Das Eigentum am Boden | Boden | bpb.de

Woran denken Menschen, wenn über „Boden“ gesprochen wird? Vermutlich kommt eine Vielzahl von Perspektiven und Dimensionen des Bodens in den Blick. Unabhängig davon, ob der Boden in seiner Materialität oder als Gegenstand der Wissenschaft, als gestaltbare Umwelt, Lebensgrundlage für Mensch und Tier, fiskalisches Objekt, Baugrund oder Eigentum gesehen wird, ist verschiedenen Zugängen ein zumindest implizites Wissen um die Begrenztheit der Ressource „Boden“ gemeinsam. Auf dieses „unvermehrbare Gut“ verweisen zwei der gegenwärtigen Problemlagen, die Bundesbürger, Politik, Justiz und Medien beschäftigen: die Wohnungsnot und die Grundsteuer. Die beiden scheinbar so unterschiedlichen Herausforderungen sind über die Frage des Eigentums an Immobilien, folglich an Grund und Boden, eng miteinander verwoben, auch wenn der Boden in öffentlichen Wahrnehmungen und Narrativen häufig nur einen Subtext bildet.

Im Vordergrund der Diskussionen über die Wohnungsnot stehen stattdessen die Vermieter und Immobilienkonzerne, die mit dem Haus- und Wohnungsbestand im Interesse maximaler Gewinne und Renditen spekulieren. Als Eigentümer von Bauland oder Bauerwartungsland werden sie in der Öffentlichkeit in dem Moment wahrgenommen, wenn der Boden durch die Klassifizierung als Bauland zum Spekulationsobjekt wird und mit Brachen oder Wiesen plötzlich Millionengewinne erzielt werden können. Das war – um nur ein prominentes, von den Printmedien ausgiebig genutztes Beispiel zu nennen – Ende der 1960er Jahre in München der Fall. In Planegg hatten mehrere Bauernfamilien Baugrund an die Max-Planck-Gesellschaft für den Bau eines biochemischen Instituts verkauft und knapp 15 Millionen Mark dafür erhalten.

Diese „Millionenbauern“, wie sie tituliert wurden, waren jedoch kein neues Phänomen. Als Sozialfigur waren sie schon Ende des 19. Jahrhunderts aufgetaucht. Mit steigendem Baulandbedarf im Zuge des Ausbaus von Infrastrukturen wie Eisenbahnen, Kanälen, Straßen und des Städtewachstums hatten einige Grundbesitzer „Millionen“ durch den Verkauf von Ackerland an den Staat oder Terraingesellschaften verdient. In der Sozialfigur bündelte sich eine Entwicklung und Kritik an der Privatisierung und der Kapitalisierung des Bodens, die seit dem ausgehenden 18. Jahrhundert zur Entstehung eines Bodenmarktes geführt hatte. Staat, Politik und Gesellschaft gestalteten diesen Wandel ebenso sehr, wie sie die Folgen zu bewältigen hatten. Die neureichen „Millionenbauern“ wurden zum Thema klassistischer Romane und ihrer Umsetzung in Bühnenstücke, die bis weit nach dem Zweiten Weltkrieg in Ost und West ihr Publikum hatten. Ihre Popularität eröffnete der Sozialfigur den Weg in die Kapitalismusforschung, wo sie ihren Platz als Teil der „Geldmacht“ fand und den verarmten Landwirten und dem Proletariat am Ende der sozialen Hierarchie gegenüberstand.

Grundsteuer

Selbst bei den Aufregungen und Debatten über die Grundsteuer stehen die Menschen und weniger der Grund und Boden im Vordergrund. Mit der Grundsteuerreform 2019 ebnete der Gesetzgeber den Weg für eine Neubewertung von Grundstücken, nachdem das Bundesverfassungsgericht im Jahr zuvor die Festlegung der Grundstückswerte im Westen von 1964 und im Osten von 1935 für verfassungswidrig erklärt hatte. Eine Reform der Grundsteuer hatte im Westen wiederholt auf der politischen Agenda gestanden, war aber wegen der Komplexität der Wertermittlung nie zum Abschluss gekommen. Die DDR hatte mit der Bodenreform und ihren Maßnahmen, Grund und Boden in Volkseigentum zu überführen, einen anderen Weg eingeschlagen; nach 1990 wurde er im Zuge der Privatisierungen und Restitutionen der bundesdeutschen Eigentumsordnung angeglichen, ohne jedoch die Wertsteigerungen, vornehmlich in einigen Städten, in der Grundsteuer zu berücksichtigen. Diese vielfältigen, historisch bedingten Ungleichheiten sollte der Gesetzgeber mit seiner Reform beseitigen. Unter Beteiligung der Länder, die für die Umsetzung zuständig sind, da die Grundsteuer eine der wichtigsten Einnahmequellen der Kommunen ist, wurde eine grundsätzliche Unterscheidung zwischen bebauten und unbebauten Grundstücken getroffen. Zur Wertermittlung unbebauter Grundstücke werden Bodenrichtwerte herangezogen. Diese werden regelmäßig durch den Vergleich von Kaufpreisen unter Berücksichtigung differenzierter Kategorien wie Rohbauland, land- oder forstwirtschaftliche Grundstücke ermittelt. Außerdem schuf der Gesetzgeber die Möglichkeit erhöhter Grundsteuersätze für Bauland, um Bodenspekulationen wie im Fall der „Millionenbauern“ zu unterbinden.

Das differenzierte System, das in den Bundesländern unterschiedlich umgesetzt wurde, hat seitdem zahlreiche Widersprüche und Klagen provoziert. Regelmäßig führen die Kläger dabei das Prinzip sozialer Steuerpolitik und die dem entgegenstehende „Erdrosselungswirkung“ des Grundsteuersatzes an, der für sie und durch die Umlage auch für die Mieter eine erhebliche, wenn nicht gar unzumutbare Belastung darstelle. Die Tatsache, dass sie im Unterschied zu ihren Mietern nicht nur Eigentümer des Wohngebäudes, sondern auch des Grundstücks sind, wird dabei zum Subtext, obwohl sie die eigentliche Grundlage der Steuererhebung darstellt.

Da es sich bei der Grundsteuer um eine der ältesten direkten Steuern handelt, die schon in der Antike und im Mittelalter erhoben wurde, sind auch die Klagen kein Novum des 21. Jahrhunderts. Jede Grundsteuerreform seit dem 19. Jahrhundert zielte auf die Beseitigung von reklamierten „Ungerechtigkeiten“ und war mit Befürchtungen um Vermögensverlust und Wahrnehmungen von Ungleichbehandlung verbunden. Dabei ging es weniger um den Boden als vielmehr um die Eigentümer und die sozialen Folgen einer Reform der Grundsteuer. Der Jurist und nationalliberale Abgeordnete Rudolf von Gneist (1816–1895) hielt in der hitzigen Debatte über eine Grundsteuerreform im Preußischen Abgeordnetenhaus 1861 den Krisen- und Untergangsszenarien entgegen: „Der Staat, meine Herren, das bemerke ich sehr bestimmt nach einer Seite hin, hat nicht den Grundbesitz besteuert, sondern er besteuerte seine Unterthanen von wegen des Grundbesitzes – seine Unterthanen als Repräsentanten von Haus, Hof und Erbe.“

Gneist zeigte mit seiner Stellungnahme ein ausgeprägtes Gespür für eine anhaltende Entwicklung des 19. Jahrhunderts, die das Eigentum als ein Bündel rechtlicher und sozialer Beziehungen zwischen Bürgern und in Bezug zum Staat fasste. Die zentrale, jedoch begrenzte Ressource ist das nationale Territorium oder der Boden, auf dem Eigentum nicht einfach wirkt, sondern im Wechselverhältnis mit dem Staat, der Regierungsform und den jeweiligen Eigentumsvorstellungen der Bürger steht, wie der Geograf Nicholas Blomley formulierte.

Vor diesem Hintergrund können die Grundsteuerdebatten seit dem 19. Jahrhundert als ein Spiegel der Verflechtungsprozesse von Boden, Recht und Staat und zugleich als ein Beitrag zu ihrem Verhältnis gelesen werden. Diese Entwicklung beruhte auf einem grundlegenden Wandel der Eigentumsverhältnisse, der in England bereits im 16. Jahrhundert seinen Anfang genommen hatte und seit dem ausgehenden 18. Jahrhundert auf dem Kontinent eine Dynamik entfaltete, die die Zeitgenossen intensiv beschäftigte, wie wir den Romanwelten eines Theodor Fontane oder eines Thomas Mann ebenso wie den intensiven sozialpolitischen und ökonomischen Debatten entnehmen können. In der Mitte des Jahrhunderts charakterisierte ein Statistiker die Prozesse als „Entfesselung des Grundeigentums“ oder als „Boden-Entfesselung“.

„Entfesselung des Grundeigentums“

Der Herrschaftsausbau in der Frühen Neuzeit veränderte den Blick auf das Territorium und den Boden als ökonomische Ressource – sei es durch Landesausbau, Meliorationen oder seine Funktion als Steuerquelle. Während sich die grundsätzliche Perspektivverschiebung in zahlreichen europäischen Staaten und Imperien beobachten lässt, unterscheiden sich die Prioritäten und Geschwindigkeiten. Die „Entfesselung des Grundeigentums“ setzte in England im 16. Jahrhundert mit dem Kampf um die enclosures ein. Dahinter stand der letztlich erfolgreiche und keineswegs konfliktfreie Versuch der Landbesitzer, von Bauern und Landarbeitern gemeinschaftlich genutzte Flächen mit Hecken und Zäunen der Verfügung zu entziehen. Die gerichtlichen Auseinandersetzungen um die commons oder die Allmende zogen sich in England bis ins 20. Jahrhundert hin. Aufgrund fehlender Register, Kataster und entsprechender Karten dauerte die Klärung der Besitzverhältnisse an Grund und Boden über Generationen an. Die gerichtlichen Konfliktregulierungen beförderten zugleich die Transformation bestehender Rechte mit ihrer Unterscheidung zwischen Nutzung und Eigentum (property und ownership) in ein Eigentums- und Privatrecht, das die feinen Differenzierungen aufhob.

Während die Reformation und die damit einhergehende Enteignung der katholischen Kirche in England Eigentumsdebatten und neue Grundbesitzverhältnisse beschleunigten, entfesselten die Revolution und die Säkularisation in Frankreich das Grundeigentum. Ehemals kirchlicher Grund- und Bodenbesitz wurde staatliches Eigentum, und diese Nationalgüter wurden sukzessive an Privatleute verkauft oder versteigert, um die notorisch knappen Kassen zu füllen und die Revolutionskriege zu finanzieren. Dem Modell der Säkularisation folgten mit der Ausdehnung der französischen Herrschaft unter Napoleon zahlreiche weitere europäische Staaten, die teilweise auf diesem Wege territoriale Verluste zu kompensieren suchten. Überall ging mit der Verstaatlichung und Privatisierung des Grundbesitzes eine das gesamte 19. Jahrhundert andauernde Ausbildung und Kodifizierung des Privat- und Eigentumsrechts einher. Dieser Prozess ist in seinen Dimensionen und Folgen kaum zu überschätzen, denn die Verschränkung von Grundeigentum und Privatrecht ist eine der Grundlagen der bürgerlichen Gesellschaft, der Entwicklung des Kapitalismus und der Industrialisierung im 19. Jahrhundert.

Die Entstehung eines Bodenmarktes und die Ausgestaltung des rechtlichen Rahmens für den Grundbesitz setzen jedoch konkrete Informationen über die Lage, die Größe und die Bebauung des Grundstücks sowie über die Nutzungs- und Bodenqualität voraus. Daran haben nicht nur Käufer und Verkäufer ein Interesse, sondern auch der Staat als Gesetzgeber, der zur Finanzierung seiner öffentlichen Aufgaben Steuern erhebt. Eine Erhebung der Grundsteuer auf der Basis von Schätzungen der Flächen und Selbsteinschätzungen, wie sie vielfach bis ins frühe 19. Jahrhundert praktiziert wurde, hatte sich schon im 18. Jahrhundert als unzureichend erwiesen und war unter den grundlegend veränderten Eigentumsverhältnissen kaum mehr angemessen. Es bedurfte einer flächendeckenden Erfassung und Dokumentation des Bodens und seiner Eigentümer, die in Anbetracht des neu entstandenen Bodenmarktes zudem die Fortschreibung zukünftiger Veränderungen erlaubte.

Vermessung des Territoriums

Das Wissen über die Ausdehnung des beherrschten Territoriums und die im Innern vorhandenen „Kräfte“, wie etwa die Bevölkerungszahl und die Ressourcen, beschäftigte Monarchen und Gelehrte seit dem 17. Jahrhundert. Die von ihnen gesammelten Informationen dokumentierten sie vornehmlich in Registern und Tabellen. Vor allem Register dienten auch der Erfassung des Grundeigentums und dokumentierten den Besitz eines Grundherrn, einer Gemeinde oder einer Stadt. Räumliche Visualisierungen in Form von Karten waren noch nicht das vorherrschende Modell. Das hing nicht zuletzt mit den Vermessungstechniken zusammen, die erst durch die Entwicklung von Vermessungsketten im 16. Jahrhundert die Erfassung größerer Strecken und Räume ermöglichten. Zugleich handelte es sich um eine äußerst aufwendige Arbeit im zum Teil unwirtlichen Gelände. Wohl aber ließ man vor allem bei nicht seltenen Rechtsstreitigkeiten über Wasserregulierungen oder Grenzfragen kleinräumigere Visualisierungen anlegen, die sogenannten Augenscheinkarten. Sie sind heute eine hervorragende Quelle für die Umweltgeschichte und enthalten auch eine Vielzahl von Informationen über Bodenstrukturen und Bodennutzung in der Frühen Neuzeit.

Das Informationsbedürfnis der Monarchen richtete sich seit dem 17. Jahrhundert zunehmend auf ihr gesamtes Territorium, da sie sich einen Überblick über Größe und Gegebenheiten verschaffen wollten. In Frankreich konnte der Finanzminister Jean-Baptiste Colbert (1619–1683) seinen König, Ludwig XIV. (1638–1715), von der politischen und ökonomischen Nützlichkeit einer Vermessung des gesamten Territoriums überzeugen. Dafür gewannen sie den Astronomen Giovanni Domenico Cassini (1625–1712). Keiner der Urheber erlebte den Abschluss der Vermessung, denn sie wurde zu einem Langzeitprojekt, das noch die Urenkel Cassinis beschäftigte.

Ökonomische Überlegungen nahmen auch andere europäische Staaten zum Anlass, durch Vermessungen ihr Wissen über Grund und Boden zu erweitern. Finanz- und Steuerfragen standen bei der habsburgischen Landesvermessung im Vordergrund, die Joseph II. (1741–1790) veranlasste, um eine gleichmäßige Besteuerung der Grundstückserträge zu erreichen. Seine Mutter, Maria Theresia (1717–1780), hatte in ihrer Regierungszeit die Besteuerung adligen und kirchlichen Bodens durchgesetzt und mit dem Mailänder Kataster innerhalb von zehn Jahren eine Landesvermessung durchführen lassen, die den Boden und die Bebauung erfasste. Das 1760 abgeschlossene Projekt erregte die Bewunderung der Zeitgenossen. Der britische Ökonom Adam Smith (1723–1790) sprach voller Bewunderung von dem genauesten („most accurate“) Kataster, das jemals erstellt wurde. Josephs Vorhaben ging über diese Vermessung hinaus, denn die Grundstücke wurden nicht nur eingemessen, sondern der Boden wurde auch kategorisiert. All das fand unter Beteiligung der Grundbesitzer und des lokalen Justizpersonals und unter Aufsicht von Geschworenen statt. Das aufwendig erstellte josephinische Steuerkataster war in der Praxis nur von kurzer Gültigkeit, da sein Bruder und Nachfolger es nach Protesten der Grundherren außer Kraft setzte.

Kataster und Grundbuch

Mit den Vermessungen und den Katastern schufen die europäischen Staaten ein Grundmodell für eine systematische Erfassung des Grundbesitzes, die der „Bodenentfesselung“ folgte. Sie beschränkte sich dabei keineswegs auf den Karteneintrag, da Karten zur Dokumentation des zum Teil schnellen Wandels der Besitzverhältnisse, aber auch von Bebauung und Nutzung nicht zuletzt wegen der Produktionskosten nur bedingt geeignet waren. Deshalb dienten sie in erster Linie der Verzeichnung eingemessener Flurstücke, während alle weiteren Informationen in Registern, den Grund- und Hypothekenbüchern, festgehalten wurden. In den deutschen Staaten und innerhalb der einzelnen Staaten, deren Grenzen sich seit Ende des 18. Jahrhunderts mehrfach verändert und schließlich auf dem Wiener Kongress 1814/15 eine endgültige Festlegung erfahren hatten, gab es sehr unterschiedliche Formen und Praktiken der schriftlichen Dokumentation. Allerdings bedeutete eine vollständige Erfassung aller Grundstücke einen hohen bürokratischen Aufwand und war mit immensen Kosten verbunden, während andere Formen wie die Hypothekenbücher, die nur belastete Grundstücke verzeichneten, mit geringerem personellem und finanziellem Einsatz geführt werden konnten. Bayern entschied sich, mit wenigen Ausnahmen wie des pfälzischen Landesteils, wo das französische Grundbuch fortgeführt wurde, für dieses Modell. Auch in Preußen schloss die Landesvermessung und Erstellung des „Urkatasters“ an die französischen Vorarbeiten an. Die Verwaltungen führten die 1794 im Allgemeinen Landrecht festgeschriebenen Hypothekenbücher fort.

Das Hypothekenrecht geriet schon in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts in die Kritik von Nationalökonomen und Staatswissenschaftlern, die in ihm wie auch im Grundeigentum einen Überhang der alten ständischen Gesellschaft sahen. Denn neue Formen der Kapitalanlage – etwa im boomenden Eisenbahnbau – versprachen größere finanzielle Gewinne und bessere Spekulationsmöglichkeiten als die „ruhige, dauernde Anlage“ in Grundstücke, wie es Lorenz von Stein in seinem Handbuch formulierte.

Ende der 1860er Jahre legte der preußische Justizminister eine „Grundbuchordnung“ vor, die 1872 verabschiedet werden konnte und in Kraft trat. Sie war weit mehr als eine Vereinheitlichung der Erfassung in Preußen, wie schon die Zeitgenossen erkannten. Denn mit den Grundbüchern, die Eigentum mit den Katastern verzahnten, entstand ein völlig neues Ordnungssystem der Erfassung und Dokumentation des Eigentums einschließlich aller Veränderungen.

Die Umsetzung des Gesetzes in die Praxis verlief jedoch zögerlich, woran auch die reichsweite Normierung der Grundbücher im Bürgerlichen Gesetzbuch 1900 und eine Reichsgrundbuchordnung wenig änderten. Kostenerwägungen und Praktikabilität standen dem Einschlagen neuer Pfade in einzelnen Landesteilen und Ländern entgegen. Eine reichsweite Vereinheitlichung erfolgte erst durch die Nationalsozialisten, die 1935 mit der Grundbuchordnung und im folgenden Jahr mit dem Grundsteuergesetz die Dokumentation, Zuständigkeit und insbesondere die Bodenwerte verbindlich festlegten und die Bodenpreise einfroren. Das war die Bewertungsgrundlage, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil 2018 als ungleich festgestellt und dem Gesetzgeber eine lange verschobene Reform auferlegt hatte.

Mit dem Grundbuch hatte auf der gesetzlichen Ebene schon um die Jahrhundertwende die Transformation der ständischen in eine territoriale (Eigentums-)Ordnung ihren Abschluss gefunden. Die Praxis einer einheitlichen Dokumentation im Verbund von Grundbuch und Kataster hinkte jedoch der rechtlichen Entwicklung hinterher. Leider wissen wir bis heute nur wenig über die Praxis der Erfassung und die Tätigkeit der Grundbuchämter an den Amtsgerichten sowie über sich wandelnde Dokumentationsformen. Denken wir etwa an die nicht immer erfolgreichen Pilotversuche mit elektronischen Grundbüchern und die Umstellung auf diese. Im Vergleich zu den papiernen Bänden machen elektronische Grundbücher den Wandel von Eigentum und Nutzung nicht unmittelbar materiell erfahrbar und sichtbar.

Bodenwert

Parallel zu der hier skizzierten Entwicklung standen die Kriterien zur „Bonitierung“ des Bodens, wie es zeitgenössisch hieß, kontinuierlich auf dem Prüfstand und bedurften der Überarbeitung und Differenzierung. Diese Prozesse verliefen auf den verschiedenen Ebenen, von der lokalen Erfassung bis zu internationalen Diskussionen, die im Zuge der Professionalisierung der Statistik auf eine Vergleichbarkeit der Bodenwerte drängten. Das Spektrum wurde seit dem 18. Jahrhundert kontinuierlich erweitert, beginnend mit Bewertungen der Kulturart und Bodenqualität. Zudem veränderten Regimewechsel oder Praktiken der Planung und Steuerung wie etwa Eingemeindungen im frühen 20. Jahrhundert die kategoriale Erfassung und damit auch die Bodenwerte.

Die historische Forschung hat sich bisher nur in Ansätzen mit den kategorialen Veränderungen in der Statistik befasst. Über die Geschichte wissenschaftlicher Bodenanalysen zur Bestimmung von Wertigkeit wissen wir ebenso wenig wie über eine emotionale Beziehung zu Grund und Boden, die bis in die Gegenwart vor allem Gegenstand literarischer Erzählungen ist. Die umfangreiche Literatur zur Katastrierung im späten 18. und vor allem 19. Jahrhundert verweist nicht nur auf die Praktiken und Herausforderungen der Vermessungen, sondern auch auf „Irrtümer“ und insbesondere auf Reklamationen der Wertfestsetzungen, vor allem infolge von baulichen Veränderungen auf dem Grundstück oder innerhalb des Stadtviertels. Nicht zuletzt erfahren wir die Strategien der Katasterbeamten zur Wertermittlung. Eine wichtige Rolle spielten und spielen bis heute die Mietpreise, deren Ermittlung im 19. Jahrhundert den persönlichen Einsatz der Katasterbeamten erforderte.

Eindrücklich beschreibt ein Königlich Preußischer Steuerrat seine Erfahrungen im Katasterdienst: „Zu dem Ende wurde ein Verzeichnis sämmtlicher Häuser der Stadt aus den Katasterbüchern angefertigt mit einem Croqui [handgezeichnete Karte] zur Seite, welches ihre Lage, den auf die Gegenwart berichtigten Katasterkarten entsprechend, darstellte. Mit diesem Verzeichnis ging ein Beamter von Haus zu Haus, erkundigte sich nach dem Eigenthümer desselben, sah sich um, ob nicht etwa eine in das Kataster noch nicht übernommene bauliche Veränderung eingetreten war, und machte, um auf dem Wege der Fortschreibung die etwaigen Mängel beseitigen zu können, die nöthigen Vermerke. War das Haus vermiethet, so erkundigte er sich zugleich nach dem Miethpreise, und da der Miether selten ein Interesse dabei hat, diesen zu verschweigen, oder unrichtig anzugeben, so wurde bei dieser Gelegenheit eine zureichende Anzahl von Miethpreisen ermittelt, deren Zuverlässigkeit bei einer Vergleichung (…) sich als völlig genügend herausstellte.“

Solche Techniken der Befragung nutzten auch die Nationalsozialisten für ihre Reichsbodenschätzung. Die Kategorien und Kriterien zur Werterfassung hatten sich seit dem 19. Jahrhundert dahingehend entwickelt, dass Bodenqualitäten und Ertragszahlen mittels Referenzgrößen erfasst und zugleich Bodenproben zu wissenschaftlichen Zwecken genommen wurden.

Diese Schlaglichter in Praktiken und Techniken der Wertermittlung verweisen einmal mehr auf die enge Verzahnung von Grund und Boden, Eigentümer, Mieter und Staat, die mit dem Grundbuch als Grundlage der Grundsteuererhebung in ein neues Ordnungssystem überführt wurde. Gerade weil dieses relationale Ordnungssystem auf Dynamik und Wandel angelegt ist, bedarf es der Anpassungen, die, wie wir gegenwärtig wieder sehen, nicht ohne Irrtümer, Proteste und Konflikte zwischen den Beteiligten verlaufen. Denn es geht um nicht weniger als die begrenzte Ressource „Boden“.