Mikrofonpult

9.12.2016 | Von:
Christina Holtz-Bacha

Europäische Medienpolitik

Die "Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste"

Finale des Eurovision International Song Contest 2013.Finale des Eurovision International Song Contest 2013. (© picture-alliance/dpa)


Die technologische Entwicklung brachte neuen Regelungsbedarf mit sich. Dies führte nach jahrelangen Beratungen zu einer weitreichenden Neufassung der Richtlinie, die Parlament und Rat 2007 unter dem Titel Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste verabschiedeten. Nach mehreren Änderungen wurde 2010 eine kodifizierte Fassung vorgelegt [3].

Die neue Richtlinie sollte vor allem dem Problem Rechnung tragen, dass für die Übermittlung derselben Inhalte über verschiedene Kanäle unterschiedliche Regelungen bestanden:
  • Herkömmliche Fernsehangebote, die zum Empfang durch die Allgemeinheit bestimmt sind, unterlagen der Fernsehrichtlinie bzw. den nationalen Gesetzen, die die Regelungen der Richtlinie in nationales Recht fassten; in Deutschland geschieht das jeweils durch den Rundfunkstaatsvertrag.
  • Für Angebote derselben Inhalte im Internet oder als Video-on-Demand, die so genannte Abrufdienste darstellen, galt auf der europäischen Ebene jedoch die e-Commerce-Richtlinie; in Deutschland galt bis Ende 2006 der Mediendienste-Staatsvertrag.
Aufgrund der technischen Konvergenz sollte sich die neu gefasste Richtlinie nun nicht mehr am Übertragungsweg, sondern am Inhalt orientieren. Grundlegend für die neue Richtlinie war daher die Unterscheidung in lineare und nicht-lineare audiovisuelle Mediendienste. Die Richtlinie gilt allerdings nur für das Fernsehen und auf Abruf bereit gestellte audiovisuelle Mediendienste, die den Charakter von Massenmedien haben und zum Empfang durch einen wesentlichen Teil der Allgemeinheit angeboten werden.

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Infokasten

Was sind lineare/nichtlineare Dienste?

Lineare Dienste bezeichnen das herkömmliche Fernsehen, bei dem der Anbieter den zeitlichen Ablauf des Programms festlegt und der Nutzer keinen Einfluss auf den Zeitpunkt der Übertragung nehmen kann.

Nicht-lineare Dienste dagegen erlauben es dem Nutzer, aus einem Angebot auszuwählen und den Zeitpunkt zu bestimmen, zu dem ein spezifisches Programm abgerufen wird.

Ebenso wie seinerzeit nur für das Fernsehen war es Ziel der neu gefassten Richtlinie, einen einheitlichen Rechtsrahmen zu schaffen, um das Herkunftslandprinzip für alle Mediendienste anwenden zu können. Grenzüberschreitende Dienste unterliegen dann nur noch der Aufsicht des Landes, in dem die Unternehmen ihren Sitz haben, und werden nicht mehreren und je nach Land unterschiedlichen Kontrollen unterzogen. Die Legitimation für ihr Eingreifen bezog die EU daraus, dass sie audiovisuelle Mediendienste zur Dienstleistung im Sinne des Binnenmarkts erklärte. Sie betonte außerdem die Notwendigkeit einer Harmonisierung auf Gemeinschaftsebene, um den Unternehmen Rechtssicherheit zu bieten und Verzerrungen aufgrund ungleicher Wettbewerbsbedingungen zu vermeiden.

Weil der individuelle Einfluss und die Auswahlmöglichkeiten bei nicht-linearen Angeboten größer sind als bei linearen, sieht die Richtlinie für traditionelles Fernsehen und die Abrufdienste unterschiedlich weit reichende Regelungen vor. Für die nicht-linearen Angebote gelten nur einige grundlegende Bestimmungen, während die herkömmlichen, audiovisuellen Angebote einer strengeren Regulierung unterzogen bleiben. Für alle Mediendienste gilt das Herkunftslandprinzip. Allerdings hat die Richtlinie die Möglichkeiten der Mitgliedstaaten erweitert, bei einem missbräuchlichen Verhalten Maßnahmen gegen einen in einem anderen Land ansässigen Mediendiensteanbieter zu ergreifen und die Weiterleitung zu verhindern. Das gilt zum Beispiel bei Verstößen gegen den Jugendschutz oder bei Aufstachelung zu Hass aufgrund von Rasse, Geschlecht, Religion oder Staatsangehörigkeit. Die Richtlinie lässt dabei jedoch zugleich erkennen, dass es sich nur um seltene Ausnahmen handeln kann.

Ebenfalls für alle audiovisuellen Mediendienste gelten die Grundregeln für die "kommerzielle Kommunikation" (Schutz der Menschenwürde, Diskriminierungsverbot, Verbot von Werbung für Tabakwaren und Arzneimittel, Jugendschutz). Damit bezeichnet die Richtlinie Fernsehwerbung, Sponsoring, Teleshopping sowie Produktplatzierung. Diese Mindestregeln gelten für Mediendienste auf Abruf, während für Fernsehwerbung zeitliche Vorgaben gelten.

Der Umgang mit Produktplatzierungen war bis zur Verabschiedung der Richtlinie umstritten und führte zu einer Kompromissregelung; demnach sind Produktplatzierungen generell untersagt. Abweichend von dieser Regelung sind sie aber zulässig in Kinofilmen, Filmen und Serien für audiovisuelle Mediendienste, Sportsendungen und Sendungen der leichten Unterhaltung.

Ebenfalls zulässig sind unentgeltliche Produktionshilfen. Es gelten jedoch besondere Bedingungen:
  • Die Beeinträchtigung der redaktionellen Unabhängigkeit des Anbieters muss ausgeschlossen sein.
  • Es darf keine unmittelbaren Kaufaufforderungen oder übermäßigen Hervorhebungen geben.
  • Außerdem ist auf Produktplatzierungen ist zu Beginn und am Ende einer Sendung hinzuweisen.
Es ist den Mitgliedstaaten freigestellt, eine strengere Regelung vorzunehmen, also etwa Produktplatzierungen gar nicht zuzulassen.

Während die Quotenregelungen für Fernsehveranstalter erhalten blieben, sieht die AVMD-Richtlinie (Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste) lediglich vor, dass sie die Produktion europäischer Werke und den Zugang zu europäischen Produktionen fördern. Diese Förderung könnte durch eine finanzielle Beteiligung an der Produktion europäischer Werke, den Erwerb von Rechten oder besondere Hervorhebung in den Programmkatalogen geschehen. Neu war die Einführung eines Rechts auf Kurzberichterstattung. Es ermöglicht jedem Fernsehveranstalter in der EU die Kurzberichterstattung über solche Ereignisse, die von einem großen öffentlichen Interesse sind und von einem Fernsehveranstalter exklusiv übertragen werden.

Die AVMD-Richtlinie war bis zum 19. Dezember 2009 in nationales Recht umzusetzen. Dabei gilt immer, dass die Mitgliedstaaten strengere Regeln (z. B. für Werbung) vorsehen, nicht aber großzügiger als die Richtlinienvorgaben sein dürfen. Deutschland bringt die europäischen Vorgaben jeweils in den Rundfunkstaatsvertrag ein, der nun entsprechend Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien heißt.

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter Druck

Die Europäische Kommission ist im Interesse des Binnenmarktes stets auf einen funktionsfähigen Wettbewerb auf den Märkten bedacht. Daher wäre es zu erwarten, dass sie auch die Konzentration im Mediensektor in den Blick nimmt, zumal in dieser Sache in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedliche Regelungen bestehen. Tatsächlich gab es schon einmal Entwürfe für eine entsprechende Richtlinie, die allerdings nach Protesten aus den Mitgliedstaaten zurückgezogen wurden. Wohl aber hat sich die Kommission in den letzten Jahren mit dem Wettbewerb auf dem Rundfunkmarkt und insbesondere der Finanzierung des Public Service-Rundfunks (öffentlich-rechtlicher Rundfunk) in den Mitgliedstaaten befasst.

Aus verschiedenen EU-Ländern gingen in den 1990er Jahren Beschwerden kommerzieller Rundfunkveranstalter bei der Kommission ein. Sie zwangen diese zu klären, ob die Beihilfebestimmungen des EG-Vertrages auf die Rundfunkgebühren anzuwenden und womöglich als wettbewerbsverzerrende Beihilfen einzustufen sind. Nach Artikel 107 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), der 2009 an die Stelle des EG-Vertrages getreten ist, "sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen". Sie können jedoch zulässig sein "zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes, soweit sie die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Union nicht in einem Maß beeinträchtigen, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft".

Diejenigen, die Rundfunkgebühren nicht als unzulässige Beihilfen verstanden wissen wollen, führen dagegen AEUV-Artikel 106 Absatz 2 ins Feld. Dort heißt es mit Bezug auf öffentliche Unternehmen:

Quellentext

Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union / AEUV-Artikel 106 Absatz 2

Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind [...], gelten die Vorschriften der Verträge, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert.

Quelle: eur-lex.europa.eu

Artikel 108 des AEUV-Vertrages überträgt der Kommission die Überprüfung der mitgliedstaatlichen Beihilferegelungen und räumt ihr das Recht ein, Maßnahmen gegen etwaige unstatthafte Beihilfen zu ergreifen.

Wenn also:
  1. die Gebühren und andere Formen der staatlichen Unterstützung als Beihilfen eingestuft werden, die
  2. den Wettbewerb auf dem Rundfunkmarkt beeinträchtigen können, wäre die in vielen EU-Staaten gängige Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Frage zu stellen.
Die Staats- und Regierungschefs ließen sich bei ihrem Gipfeltreffen in Amsterdam im Juni 1997 in einer Protokollerklärung über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk "die Befugnis der Mitgliedstaaten [zusichern], den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu finanzieren, sofern die Finanzierung der Rundfunkanstalten dem öffentlich-rechtlichen Auftrag, wie er von den Mitgliedstaaten den Anstalten übertragen, festgelegt und ausgestaltet wird, dient und die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, wobei den Erfordernissen der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags Rechnung zu tragen ist". Sie trat mit dem Vertrag von Amsterdam am 1. Mai 1999 in Kraft.

Dennoch wurde die Kommission tätig und verabschiedete im Oktober 2001 zunächst eine Mitteilung "über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk". Diese sollte ein einheitliches und transparentes Vorgehen festlegen, nach dem geprüft wird, inwieweit diese Beihilfen zulässig bzw. geeignet sind, den Wettbewerb zu verzerren.

Demnach wollte die Kommission Ausnahmegenehmigungen nur erteilen, wenn eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse vorliegt und vom Mitgliedstaat als solche auch klar definiert ist. Außerdem muss jeder Mitgliedstaat den öffentlich-rechtlichen Auftrag definieren. Er wird durch eine „förmliche Rechtshandlung“ einem oder mehreren Unternehmen übertragen und durch die Einrichtung einer geeigneten Aufsichtsstelle ergänzt. Diese ist von den Rundfunkanstalten unabhängig und überwacht die Einhaltung des Auftrages. Die Wahl der Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Anstalten blieb dabei den Mitgliedstaaten überlassen. Die Betonung der Transparenzanforderungen als Grundlage für die Beurteilung staatlicher Beihilfen sowie weitere Ausführungen machen deutlich, dass es der Kommission hier vor allem auf die Verhältnismäßigkeitsprüfung ankam: Die Beihilfe dürfe die Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrages nicht überschreiten; eine Überkompensation der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen beeinträchtige den Wettbewerb.

Seitdem hat die Kommission mehrmals Prüfungen punktueller Finanzhilfen sowie der allgemeinen Gebührenfinanzierung bzw. der Einnahmen und Ausgaben von öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in mehreren Mitgliedstaaten vorgenommen.

Fußnoten

3.
Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlamentes bzw. AVMD-Richtlinie