich der Umsetzung von Maßnahmen durch die IOM und andere Anbieter. Die skizzierten Entscheidungen und Zugeständnisse wurden allerdings gemacht, um einerseits die IOM und nicht die ILO zur Umsetzerin des Global Migrationspaktes zu machen, und andererseits die zuvor bestehende Autonomie und Flexibilität der IOM auch nach deren Aufnahme in die UN zu bewahren.
Fazit
Das Fehlen einer echten Überwachung der IOM und eines wirksamen Schutzes der Menschen- und Migrant:innenrechte bei der Durchführung von IOM-Projekten ist höchst nachteilig – sowohl für Migrant:innen, als auch den Globalen Migrationspakt und die Zukunft globaler Migrationspolitik im Allgemeinen. Die IOM wurde zur "UN-Migrationsbehörde" ernannt, was bedeutet, dass ihre Dienstleistungen auch als unmittelbare Antworten und konkrete Lösungsansätze der UN auf Migration betrachtet werden können. Toleriert von den Vereinten Nationen, erleichtert der Globale Migrationspakt das Outsourcing von migrationsbezogenen Maßnahmen, indem er den Staaten die Möglichkeit gibt, die Maßnahmen auszuwählen, die sie ergreifen wollen, und diese später beispielsweise an die IOM zu delegieren. Dies ermöglicht es den Staaten und der UN, ihren Verpflichtungen in Bezug auf Menschen- und Migrant:innenrechte nicht im gebotenen Maße nachkommen zu müssen. Unterdessen können die IOM und andere Anbieter sich darauf zurückziehen, dass sie nur Maßnahmen durchführen, die die Staaten genehmigt und finanziert haben und für die sie selbst nicht verantwortlich sind und für die sie sich folglich auch nicht zu verantworten haben. Die globale Migrationspolitik nach dem Globalen Migrationspakt und dem Zusammenschluss der IOM mit den Vereinten Nationen deutet eine auf Kontinuität setzende Fortsetzung an und lässt Zweifel an der Bereitschaft der internationalen Gemeinschaft aufkommen, verbesserte und auf die Rechte von Migrant:innen ausgerichtete Strategien und Lösungsansätze anzunehmen und zu verfolgen.
Übersetzung aus dem Englischen von Vera Hanewinkel
Zum Thema
Interner Link: Farida Hassan/Martin Geiger: "Die Rolle der Internationalen Organisation für Migration in der globalen Migrationspolitik"