Sicherstellung und Vorsorge | Gesellschaft im Ernstfall | bpb.de

Deutschland bereitet sich auf den lange Zeit undenkbaren Ernstfall vor: Einen russischen Angriff auf das nordatlantische Bündnis, die Europäische Union und sogar das Bundesgebiet. Ein Teilbereich dieser Vorbereitungen betrifft das Gebiet der Sicherstellung und Vorsorge von Gütern und Dienstleistungen, die Streitkräfte und Gesellschaft für das Durchhalten benötigen, also insbesondere die Etablierung einer Kriegswirtschaft. Welche Aufgaben kommen hierbei auf den parlamentarischen wie den exekutiven Gesetzgeber jetzt und im Ernstfall zu? Unter welchen verfassungsrechtlichen Bedingungen vollzieht sich Gesetzgebung in Krise und Krieg? Und welche Erfahrungen lassen sich aus der ukrainischen Demokratie herleiten, die sich bereits seit zwölf Jahren erfolgreich gegen Russland verteidigt?

Verdrängter Ausnahmezustand?

Wer sich mit Fragen der Gesetzgebung für den Kriegsfall beschäftigt, bewegt sich im Schatten der deutschen Rechtsgeschichte. Das nach Artikel 68 der Bismarck’schen Reichsverfassung als Reichsgesetz geltende preußische Gesetz über den Belagerungszustand von 1851 sowie das bayerische Gesetz über den Kriegszustand von 1912 hatten die Grundlage für die faktische Militärdiktatur der dritten Obersten Heeresleitung unter Erich Ludendorff ab 1916 gebildet, die maßgeblich lenkend in die deutsche Wirtschaft sowie den Arbeitsmarkt eingriff, um die Versorgung von Militär und Zivilbevölkerung sicherzustellen. Dahinter stand die Einsicht, dass der industrialisierte Krieg auch wirtschaftlich entschieden wird. Diese Erfahrungen des Ersten Weltkriegs – nicht nur in Deutschland – führten zu der Erkenntnis, dass ein großer Krieg die Gesellschaft als Ganzes beansprucht und seine Bewältigung daher, wenn sich der Staat in seiner Existenz behaupten will, nicht allein an das Militär delegiert werden kann.

In der 1919 in Kraft getretenen Weimarer Reichsverfassung regelte der berühmt-berüchtigte Artikel 48 sowohl den inneren wie auch den äußeren Krisenfall. Er wäre somit auch Dreh- und Angelpunkt für eine reichspräsidentielle Notgesetzgebung im Kriegsfall gewesen. Die vorübergehende Anwendung des Artikels 48 erlaubte in den Frühjahren der Republik deren Stabilisierung. Sein dauerhafter Missbrauch ab 1933 hingegen führte zu ihrer Abschaffung und der Errichtung der Hitler-Diktatur. Vor diesem Hintergrund sind die teils erbitterten Debatten um die Notstandsgesetze des Jahres 1968 nachzuvollziehen, die bis heute den verfassungsrechtlichen Rahmen für die Gesetzgebung im äußeren wie inneren Krisenfall abstecken sollen. Dabei hat der heutige verfassungsrechtliche Befund mit den früheren Ausnahmezustandsregimen wenig bis nichts gemein; insbesondere sieht das Grundgesetz (GG) keine generalklauselartige Verlagerung der Rechtsetzungskompetenz auf die Exekutive vor.

So reizvoll es ist, die Dinge mit dem Staatsrechtler Carl Schmitt vom Extremen her zu denken und zu untersuchen: Die akademische Lust am Grenzfall und die Warnrufe vor dem Machtmissbrauch beseitigen nicht die praktischen Herausforderungen, die sich dem Gesetzgeber nun einmal stellen, wenn der Ernstfall eintritt. Schon 1978 sprach der Philosoph Ernst-Wolfgang Böckenförde in seiner Freiburger Antrittsvorlesung vom „verdrängten Ausnahmezustand“, der bei aller verfassungsrechtlicher Einhegung und Determination des Staatshandelns in erster Linie durch das Element des Unvorhersehbaren gekennzeichnet sei.

Gesamtverteidigung als staatliche Aufgabe

Bestimmte Rahmenbedingungen des extremen äußeren Notstands lassen sich jedoch mit Blick auf die Geschichte und die gegenwärtigen Erfahrungen der Ukraine vorhersehen: Ein russischer Angriff, der die Zerschlagung unserer europäischen politischen Ordnung zum Ziel hat, wäre eine Herausforderung für die gesamte Gesellschaft. Ohne äußere Sicherheit kann kein Staat existieren, kann unsere Republik Einigkeit, Recht und Freiheit nicht gewährleisten, die EU als Staatenverbund nicht bestehen. Die Gewährleistung äußerer Sicherheit der Bürgerinnen und Bürger ist zugleich eine Frage der Legitimität staatlicher Machtausübung. In diesem Punkt hat sich seit dem Mittelalter nichts geändert: Treue und Gehorsam kann der Staat dauerhaft nur gegen Schutz und Schirm beanspruchen. Auch nach den gesellschaftsvertraglichen Vorstellungen der Aufklärung ist das die wesentliche Geschäftsgrundlage: „The Obligation of Subjects to the Soveraign, is understood to last as long, and no longer, than the power lasteth, by which he is able to protect them“, heißt es schon in Thomas Hobbes’ „Leviathan“. Das protego ergo obligo ist somit das cogito ergo sum des Staates, wie Carl Schmitt prägnant formulierte.

Ausgehend von der Drei-Elemente-Lehre des Rechtsphilosophen Georg Jellinek müssen Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt auch nach außen behauptet werden. Umgekehrt stellt die russische Aggression gegen das freie Europa – derzeit insbesondere gegen die Ukraine – jedes dieser Elemente infrage: Unter Putins Herrschaft will Russland bestimmen, wer wie regiert, will Gebiete annektieren und zumindest Teile der europäischen Bevölkerung physisch oder jedenfalls in ihrer kulturellen Identität auslöschen.

Die bundesrepublikanische Antwort auf die Herausforderung solcher Aggressionsszenarien ist seit den 1950er Jahren das Konzept der Gesamtverteidigung, das durch die Notstandsgesetze von 1968 verfassungsrechtlich konkretisiert wurde. Die entsprechenden Rahmenrichtlinien fasste die Bundesregierung im Juni 2024 neu, dort heißt es eingangs folgerichtig: „Zu den wesentlichen Aufgaben des Staates gehören der Erhalt seiner Handlungsfähigkeit, der Schutz seiner Bevölkerung und Institutionen sowie die Verteidigung seines Territoriums gegen Angriffe und Bedrohungen von außen.“ Die Verteidigung ist nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 GG Bundeskompetenz; sie umfasst sowohl die militärische als auch die zivile Verteidigung. Diese Staatsaufgabe von Verfassungsrang gilt immer und unabhängig von der Feststellung des Verteidigungsfalls nach Art. 115a Abs. 1 Satz 1 GG.

Die Verteidigung ist somit eine Aufgabe des gesamten Staates und der Gesellschaft und keine, die bloß an die Bundeswehr delegiert ist. Nur die militärische Verteidigung ist Aufgabe der Streitkräfte, wobei die Aufgaben des Personalwesens und der unmittelbaren Deckung ihres Sachbedarfs die zivile Bundeswehrverwaltung wahrnimmt. Die Zivilverteidigung wiederum umfasst gemäß den Rahmenrichtlinien „die Planung, Vorbereitung und Durchführung aller zivilen Maßnahmen, die zur Herstellung und Aufrechterhaltung der Verteidigungsfähigkeit einschließlich der Versorgung und des Schutzes der Zivilbevölkerung erforderlich sind“. Hierzu gehört insbesondere die Aufgabe, „die Zivilbevölkerung und die Bundeswehr auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschlands mit den notwendigen Gütern und Leistungen zu versorgen“. Und eben hier setzen die Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze an, die seit den 1960er Jahren existieren und erst in den vergangenen Jahren allmählich überarbeitet wurden und werden. Es handelt sich um „Schubladengesetze“, die erst unter bestimmten Voraussetzungen stufenweise aktiviert werden.

Verfassungsrechtliche Grundlagen

Einschlägiger Kompetenztitel der Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze ist vor allem die Verteidigung einschließlich des Zivilschutzes als Bundesaufgabe. Die Notstandsgesetze von 1968 etablierten im Grundgesetz verschiedene Stufen des äußeren Notstands, die grundsätzlich, aber wohl nicht im Detail allgemein bekannt sind und vor allem bis heute nicht ein einziges Mal praktisch scharf angewandt wurden. Die höchste Eskalationsstufe ist dabei der Verteidigungsfall des Art. 115a Abs. 1 GG. Danach trifft der Deutsche Bundestag mit Zustimmung des Bundesrats die Feststellung, dass das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht. Dies erfolgt auf Antrag der Bundesregierung und bedarf einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, mindestens der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages. Die Feststellung des Verteidigungsfalls obliegt damit (allein) dem Parlament.

Sind im Fall eines bewaffneten Angriffs auf das Bundesgebiet die zuständigen Bundesorgane außerstande, sofort die Feststellung nach Art. 115a Abs. 1 zu treffen, „so gilt diese Feststellung als getroffen und als zu dem Zeitpunkt verkündet, in dem der Angriff begonnen hat“ (Art. 115a Abs. 4 Satz 1 GG). Der verfassungsgebende Gesetzgeber hatte hier vor allem das Szenario eines Atom- oder sonstigen Enthauptungsschlags vor Augen. Man wird die Vorschrift daher so verstehen müssen, dass die jeweiligen Organe faktisch und nicht bloß – etwa aufgrund von Mehrheitsverhältnissen – politisch gehindert sind, den Verteidigungsfall festzustellen.

Die Vorstufe zum Verteidigungsfall ist der Spannungsfall nach Art. 80a Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 GG, den der Bundestag mit der Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen feststellt. Vorschriften der Verfassung sowie des einfachen Rechts, die den Spannungsfall voraussetzen, können dann angewandt werden. Dem Bundestag kommt bei seiner Entscheidung ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Die verfassungsgerichtliche Kontrolle beschränkt sich daher auf Fälle der Willkür und des Missbrauchs, die angesichts der erforderlichen Mehrheit kaum vorstellbar sind. Stellt die NATO den Bündnisfall nach Art. 5 des Nordatlantikvertrags mit Zustimmung der Bundesregierung fest, so greift der verfassungsrechtliche Bündnisfall nach Art. 80a Abs. 3 Satz 1 GG; die besonderen Vorschriften, auf die Art. 80a Abs. 1 Satz 1 GG für den Spannungsfall verweist, können dann nach Entscheidung der Bundesregierung ebenfalls angewandt werden. Der Bündnisfall nach dem GG ist insofern eine Besonderheit, als er von dem Grundprinzip abweicht, dass das Parlament die Notstandsregelungen freigibt; es findet also eine Kompetenzverlagerung zugunsten der Exekutive statt. Der Bundestag kann jedoch mit einfacher Mehrheit verlangen, dass entsprechende Maßnahmen aufgehoben werden (Art. 70a Abs. 3 Satz 2 GG).

Auf unterster Eskalationsstufe steht schließlich der Zustimmungsfall des Art. 80a Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 GG. Danach können einzelne Vorschriften, die für den Spannungsfall vorbehalten sind, mit besonderer Zustimmung von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen des Bundestags angewandt werden.

Dieses abgestufte System einer Reaktion auf den äußeren Notstand ist erkennbar von historischen Vorstellungen einer militärischen Eskalation des Warschauer Pakts gegenüber der NATO geprägt. In seiner konventionellen Dimension hätten dabei die Streitkräfte der Sowjetunion, die Nationale Volksarmee der DDR sowie ihre Verbündeten vom Gebiet der Sowjetzone aus das Territorium der Bundesrepublik angegriffen – Verteidigungsfall und Bündnisfall (sowohl völker- wie verfassungsrechtlich) wären damit in eins gefallen.

Eine Zweidrittelmehrheit für den Spannungs- oder Verteidigungsfall ist aktuell jedoch nicht garantiert: Mindestens eine Oppositionsfraktion im Bundestag, noch dazu eine größere, die vermeintlich patriotisch ist, steht zum Teil mit Russland im Bunde. In der Stunde der äußeren Not wird sich die Republik auf sie nicht unbedingt verlassen können. Was bedeutet das für das Rechtsgebiet der Sicherstellung und Vorsorge?

Nicht unbedingt viel: Denn nur die wenigsten Freiheitseingriffe, die auf dem Gebiet der Sicherstellung und Vorsorge im Raum stehen, stellt das Grundgesetz unter den Vorbehalt des Zustimmungs-, Spannungs- oder Verteidigungsfalls. Diese betreffen vor allem die Berufsfreiheit: So setzt die Anordnung ziviler Dienstleistungspflichten für Wehrpflichtige (also gegenwärtig nur für Männer) zum Zwecke der Verteidigung den Zustimmungs-, Spannungs- oder Verteidigungsfall voraus (Art. 12a Abs. 3 und 5 GG). Frauen können zwangsweise nur im Verteidigungsfall zu Dienstleistungen im zivilen Sanitäts- und Heilwesen sowie in der ortsfesten militärischen Lazarettorganisation herangezogen werden, wenn der entsprechende Bedarf auf freiwilliger Grundlage nicht gedeckt werden kann (Art. 12a Abs. 4 Satz 1 GG). Ebenfalls nur im Zustimmungs-, Spannungs- oder Verteidigungsfall kann die Kündigungsfreiheit ziviler Arbeitsverhältnisse bei den Streitkräften, im Bereich ihrer Versorgung sowie bei der öffentlichen Verwaltung eingeschränkt werden, wenn der entsprechende Personalbedarf nicht auf freiwilliger Grundlage gedeckt werden kann (Art. 12a Abs. 6 GG); das Gleiche gilt im Bereich der Versorgung der Zivilbevölkerung, um ihren lebensnotwendigen Bedarf zu decken oder ihren Schutz sicherzustellen (Art. 12a Abs. 3 Satz 2 GG). Das war es dann aber auch schon.

Ansonsten kann der Gesetzgeber zur Sicherstellung und Vorsorge unabhängig von Art. 80a und Art. 115a GG tätig werden, solange er den allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrt. Nicht von ungefähr sind einige Sicherstellungs- und Leistungsgesetze älter als die 1968 in das Grundgesetz eingefügte Notstandssystematik. Wenig überraschend ist daher aus fachlich informierten Kreisen des Verteidigungsministeriums zu hören, dass bei künftigen Reformen des Sicherstellungs- und Vorsorgerechts das Junktim mit dem Zustimmungs-, Spannungs- und Verteidigungsfall zunehmend aufgegeben werden soll.

Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze: Was liegt in der Schublade?

Was an Sicherstellungs- und Vorsorgegesetzen für den Ernstfall in den Schubladen liegt, ist eine teils recht verstaubte Materie für juristische Feinschmecker, vielleicht auch eher für Masochisten. Jeder Versuch ihrer dogmatisch-systematischen Durchdringung ist frustrierend: Die verschiedenen Gesetze sind zwischen dem Verteidigungsministerium und dem jeweils zuständigen Fachressort abgestimmt und entsprechend uneinheitlich in ihrer Regelungstechnik. Schon zwischen Sicherstellung und Vorsorge wird nicht immer konsequent unterschieden. Sinnvoll kann zum gegenwärtigen Zeitpunkt daher nur ein Überblick sein – nicht allein, weil die Gesetze seit Kurzem verstärkt überprüft und gegebenenfalls angepasst werden, sondern weil sie sich im Ernstfall erstmals bewähren und dann voraussichtlich steter Änderungen unterworfen sein werden.

Bei der Sicherstellung geht es um das, was in früheren Zeiten „Requisition“ genannt wurde – um die Beschlagnahmung ziviler Sachgüter für militärische Zwecke. Zentral ist das Bundesleistungsgesetz (BLG). Es wurde in seiner ursprünglichen Fassung bereits 1956 verabschiedet und regelt die Anforderungen von Leistungen zum Zwecke der Landes- und Bündnisverteidigung einschließlich der Unterbringung von Personen (Quartierleistungen) sowie der Verlegung von Betrieben und öffentlichen Einrichtungen, die wegen einer Inanspruchnahme von Grundstücken zu Zwecken der Landes- und Bündnisverteidigung notwendig ist. Paragraf 2 Abs. 1 BLG zählt die verschiedenen Leistungen im Einzelnen auf, die angefordert werden können, insbesondere die Überlassung von beweglichen Sachen zum (Mit-)Gebrauch oder anderer Nutzung (typisches Beispiel: Lkw und sonstige Transportmittel), von Kommunikationsmitteln und baulichen Anlagen, aber auch die Unterlassung der Nutzung beweglicher wie unbeweglicher Sachen oder aber die Erbringung verschiedenster Werkleistungen.

Die Anforderung steht ausdrücklich unter dem Vorbehalt der Verhältnismäßigkeit, sie ist also nur zulässig, wenn der Bedarf anderweit nicht oder nur mit unverhältnismäßigen Mitteln gedeckt werden kann. Adressaten und Gegenstand von Leistungsanforderungen können alle natürlichen und juristischen Personen sowie Personenvereinigungen innerhalb und außerhalb des Bundesgebiets mit ihren im Bundesgebiet befindlichen Vermögensgegenständen sein; Ausnahmen wie Parteien, Religionsgemeinschaften, aber auch der Bund, die Länder sowie die Kommunen sind in Paragraf 3 Abs. 2 BLG geregelt. Zuständig sind durch Rechtsverordnung der Bundesregierung bestimmte Anforderungsbehörden. Für die Anforderung des in Paragraf 5 Abs. 2 BLG aufgeführten Wehrmaterials ist die Bundeswehrverwaltung im Verteidigungsfall oder nach Feststellung der Bundesregierung ermächtigt, soweit dies zur beschleunigten Herstellung der Verteidigungsbereitschaft der Bundesrepublik notwendig ist. Die Paragrafen 21ff. BLG regeln insbesondere die Abgeltung von Leistungen durch Entschädigung und Ersatzleistung sowie das Verwaltungsverfahren.

Ein spezielles Gesetz zur Sicherstellung ist etwa das Arbeitssicherstellungsgesetz (ASG), das erst 1968 im Zuge der Notstandsgesetze geschaffen wurde. Es regelt insbesondere die in Art. 12a Abs. 3 bis 6 GG vorgesehenen Einschränkungen der Berufsfreiheit durch Anordnung von Zwangsdiensten sowie die Einschränkung von Kündigungsmöglichkeiten. Ausgenommen sind etwa Schwerbehinderte, Geistliche, Richter sowie Personen mit einem dauerhaften Erwerbsminderungsgrad von mindestens 50 und solche, die andere Menschen pflegen.

Typische weitere Sicherstellungsgesetze sind das Verkehrssicherstellungsgesetz (VSiG) sowie das Verkehrsleistungsgesetz (VerkLG). Das erstmals 1965 geschaffene VSiG ermöglicht staatliche Eingriffe in den Verkehr zu Straße, Schiene, Wasser oder Luft, um dessen Funktionsfähigkeit im Zustimmungs-, Spannungs- oder Verteidigungsfall sicherzustellen. Demgegenüber soll das 2004 in Kraft getretene VerkLG die erforderlichen Rechtsgrundlagen bieten, um bei sonstigen Notlagen im Frieden Verkehrsleistungen anzufordern; dieses Gesetz hat also mit der Verteidigung nichts zu tun und basiert folglich auch nicht auf dem Kompetenztitel des Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 GG.

Bei der Vorsorge geht es hingegen um Prävention und den Aufbau materieller Resilienz, etwa durch Bevorratung von Wirtschaftsgütern, die im Kriegsfall knapp zu werden drohen. Ein anschauliches Beispiel ist das Erdölbevorratungsgesetz (ErdÖlBevG) von 2012. Eher im Bereich der Vorsorge ist auch das Energiesicherungsgesetz (EnSiG) anzusiedeln, das regelmäßig und vor allem in den vergangenen Jahren wiederholt novelliert wurde. Es ermöglicht insbesondere die staatliche Treuhandverwaltung von Unternehmen der kritischen (Energie-)Infrastruktur, wovon die Bundesregierung nach der russischen Vollinvasion in der Ukraine 2022 sowohl bei der Gazprom Germania GmbH als auch bei der Rosneft Deutschland GmbH Gebrauch machte.

Viele Gesetze enthalten eine Mischung aus Sicherstellung und Vorsorge. Mithilfe des ursprünglich bereits 1965 geschaffenen Wirtschaftssicherstellungsgesetzes (WiSiG) kann der Bund für Zwecke der Verteidigung, insbesondere zur Deckung des Bedarfs der Zivilbevölkerung und der Streitkräfte, erheblich in die freie Wirtschaft eingreifen und Vorgaben über die Gewinnung und Produktion gewerblicher Waren machen. Paragraf 4 WiSiG ermächtigt die Bundesregierung jedoch bereits im Friedenszustand, Betrieben der gewerblichen Wirtschaft per Rechtsverordnung Vorschriften über die Lagerung und Vorratshaltung entsprechender Waren und Erzeugnisse zu machen, soweit dies erforderlich ist, um eine ausreichende Versorgung im Verteidigungsfall sicherzustellen. Hier haben wir es klar mit Maßnahmen der Vorsorge zu tun.

Wie schon der Name nahelegt, deckt auch das 2017 geschaffene Ernährungssicherstellungs- und -vorsorgegesetz (ESVG) beide Aspekte ab. Ebenfalls nicht eindeutig der Vorsorge oder der Sicherstellung zuzuordnen ist das Landbeschaffungsgesetz (LBG). Es regelt – wenig überraschend – die Beschaffung von Grundstücken insbesondere für Zwecke der Verteidigung, wobei eine Enteignung zulässig ist, wenn der freihändige Erwerb scheitert. Schließlich ermöglicht auch das Wassersicherstellungsgesetz (WasSiG) Maßnahmen sowohl der Sicherstellung im Verteidigungsfall als auch der Vorsorge. Weitere Teilbereiche der Sicherstellung und Vorsorge sind etwa im Postgesetz (Paragrafen 105–110 PostG), im Telekommunikationsgesetz (Paragrafen 184–190 TKG) sowie im Gesetz über die Beschränkung von Grundeigentum für die militärische Verteidigung (kurz: Schutzbereichgesetz, SchBerG) geregelt.

Allerdings gibt es auch Gebiete, für die der Gesetzgeber nach überwiegender Auffassung die nötigen Instrumente erst noch schaffen muss. Das betrifft insbesondere den Bereich der Gesundheitsvorsorge, wie die Erfahrungen mit der Covid-19-Pandemie gezeigt haben. Ebenso gilt es, die rechtlichen Voraussetzungen zu schaffen, um erforderlichenfalls Zugriff auf geistiges Eigentum wie Software oder Quellcodes zu erhalten, das für Zwecke der Verteidigung erforderlich ist.

Gesetzgeber unter Kriegsbedingungen

Unter welchen verfassungsrechtlichen Bedingungen sich die parlamentarische Gesetzgebung im Krieg vollzieht, hängt jedoch durchaus davon ab, ob der Verteidigungsfall nach Art. 115a Abs. 1 Satz 1 GG festgestellt wird. Dass im Verteidigungsfall keine Bundes- und Landtagswahlen stattfinden und eine Auflösung des Bundestags ausgeschlossen ist, sorgt für politische Beinfreiheit (Art. 115h Abs. 1 Satz 1 GG). Für dringliche Gesetzesvorlagen gilt im Verteidigungsfall ein vereinfachtes Verfahren: Für den Fall, dass der Bundestag nicht zusammentreten kann, sieht Art. 115e GG ein Notparlament vor, den Gemeinsamen Ausschuss. Er hätte im Kalten Krieg im Falle eines nuklearen Schlagabtauschs im Ausweichsitz der Verfassungsorgane des Bundes in Bad Neuenahr getagt. Dass es dazu kommt, ist in mehrerlei Hinsicht unwahrscheinlich: Das aktuelle russische Bedrohungsszenario mag zwar mit nuklearen Drohungen unterfüttert sein, ist jedoch prinzipiell konventionell. Auch das ukrainische Parlament, die Werchowna Rada, nimmt seine Aufgaben seit dem Großangriff im Februar 2022 uneingeschränkt wahr. Und nicht zuletzt ist der „Regierungsbunker“ südlich von Bonn heute nur noch ein Museum.

Unabhängig von der etwaigen Feststellung des Verteidigungsfalls greifen auch im Krieg die allgemeinen verfassungsrechtlichen Bindungen des parlamentarischen Gesetzgebers, insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Hier billigt die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der Legislative allerdings eine erhebliche Einschätzungsprärogative zu. Insbesondere im Rahmen der Bewältigung der Corona-Krise hielt sich das Bundesverfassungsgericht selbst in einem recht späten Stadium der Pandemie bei der Kontrolle der Verhältnismäßigkeit auffällig zurück. Dies beruhte maßgeblich auch darauf, dass der Gesetzgeber in der Pandemie seine Entscheidungen auf teilweise unsicherer Tatsachen- und Prognosegrundlage traf. Das allerdings ist etwas, was den Krieg seit jeher kennzeichnet: Entscheidungen fallen oftmals in Ungewissheit, im „Nebel“ des Krieges.

Verordnungsgeber im Krieg

Auf dem Gebiet der Sicherstellung und Vorsorge ist aber nicht nur der parlamentarische, sondern auch der exekutive Gesetzgeber gefragt. Denn die Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze enthalten umfangreiche Verordnungsermächtigungen. Etliche Verordnungen liegen bereits vor, wie zum Beispiel die Energiesicherheitstransportverordnung, die Verordnung zur Sicherstellung des Eisenbahnverkehrs, die Verordnung über Verkehrsleistungen der Eisenbahnen für die Streitkräfte oder die Wirtschaftssicherstellungsverordnung.

Der verfassungsrechtliche Rahmen der exekutiven Rechtsetzung ist im Krieg kein anderer als im Frieden: Die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG gelten uneingeschränkt, unabhängig davon, ob der Zustimmungs-, Spannungs- oder Verteidigungsfall vorliegt: Insbesondere muss der parlamentarische Gesetzgeber die Reichweite der Verordnungsermächtigung genau bestimmen. Blankettermächtigungen für die Regierung sind also auch im Krisenfall nicht zulässig. Es greift die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Wesentlichkeitstheorie, wonach die Regelung dessen, was für die Grundrechtsausübung wesentlich ist, dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten bleibt. Die Erfahrungen aus der Frühphase der Covid-19-Pandemie zeigen jedoch, dass die Verwaltungsgerichte hier jedenfalls in unübersichtlichen Notlagen einen (für den Gesetzgeber) eher großzügigen Maßstab anlegen, solange ein späteres Tätigwerden des Gesetzgebers zumindest in Aussicht ist.

Wille zur Behauptung

Nicht nur im rein Militärischen, sondern auch bei der Vorbereitung einer resilienten Kriegswirtschaft durch kluge Sicherstellungs- und Vorsorgegesetze wäre es töricht, die jüngsten Erfahrungen der Ukraine auf diesem Gebiet nicht auszuwerten. Denn wie bereits zu Zeiten der Pandemie hierzulande macht in dieser existenziellen äußeren Krise der ukrainischen Nation die legislative Tätigkeit auf diesem Gebiet einen erheblichen Teil der parlamentarischen Arbeit der Abgeordneten der Werchowna Rada aus. Sicherlich sind die Voraussetzungen der deutschen Volkswirtschaft andere. Überheblichkeit und Ignoranz sind gleichwohl fehl am Platz. Denn etliche der dort erkannten Zielkonflikte dürften nicht ukrainespezifisch sein: So steht etwa das Interesse an Beschleunigung in Widerstreit mit den Bedürfnissen der Transparenz sowie einer bestmöglichen und fairen Auftragsvergabe und damit letztlich der Korruptionsbekämpfung. Überbordende und sich häufig ändernde Vorschriften können lähmend wirkend. Die Balance zwischen notwendiger Lenkung bei möglichst großer Freiheit muss im Blick behalten werden, um die Leistungsfähigkeit der Volkswirtschaft zu erhalten.

Der preußische Generalmajor und Militärtheoretiker Carl von Clausewitz definierte den Krieg in erster Linie als eine Auseinandersetzung zweier entgegengesetzter Willen. Und Carl Schmitt ergänzte, dass jeder Widerstand zwecklos sei, wenn dem Gegner noch nicht einmal der Wille zur Selbstbehauptung entgegensetzt werde. Die Bundesrepublik ist auch im Krieg ein parlamentarischer Gesetzgebungsstaat. Dem Parlament als maßgeblichem Forum des Volkswillens kommt deshalb auch bei der Verteidigung eine Schlüsselfunktion zu. Es ist seine Aufgabe, die legislativen Weichen zu stellen, um im äußersten Fall alle gesellschaftlichen Kräfte zur Verteidigung unserer freiheitlichen Ordnung zu bündeln – und dabei die Verhältnismäßigkeit zu wahren.