Mikrofonpult

9.12.2016 | Von:
Christina Holtz-Bacha

Europäische Medienpolitik

Verfahren in anderen Staaten

Während die Kommission kurzfristige finanzielle Unterstützung in den meisten Fällen unbeanstandet ließ, erhielt die dänische Fernsehanstalt TV2 einen negativen Bescheid. Hier befand die Kommission auf Überkompensierung durch den Staat. Sie äußerte den Verdacht, dass TV2 womöglich Werbezeit zu ungerechtfertigt niedrigen Preisen angeboten hatte. Die Kommission forderte daher den dänischen Staat auf, den zu viel bezahlten Betrag (mehr als 84 Mio. Euro) zurückzufordern. Ähnlich erging es dem niederländischen öffentlich-rechtlichen Rundfunk Nederlandse Omroep Stichting (NOS). Im Juni 2006 befand die Kommission, dass die Beihilfen im Zeitraum 1994 bis 2005 den für die öffentliche Aufgabe notwendigen Mittelbedarf überstiegen hätten. NOS müsse daher 76,3 Mio. Euro zuzüglich Zinsen zurückzahlen.

Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten in Deutschland

Titel: Vor 60 Jahren: Erster Fernseh-Werbespot
Bildrechte: Verfügbar für Kunden mit Rechnungsadresse in Deutschland.
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Fotograf: -
Notiz zur Verwendung: Handelsrechte: D
Caption: HANDOUT - Das undatierte Foto zeigt Liesl Karlstadt und Beppo
Brem in einem Werbespot für Persil, der am 03.11.1956 zum ersten Mal im
Fernsehen ausgestrahlt wurde. Es ist der erste deutsche Fernseh-Werbespot.
Foto: Historisches Archiv/BR/dpa (zu dpa-KORR ««Der gebildete Mensch sagt
nur: Persil!» - 60 Jahre Fernsehwerbung» vom 28.10.2016) ACHTUNG: Nur
zur redaktionellen Verwendung im Zusammenhang mit der aktuellen
Berichterstattung und nur bei Nennung: "Foto: Historisches Archiv/BR/dpa" -
nur s/Das undatierte Foto zeigt Liesl Karlstadt und Beppo Brem in einem Werbespot für Persil, der am 03.11.1956 zum ersten Mal im Fernsehen ausgestrahlt wurde. Es ist der erste deutsche Fernseh-Werbespot. (© picture-alliance/dpa)


Schließlich gerieten die deutschen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ins Visier der Kommission. Sie reagierte damit auf Beschwerden gegen verschiedene Aktivitäten von ARD und ZDF, die über das Gebührenaufkommen der Anstalten finanziert würden. Diese wären aber nicht durch ihren Auftrag gedeckt und daher geeignet, den Wettbewerb auf dem Rundfunkmarkt zu verzerren.

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Infokasten

Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten in Deutschland

Das betraf insbesondere
  • den Verstoß gegen die europäischen Auflagen für eine getrennte Buchführung (Tätigkeiten in allgemeinem wirtschaftlichem Interesse getrennt von anderen Tätigkeiten),
  • die Online-Dienste von ARD und ZDF sowie
  • den Erwerb und die Finanzierung von Sportrechten.

Dabei spielte eine Rolle, dass die deutschen öffentlich-rechtlichen Anstalten auch Einnahmen aus der Werbung haben und insofern mit den kommerziellen Rundfunkanbietern ebenfalls auf dem Werbemarkt konkurrieren. Letztlich ging die Sache glimpflich für die öffentlich-rechtlichen Anstalten aus: Für Rückzahlungen wie in anderen Ländern sah die Kommission keinen Anlass, sondern forderte insbesondere Präzisierungen beim Auftrag und Beschränkungen bei den Online-Angeboten der öffentlich-rechtlichen Sender.

Die Auseinandersetzung führte daher u. a. zur Aufnahme des Drei-Stufen-Tests für neue oder veränderte Telemedienangebote (als Telemedien bezeichnet der Rundfunkstaatsvertrag elektronische Informations- und Kommunikationsdienste). Dieser soll den public value der neuen Angebote einschätzen.

Für die Genehmigung dieser Angebote müssen die ARD-Anstalten, das ZDF und das von ihnen betriebene Deutschlandradio sich einem Verfahren unterziehen, in dem in drei Stufen zu prüfen ist:
  1. Entsprechen ihre Angebote den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen der Gesellschaft?
  2. Tragen ihre Angebote in qualitativer Hinsicht zum publizistischen Wettbewerb bei?
  3. Welcher finanzielle Aufwand ist für ihre Angebote erforderlich[4]?
Das zuständige Gremium für die Beurteilung geplanter Telemedienangebote ist der Rundfunk- bzw. Fernsehrat, der Dritten Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben hat. Die gutachterliche Beratung der Gremien durch unabhängige Sachverständige sowie die im Rundfunkstaatsvertrag geforderten Gutachten zu den marktlichen Auswirkungen hat nicht nur erheblichen Aufwand, sondern vor allem auch beträchtliche Kosten mit sich gebracht, die von den Rundfunkanstalten zu tragen sind. Andererseits sind diese externen Stellungnahmen auch deshalb angebracht, weil die gewissermaßen interne Prüfung geplanter Telemedienangebote Kritik auf sich gezogen hat.

Quellentext

II. Abschnitt: Vorschriften für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk

§ 11 Auftrag

(1) Auftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ist, durch die Herstellung und Verbreitung ihrer Angebote als Medium und Faktor des Prozesses freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung zu wirken und dadurch die demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Gesellschaft zu erfüllen.
Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten haben in ihren Angeboten einen umfassenden Überblick über das internationale, europäische, nationale und regionale Geschehen in allen wesentlichen Lebensbereichen zu geben. Sie sollen hierdurch die internationale Verständigung, die europäische Integration und den gesellschaftlichen Zusammenhalt in Bund und Ländern fördern. Ihre Angebote haben der Bildung, Information, Beratung und Unterhaltung zu dienen. Sie haben Beiträge insbesondere zur Kultur anzubieten. Auch Unterhaltung soll einem öffentlich-rechtlichen Angebotsprofil entsprechen.

(2) Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten haben bei der Erfüllung ihres Auftrags die Grundsätze der Objektivität und Unparteilichkeit der Berichterstattung, die Meinungsvielfalt sowie die Ausgewogenheit ihrer Angebote zu berücksichtigen.

[...]

(4) Ist ein neues Angebot oder die Veränderung eines bestehenden Angebots nach Absatz 1 geplant, hat die Rundfunkanstalt gegenüber ihrem zuständigen Gremium darzulegen, dass das geplante, neue oder veränderte, Angebot vom Auftrag umfasst ist. Es sind Aussagen darüber zu treffen,
  1. inwieweit das Angebot den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen der Gesellschaft entspricht,
  2. in welchem Umfang durch das Angebot in qualitativer Hinsicht zum publizistischen Wettbewerb beigetragen wird und
  3. welcher finanzielle Aufwand für das Angebot erforderlich ist.
Dabei sind Quantität und Qualität der vorhandenen frei zugänglichen Angebote, die marktlichen Auswirkungen des geplanten Angebots sowie dessen meinungsbildende Funktion angesichts bereits vorhandener vergleichbarer Angebote, auch des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, zu berücksichtigen. Darzulegen ist der voraussichtliche Zeitraum, innerhalb dessen das Angebot stattfinden soll.Quelle: die medienanstalten.de / Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien
Die Bedenken der Europäischen Kommission bezüglich der Rundfunkgebühren oder anderer garantierter Finanzierungsarten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks könnten jedoch auch in Zukunft zu Auseinandersetzungen zwischen europäischer und nationaler Ebene führen. Zum 1. Januar 2013 hat Deutschland die Rundfunkgebühr, die ARD, ZDF und Deutschlandradio zu Gute kommt und zur Finanzierung der Landesmedienanstalten beiträgt, auf eine Haushaltsabgabe umgestellt. Damit hat man der technischen »Konvergenz« Rechnung getragen, die die bisherige gerätegebundene Gebühr in Frage gestellt hat. Andere EU-Mitgliedstaaten finanzieren ihren öffentlich-rechtlichen Rundfunk durch Steuern, was jedoch ähnliche Fragen aufwirft, wie sie die Rundfunkgebühren betreffen.

Orientierte sich die Rundfunkgebühr bis dahin am Vorhandensein eines Radio- und/oder Fernsehgerätes, berechnet sich der Rundfunkbeitrag seit 2013 pro Haushalt; außerdem sind Unternehmen, Institutionen und Einrichtungen des Gemeinwohls beitragspflichtig. Wie bisher ist die Rundfunkabgabe damit also unabhängig von der tatsächlichen Nutzung. Zahlreiche Klagen gegen die Abgabenpflicht für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk sind bislang abgewiesen worden. Die Umstellung auf eine Abgabe hat den öffentlich-rechtlichen Anstalten höhere Einnahmen beschert, so dass es zum 1. April 2015 zu einer minimalen Senkung des monatlichen Betrages gekommen ist.

Ein sichererer Weg wäre es, den öffentlich-rechtlichen Anstalten die Werbung zu verbieten, weil sie dann nicht mehr mit den kommerziellen Veranstaltern auf dem Werbemarkt konkurrieren. Das ist das Modell der BBC. In Frankreich schaffte Präsident Nicolas Sarkozy die Werbung in den Programmen des öffentlichen Fernsehens (France Télévisions) nach 20:00 Uhr ab, stürzte dieses jedoch damit in finanzielle Schwierigkeiten, zumal dem Staat die versprochene Kompensation in Anbetracht klammer Kassen schwer fiel. Außerdem geriet das französische öffentliche Fernsehen damit in eine noch stärkere Abhängigkeit von der Regierung. 2010 hat auch Spanien seinen Public Service-Veranstaltern die Werbung gestrichen. Dort gibt es jedoch keine Rundfunkgebühren, so dass das öffentliche Fernsehen jetzt nur noch aus dem Staatshaushalt finanziert wird. Die Finanzkrise hat die spanische Regierung gezwungen, auch im Budget für den öffentlichen Rundfunk Abstriche zu machen, so dass dieser erst recht in eine prekäre finanzielle Situation geraten ist.

Auch wenn die Werbeumsätze der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Deutschland zurückgegangen sind, lassen die Forderungen, die Werbung abzuschaffen, nicht nach. Einer Kalkulation der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten zufolge würde der Kompensationsbetrag bei einem Wegfall von Werbung und Sponsoring im öffentlich-rechtlichen Rundfunk 1,25 Euro betragen, würde also eine kräftige Erhöhung des Rundbeitrages nach sich ziehen.

Ausblick

In der EU gilt das Subsidiaritätsprinzip. Das heißt, wo die Gemeinschaft nicht die alleinige Regelungskompetenz hat, muss sie ihr Tätigwerden besonders begründen, etwa dadurch, dass eine gemeinschaftliche Lösung vorteilhafter ist als eine nationale Regelung. Die Gelegenheit für medienpolitische Aktivitäten bot sich, als die technologische Entwicklung den grenzüberschreitenden Rundfunk mit sich brachte.

Allerdings konnte die Gemeinschaft ihre medienpolitische Tätigkeit nur auf ihre Kompetenz zur Durchsetzung des freien Binnenmarktes stützen, da Kultur Sache der Mitgliedstaaten ist. Mit dem Vertrag von Maastricht, der 1993 in Kraft trat, eröffnete sich der EU dann doch eine, wenn auch begrenzte, kulturelle Perspektive. Seitdem enthält der Vertrag (heute AEUV) einen Titel zur Kultur, der betont, dass die Union "einen Beitrag zur Entfaltung der Kulturen der Mitgliedstaaten unter Wahrung ihrer nationalen und regionalen Vielfalt sowie gleichzeitiger Hervorhebung des gemeinsamen kulturellen Erbes [leistet]". Die so genannte Kulturverträglichkeitsklausel verpflichtet die Union, bei ihren Maßnahmen "den kulturellen Aspekten Rechnung [zu tragen], insbesondere zur Wahrung und Förderung der Vielfalt ihrer Kulturen". Auch wenn nun bei den medienpolitischen Aktivitäten zunehmend auf kulturelle Aspekte verwiesen wird, dominiert gerade bei der EU-Kommission doch die ökonomische Perspektive auf die Medien. Im Vergleich dazu nimmt das Parlament stärker die gesellschaftlichen Funktionen der Medien in den Blick.

In den letzten Jahren hat es Anzeichen dafür gegeben, dass die Kommission sich nun doch wieder dem Thema Medienvielfalt annähert. Zwar wird noch immer die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für den Erhalt von Medienfreiheit und Medienvielfalt betont, dennoch lässt sich aus Artikel 11(2) der Grundrechtecharta eine Rechtfertigung für entsprechende Aktivitäten der Gemeinschaft ableiten. Dafür spricht auch die Einrichtung eines Centre for Media Pluralism and Media Freedom am European University Institute in Florenz, das von der Kommission auch mit der Entwicklung und Implementierung eines Media Pluralism Monitor beauftragt wurde.

Mit der Internationalisierung des Mediengeschäfts hat die EU im Laufe der Jahre erheblich an Einfluss auf den Mediensektor gewonnen. Das galt zunächst vorrangig für das Fernsehen wegen seines grenzüberschreitenden Charakters, denn Radio und Zeitungen sind stärker national organisiert. Die Entwicklung der Online-Kommunikation sowie die Konvergenz der Kommunikations- und Informationstechnologien haben das Betätigungsfeld der Gemeinschaft noch einmal deutlich erweitert. Jetzt hat sie sich die Schaffung des digitalen Binnenmarktes auf ihre Fahnen geschrieben, in dem sie vor allem auch Wachstumschancen für die europäische digitale Wirtschaft erkannt hat. Dazu haben Europäisches Parlament und Rat u. a. im Oktober 2015 eine Verordnung über Maßnahmen für den Zugang zum "offenen Internet" beschlossen, die die Weiterleitung von Datenpaketen in den digitalen Netzen betrifft.

Auch wenn die Verordnung, die ab Mai 2016 gilt, auf "gemeinsame Regeln zur Wahrung der gleichberechtigten und nichtdiskriminierenden Behandlung des Datenverkehrs" zielt, musste sich die EU Kritik wegen mangelhafter Verpflichtung der Netzbetreiber auf eine echte Netzneutralität gefallen lassen. Mit ihrer kurz nach der Verabschiedung der Verordnung erfolgten Ankündigung einer Vorzugsbehandlung entsprechend zahlender Kunden hat die Deutsche Telekom die Kritiker dann auch bestätigt.

Diese Aktivitäten zeigen, dass es wieder einmal die technologische Entwicklung war, die der EU eine Ausweitung ihres Einflusses im Kommunikationssektor erlaubt und ihre Rolle als einem mächtigen und mächtiger werdenden Akteur der Medienpolitik gestärkt hat.

Fußnoten

4.
Vgl. Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien § 11 f.