Vorsorge statt Verhinderung | Gesellschaft im Ernstfall | bpb.de

„Katastrophen kündigen sich nicht an – plötzlich ist man mitten ‚in der Lage‘ – ein ‚Weiterdelegieren‘ als Handlungsoption scheidet aus“, schrieb 2021 Armin Schuster, der damalige Präsident des Bundesamts für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) im Vorwort einer BBK-Publikation über Risikoanalyse. Unwetter und vor allem die Corona-Pandemie hätten gezeigt, wie schnell aus durchgespielten Szenarien Realität werden könne: „In solchen Situationen zahlt sich eine solide Vorbereitung aus.“ Und er erläuterte auch, wie solch eine Vorbereitung im besten Fall aussehen sollte. Da die „Auslöser für Krisen und Katastrophen (…) sehr unterschiedlich“ seien, seien Vorbereitungen am geeignetsten, die für möglichst viele dieser Gefahrenmomente vorsorgen.

Schusters einleitende Worte lassen aufhorchen; von Beginn an sind die Leserin und der Leser mitten in der Katastrophe, die Möglichkeit, dass diese im Vorhinein vielleicht auch hätte abgewendet werden können, kommt nicht vor. Mit dieser Perspektive auf die schon eingetretene Katastrophe, für die aber im besten Falle vorgesorgt worden ist, war und ist Schuster keineswegs allein. Vielmehr drückt sich in ihr ein sowohl gesellschafts- wie sicherheitspolitisch relevanter veränderter Blick auf zukünftige Entwicklungen aus. In einer Zeit, in der immer häufiger die „Zukunft als Katastrophe“ wahrgenommen wird, wird zugleich auch immer weniger davon ausgegangen, dass diese verhindert werden könnte. Ab den späten 1990er, verstärkt dann in den frühen 2000er Jahren, ist das Präventions- durch das Vorbereitungsparadigma abgelöst worden – und das in immer mehr Bereichen und mit Folgen für das Verständnis von Zukunft, von Sicherheit sowie von der Rolle des Staates und der Funktionen von Staatlichkeit.

In diesem Beitrag geht es darum, essayistisch zu analysieren, wie es zum sicherheitspolitischen Paradigmenwechsel von der Prävention hin zur Preparedness gekommen ist, welche Ereignisse als Katalysatoren fungierten und welche bis in die Gegenwart reichenden Folgen er zeitigte. Dafür gehe ich zunächst auf das in den USA entwickelte Konzept der Preparedness ein und frage in der Folge nach dessen Anwendung im bundesrepublikanischen Kontext – hier vor allem am Beispiel des 2004 eingesetzten BBK. Zum Abschluss diskutiere ich die Folgen dieses Paradigmenwechsels für die Sicherheitskultur und die Rolle des Staates als Gestalter bzw. Manager von Risikozukünften.

Ethos der Preparedness

2024 veröffentlichte der Soziologe und Anthropologe Andrew Lakoff einen schmalen Band, in dem er sich wie viele andere auch der Corona-Pandemie annahm. Ihm ging es dabei allerdings nur mittelbar um die Seuche selbst. Sein Interesse lag im Grunde in der Zeit, die dem Ausbruch von 2020 vorausging, in der Frage also, warum die – in Lakoffs Fall die US-amerikanische – Regierung offenbar so schlecht auf eine Pandemie vorbereitet gewesen sei. Das Ergebnis seiner Studie, die zugleich seine Arbeiten bündelte, die er seit den 2000er Jahren veröffentlicht hatte, mag erstaunen: Tatsächlich seien Regierung und Gesundheitssystem gut auf einen solchen Fall vorbereitet gewesen, nur sei man von einer falschen Prämisse ausgegangen. Und zwar habe man angenommen, dass die Bedrohung von einem Grippeerreger ausgehen müsse, weshalb vor allem darauf ausgerichtete Medikamente und Impfstoffe eingelagert wurden. In weit geringerem Maße habe man Material gehortet, das bei Pandemien unterschiedlicher Herkunft benötigt wird, etwa Personal Protective Equipment wie Masken und Handschuhe. Daran habe sich gezeigt, dass ein „Ethos der Preparedness“ wirksam gewesen sei: Anders als noch in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts habe seit den 2000er Jahren überhaupt niemand mehr von der Idee gesprochen, dass eine weltweite Pandemie verhinderbar sei. Geblieben sei der Aufbau von Alarmsystemen, um Ausbrüche möglichst rasch zu registrieren, und ansonsten vor allem Techniken des Stockpiling, des Aufbaus von Kapazitätsreserven – etwa von Krankenhausbetten – und die Abhaltung immer neuer Szenarienübungen, die Leerstellen im Preparedness-Status aufweisen sollten.

Schon zuvor hatte Lakoff in mehreren Publikationen herausgearbeitet, wie Prävention seit den 1990er Jahren zunächst im Gesundheitsbereich, bald aber auch in vielen anderen Feldern des Katastrophenmanagements eine immer geringere Rolle gespielt hat. Die Norm der Preparedness habe sich dabei aus der Szenarientechnik des Kalten Krieges auf immer weitere Bereiche ausgedehnt, zuweilen getragen von den gleichen Akteuren wie zuvor im Zivilschutz. Sie versprach angesichts ungewisser – aber erwartbar katastrophischer – Zukünfte die Möglichkeit, genau für diese Ereignisse, denen nicht vorgebeugt werden könne, vorzusorgen.

Auch andere Soziologen betonen, dass die Szenarientechnik zu einer entscheidenden Grundlage von Preparedness-Anstrengungen wurde. Wichtig ist dabei, dass die Szenarien nicht vorrangig auf ihre Wahrscheinlichkeit hin konzipiert waren, sondern vor allem die bloße Möglichkeit des entwickelten Skripts ausschlaggebend war, um Preparedness-Maßnahmen zu legitimieren. Das heißt, in der Folge ging es weniger um statistisch begründete Risikoanalysen, sondern vielmehr um narrativ verdichtete Gefahrenbeschreibungen und Katastrophenerzählungen.

Das BBK und die Preparedness

Kurz nach den Anschlägen auf das World Trade Center in New York und das Pentagon in Washington, D.C. am 11. September 2001 forderte die deutsche Innenministerkonferenz eine „neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung in Deutschland“ ein. Zwar habe sich das bundesdeutsche System zur „Bewältigung von Schadensereignissen“ bewährt, eine „Vielzahl von Einsätzen aller Art bis hin zur Bewältigung von Großschadensereignissen und Katastrophen“ belegten dies. Mit dem 11. September sei allerdings eine neue Dimension der Bedrohung erreicht, die ein Umdenken erfordere. Das eingespielte föderale System – Zivilschutz als Bundesaufgabe, Katastrophenschutz als Ländersache – sei an seine Grenzen gekommen. Hinzu trete, „dass sich die Wahrnehmung von natürlichen und technischen Gefahren angesichts der Häufung von Katastrophen weltweit verändert hat“.

In ihren Appellen an die Bundesregierung sprachen die Innenminister der Länder gelegentlich noch von „präventiven Maßnahmen“, de facto ging es aber vor allem auch darum, das im Zivilschutz schon während des Kalten Krieges praktizierte Konzept der Vorbereitung nun auch für weitere Bereiche – eben Terrorismus, Natur- und technische Katastrophen – zu übernehmen. Entsprechend hieß es 2006 in der Evaluation der AG „Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung“: „Aus Sicht des Bundes haben die jüngsten Veränderungen der Gefahrenlage alt hergebrachte Kategorien fragwürdig gemacht. Die ehemals strikte Trennung zwischen Zivilschutz im Verteidigungsfall und Katastrophenschutz für nicht-militärische Gefahren ist überholt. Woher die Bedrohungslage stammt, ist eher von sekundärer Bedeutung. Wir müssen für einen Anschlag ebenso gerüstet sein, wie für den technischen Unglücksfall und eine Naturkatastrophe.“

In diesem Zitat wird mindestens dreierlei deutlich, was für die Bundesrepublik den Übergang von der „Zeit der Prävention“ ins „Zeitalter der Preparedness“ markiert: Erstens die Zusammenführung von Zivil- und Katastrophenschutz im integrativen Konzept des Bevölkerungsschutzes. Zweitens die Umlenkung des Angriffspunkts von (verhinderbaren) Ursachen von Katastrophen hin zu einem Ansatz, der sich allein auf die Befassung mit deren Folgen konzentriert – ein „All-Gefahren-Ansatz“, der für „Ereignisse mit sehr unterschiedlichen Ursachen“ Vorsorge treffen könne, wurde zum neuen Goldstandard. Und drittens, in Verbindung dazu, dass diese neue Form der Vorbereitung nicht (mehr) davon ausging, Katastrophen präventiv vorbeugen zu können. Es blieb also nur noch, sich auf deren Eintreten vorzubereiten, sich zu „rüsten“.

Was Bund und Länder hier als neue Sicherheitsstrategie aushandelten, fand dann auch Eingang in das Aufgabenportfolio der Querschnittsbehörde, die sich genau diesen Themen annehmen sollte – dem Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe, das nicht nur die zuvor in den zukunftsoptimistischen 1990er Jahren geschleiften Zivilschutzagenturen ersetzen sollte, sondern ab 2004 zur zentralen Preparedness-Institution der Bundesrepublik werden und hier das von Lakoff für die USA beschriebene „Ethos der Preparedness“ hochalten und dafür werben sollte.

In einer Zeit, in der – wie es die Kulturwissenschaftlerin Eva Horn überzeugend herausgearbeitet hat – immer häufiger die „Zukunft als Katastrophe“ erschien, während zugleich die Hoffnung darauf, eben diese Katastrophe präventiv abwenden zu können, immer stärker schwand, blieb die Hoffnung, sich zumindest darauf vorbereiten zu können. Weil zugleich auch der Glaube daran, die genaue Form und das genaue Ausmaß der zu erwartenden Katastrophe prognostizierend vorwegnehmen zu können, schwand, arbeitete man mit Worst-Case-Szenarien, in der Annahme, dass man, wenn man sich auf den schlimmsten Fall vorbereitet, auch für alle anderen Fälle gerüstet wäre.

Diesen neuen Ansatz, Katastrophen vor allem von ihren Folgen her zu denken und Preparedness-Strategien zu entwickeln, die eben „ursachenunabhängig“ im Ernstfall abgerufen werden können, war ebenfalls ein Ideentransfer aus den USA. Das BBK wurde quasi der US-amerikanischen Federal Emergency Management Agency (FEMA) nachempfunden, die ein ganz ähnliches Aufgabenfeld zu bearbeiten hatte. Die FEMA verfügt zwar über eine längere Tradition – sie wurde 1978 gegründet –, wurde aber nahezu zeitgleich zur Einsetzung des BBK massiven Umstrukturierungen unterzogen. Diese sollte infolge des vermeintlichen Behördenversagens im Zusammenhang mit dem Hurrikan „Katrina“ 2005 die Preparedness-Funktionen der FEMA aufwerten, ja eine „robustere Preparedness-Mission“ ermöglichen: „Die Zukunft wird unsere Nation sehr wahrscheinlich mit herausfordernden Ereignissen wie technischen Unfällen, terroristischen Angriffen, Naturkatastrophen und Extremwetter auf Grundlage der Klimaerwärmung konfrontieren. FEMA und unsere Partner werden die Anstrengungen anführen, um dafür zu sorgen, dass unsere Nation besser vorbereitet und besser in der Lage ist, auf diese Ereignisse zu reagieren und sich von ihnen zu erholen.“ Ganz ähnlich wurden auch der Aufgabenbereich und vor allem die Breite der Kompetenzen des BBK angelegt. Es zielte darauf ab, für „außergewöhnliche Schadenslagen“ die „Vorsorgeplanungen“ als „Zentralstelle“ anzuleiten und zu koordinieren.

Wie das BBK in Sachen Preparedness aktiv wurde, lässt sich auf verschiedenen Ebenen beobachten. So setzte das Amt die auf den Worst Case fokussierte Szenarientechnik etwa in den „Länder- und Ressortübergreifenden Krisenmanagementübungen“ (LÜKEX) ein, die seit 2004 im Zweijahresrhythmus abgehalten werden und dabei jeweils unterschiedliche mögliche Ernstfälle antizipierend durchspielen. 2005 wich das BBK von der Taktung ab, um pünktlich zur Fußballweltmeisterschaft in Deutschland 2006 ein Szenario behandelt zu haben, dass sich mit einer (Sport-)Großveranstaltung befasst, um die Erkenntnisse für die Sicherheitskonzepte der WM berücksichtigen zu können. Das Drehbuch sah gleich mehrere gleichzeitige „Schadensereignisse“ vor: „Neben Terroranschlägen auf Verkehrsmittel und -einrichtungen ereigneten sich witterungsbedingt Katastrophen oder technische Havarien. Daneben sorgten aus dem Ausland übertragene Seuchen für bundesweite Betroffenheit. Höhepunkt der Übung war die Prüfung der Frage, ob angesichts der Unglücksfälle und Terroranschläge mit großen Opferzahlen und der andauernden Bedrohung die Fortführung einer fiktiven Großveranstaltung noch möglich war.“ Was im Skript der LÜKEX 2005 dagegen nicht vorgesehen war: dass Terroristen vor dem Anschlag ausgeschaltet, technische Desaster abgewendet, eine Verbreitung von Seuchen oder die Folgen von Naturkatastrophen im Vorhinein verhindert werden könnten. Das Narrativ setzte erst an dem Punkt ein, an dem die Polykatastrophe sich überlagernder katastrophaler Ereignisse schon eingetreten sein würde. Es fragte lediglich danach, ob die Bundesrepublik für einen solchen Fall vorbereitet wäre.

Dieser Paradigmenwechsel hin zur Preparedness lässt sich ebenfalls anhand der Serviceleistungen, die das BBK Ländern und Kommunen bereitstellte, nachvollziehen. Zusammen mit dem Deutschen Städte- und Gemeindebund veröffentliche das BBK zum Beispiel 2006 einen Ratgeber für Kommunen. In diesem ging es darum, Städte und Gemeinden in die Lage zu versetzen, „sich besser auf den Ernstfall vorzubereiten“. Entsprechend wurde in der Publikation dazu geraten, sich für solche Fälle zu wappnen: „Die Vorbereitung der Gemeinde im Krisenmanagement bedeutet planerische und personelle Gestaltung im Vorfeld.“ Wichtig sei darüber hinaus, die „Fähigkeit der Bevölkerung zur privaten Notfallvorsorge“ zu erhöhen. Dies sei zweckdienlicher, als wenn die Gemeinden selbst Vorräte anlegen würden. Und so verwundert es auch nicht, dass die Erhöhung der „Motivation der Bevölkerung, Notfallpakete zu bevorraten“ seit jeher einen Schwerpunkt der BBK-Aktivitäten bildet.

Auch hier wurde vieles übernommen, was bereits aus dem Zivilschutz des Kalten Krieges bekannt war. Zu den zentralen Möglichkeiten des BBK, mit der Bevölkerung in Kontakt zu treten und für die Idee der (individuellen) Preparedness zu werben, gehören vor allem Handreichungen für Haushalte mit Listen, was für den Notfall einzulagern sei, sowie verschiedene Broschüren unter dem Motto „Vorsorgen für Krisen und Katastrophen“. Ähnlich wie es die Zeitgeschichte für die Ausbildung des „präventiven Selbst“ im letzten Drittel des 20. Jahrhunderts herausgearbeitet hat, ging und geht es auch beim – wenn man so will – „präparierten Selbst“, dem postmodernen Nachfolger des „präventiven Selbst“, darum, individuelle Akteurinnen und Akteure in die Verantwortung zu nehmen und sie auf das nunmehr leitbildgebende Paradigma zum Umgang mit zukünftigen Bedrohungen zu verpflichten.

Wandel der Sicherheitskultur

2008 gab eine parteiübergreifende Gruppe aus vier Bundestagsabgeordneten das sogenannte Grünbuch öffentliche Sicherheit heraus; das Bild, das die zahlreichen beteiligten Autorinnen und Autoren darin von der Zukunft zeichneten, war düster: „Die Mitwirkenden des Zukunftsforums öffentliche Sicherheit sind sich einig, dass die physische und politische Existenz der Bundesrepublik nur in extremen Ausnahmefällen von einem singulären Ereignis bedroht oder gar zerstört werden kann. Das wäre zum Beispiel ein Meteoriten- oder Kometeneinschlag. Viel wahrscheinlicher ist, dass sich existenzgefährdende, nationale Notlagen erst auf dem Zusammenwirken mehrerer Negativereignisse ergeben. Durch Dominoeffekte werden natürliche, technische, soziale und ökonomische Faktoren interagieren und – je nach Mischungsverhältnis und Dynamik – zu sehr unterschiedlichen Schadensverläufen führen.“ Die Katastrophe, „als „weiträumige[r] über eine längere Zeit anhaltende[r] Zusammenbruch zentraler öffentlicher Strukturen, Systeme und Funktionen“, liege im Bereich des Möglichen – und es gelte, eine breitere wissenschaftliche, politische und gesellschaftliche Debatte darüber anzustoßen, was aus diesem Befund folgen sollte.

Gefordert wurde nicht weniger als ein Wandel der Sicherheitskultur – hin zu einer größeren Risikoakzeptanz. „Risikomündige Bürger“ zu bilden, hatte schon 1999 der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen als Politikziel formuliert, und genau darum ging es nun in den 2000er Jahren verstärkt. Grundlage dafür war, dass sich staatliche Stellen zwar immer dazu bekannt hatten, den Schutz der eigenen Bürgerinnen und Bürger als oberstes Staatsziel zu verfolgen, zugleich aber darauf verwiesen, dass dieser Schutz – anders als vielleicht noch in der zukunftsoptimistischen Hochmoderne – nicht mehr allumfassend zu gewährleisten sei. Vor Gefahren und Bedrohungen zu schützen, fiel dem Staat eingestandenermaßen immer schwerer – und so verlagerte er sich auf das Versprechen, seine Bürgerinnen und Bürger bestmöglich in Gefahren zu schützen. Und dafür gelte es eben, Vorbereitungsmaßnahmen zu ergreifen.

Das heißt aber auch, dass die bislang vor allem politikwissenschaftlich beschriebene Ausweitung des Sicherheitsbegriffs in den 1990er und insbesondere in den 2000er Jahren nur eine Seite der Medaille war; denn zugleich gab es eine Komplementärentwicklung, die eben gerade kein Mehr an Sicherheit versprach, sondern ganz im Gegenteil dazu aufforderte, Sicherheit defensiver und vor allem beschränkter zu denken. Das aus den USA übernommene Preparedness-Paradigma brachte dieses neue Sicherheitsverständnis auf den Begriff.

Gerade weil Sicherheit und Zukunft eng zusammengedacht werden müssen, wurde Preparedness so auch das passgenaue Werkzeug für eine zunehmend als katastrophisch gedachte Zukunft. Während die sicherheitspolitische Situation nach dem Wegfall der Systemkonkurrenz des Kalten Krieges als zunehmend unübersichtlich beschrieben wurde und der Ernstfall nun in unterschiedlichen Ausprägungen drohte, war es die Idee der Vorbereitung, die in diesem Zusammenhang wenigstens ein Stück weit Sicherheit versprach.

Schlüsselbegriff der jüngsten Zeitgeschichte

Ausgehend von den dargelegten Befunden ist es vielleicht nicht überraschend, dass in den vergangenen Jahren vermehrt politik- und populärwissenschaftliche Bücher erschienen sind, die im Grunde alle um die gleiche Frage kreisen: Ist die Bundesrepublik gut auf einen Ernstfall vorbereitet, der mit dem Angriff Russlands auf die Ukraine nun auch wieder als militärisch begründet angenommen wird? Die Argumentation ist dabei immer ähnlich; wichtig ist jeweils, dass ausschließlich der Preparedness, nicht aber der Prävention das Wort geredet wird. Ein Beispiel: „Unser Buch (mit unseren Szenarien) will keine Prepper aus Ihnen machen, wir wollen keine Panik schüren, sondern die Diskussion über gesellschaftliche Widerstandsfähigkeit versachlichen. Wir sind der Meinung, dass Vorbereitung auf einen wie auch immer gearteten Ernstfall oder auf eine Krise, ob aufgrund von Umweltereignissen, Kriegen oder geopolitischen Zusammenhängen, genau das verhindern kann.“

Nun ist die Idee, sich auf eine Katastrophe vorzubereiten, sicher keine neue Errungenschaft der 2000er Jahre. Schon aus der Bibel ist bekannt, dass es sinnvoll sein kann, sich in fruchtbaren Jahren auf katastrophale Folgejahre vorzubereiten. Und wie die Verweise auf den Zivilschutz zeigen, finden sich auch in der Moderne des 20. Jahrhunderts durchaus Bereiche, in denen nicht oder nur eingeschränkt von Verhinderbarkeit der Bedrohung ausgegangen wurde, und Vorbereitung das Mittel der Wahl zum Umgang mit „Risikozukünften“ war.

Neu war aber in den 2000er Jahren zum einen die sektorenübergreifende Ausweitung des Preparedness-Denkens über den militärischen Bereich hinaus. Zwar waren Sinn und Nutzen des Zivilschutzes in einer notorisch zivilschutzmüden bundesdeutschen Gesellschaft auch schon früher mit der Anwendbarkeit auch im (zum Beispiel durch natürliche Ursachen hervorgerufenen) Katastrophenfall legitimiert worden. Dass aber explizit betont wurde, dass es letztendlich unerheblich sei, was den Ernstfall auslöse – dass sich „ursachenunabhängige“ Vorbereitung also in jedem Fall auszahle, hatte es so zuvor noch nicht gegeben.

Zum anderen und damit zusammenhängend zeichnete sich das Preparedness-Denken durch eine explizite Absage an das Präventionsparadigma aus – und das auch in Bereichen, in denen man bis weit ins 20. Jahrhundert hinein durchaus noch davon ausgegangen war, durch technizistische Maßnahmen dauerhafte Lösungen bereitstellen zu können. Preparedness kann so als Schlüsselbegriff für die Zeit insbesondere nach der Jahrtausendwende – und vielleicht noch präziser nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 – verstanden werden. Schlüsselbegriffe sind, so der Soziologe Ulrich Bröckling, dadurch gekennzeichnet, dass sie in verschiedenen Bereichen Anwendung finden, handlungsleitend sind und sich in ihnen „die Signatur der Zeit paradigmatisch verdichtet“. All das trifft auf Preparedness zu: Der Begriff nimmt nicht nur die zunehmend katastrophischen Zukunftserwartungen auf, sondern weist zugleich die Richtung, wie mit diesen umzugehen sei.