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Kommentar: Das Verhältnis zwischen dem Zentrum und den Regionen in der Rhetorik des russischen Präsidenten und der Staatsduma

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Kommentar: Das Verhältnis zwischen dem Zentrum und den Regionen in der Rhetorik des russischen Präsidenten und der Staatsduma Russland-Analyse Nr. 413

Ekaterina Paustyan

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Seit seinem Amtsantritt ist es Putins Ziel, den Einfluss des Zentrums in den Regionen zu stärken. Im selben Zeitraum ist die Anzahl der Erwähnungen des Begriffs "Föderalismus" durch den Präsidenten praktisch auf null gesunken.

Parlamentarier nehmen an einer außerordentlichen Sitzung des Föderationsrates, des Oberhauses des russischen Parlaments, teil. (© picture-alliance/dpa)

Nach seiner Wahl zum Präsidenten der Russischen Föderation im Jahr 2000 hat Wladimir Putin eine Reihe Reformen initiiert, die den Einfluss des Zentrums in den Regionen stärken sollten. Die Unterteilung des Landes in sieben Föderalbezirke und die Ernennung von Bevollmächtigten Vertretern des Präsidenten in jedem von ihnen war eine der ersten Reformen des föderalen Systems. Eine Analyse der Wortfrequenzen ergibt, dass die Wortkombination "Bevollmächtigter Vertreter des Präsidenten" allmählich seltener wird: Nach 13 Erwähnungen durch den Präsidenten im Jahr 2000 erfolgte ein Rückgang auf eine Erwähnung 2021. Eine ähnliche Entwicklung erfolgte bei der Erwähnung von "Bevollmächtigter Vertreter des Präsidenten" durch die Staatsduma, nämlich ein Rückgang von 271 auf 7 Erwähnungen im gleichen Zeitraum. Diese Tendenz verweist darauf, dass die Einführung der Institution des Bevollmächtigten Vertreters ursprünglich die Schaffung eines zusätzlichen Mechanismus zur Kontrolle über die Regionen sein sollte, dass diese Institution aber nur einen geringen Einfluss auf das Verhältnis zwischen Zentrum und Regionen hatte und hat.

Der nächste wichtige Schritt unter Wladimir Putin auf dem Weg hin zu einem stärkeren Einfluss des Zentrums war die Reform des Föderationsrates, des Oberhauses des russischen Parlaments. Dem Föderationsrat hatten seit 1996 aus jeder Region jeweils zwei Vertreter angehört, nämlich der Gouverneur und der Vorsitzende des Regionalparlaments. Gemäß dieser Reform sollten ab 2002 jeweils zwei Delegierte pro Region im Föderationsrat vertreten sein, die vom Regionalparlament und dem Gouverneur zu bestätigen waren. Die Häufigkeit, mit der der Präsident den Föderationsrat erwähnt, hat abgenommen, von 34 Mal im Jahr 2000 auf 9 Mal 2021. In der Staatsduma wurde "Föderationsrat" 2000 1454 Mal erwähnt und nur 202 Mal im Jahr 2021. Diese Tendenz zeugt davon, dass das Oberhaus im Laufe der letzten 20 Jahre aufgehört hat, bei der Gestaltung der politischen Agenda irgendeine wichtige Rolle zu spielen. Und es hat die Funktion einer Institution verloren, die es den Regionen erlauben würde, an der Verwaltung des Landes zu partizipieren und einen gemeinsamen politischen Kurs auszuarbeiten. Mit dem Verlust ihrer Sitze im Föderationsrat verloren die Gouverneure auch ihre Immunität vor Strafverfolgung und wurden den föderalen Sicherheitsbehörden gegenüber verwundbarer.

Im September 2004 unternahm Wladimir Putin nach dem Terroranschlag in Beslan den Vorstoß, die Direktwahl der Gouverneure abzuschaffen. Das sollte seiner Ansicht nach die "Einigkeit des Landes" stärken. Daraufhin wurden die Gouverneure der Regionen von 2005 bis 2012 durch die Präsidialadministration ernannt. Das Wort "Gouverneur" wurde 2011 unter Präsident Medwedew am häufigsten erwähnt, nämlich 150 Mal. Von der Staatsduma wurde "Gouverneur" am häufigsten 2012 erwähnt (527 Mal), was wohl auf die Diskussion um die Wiedereinführung der Direktwahl der Gouverneure zurückzuführen ist. 2012 wurde die Direktwahl der Gouverneure zwar wieder eingeführt, doch behielt sich der Präsident das Recht vor, die vom Volk gewählten Gouverneure abzusetzen, wenn sie das Vertrauen des Präsidenten verlieren. Dadurch war der Posten des Gouverneurs zwar ein Wahlamt, doch wurden die Gouverneure jetzt doppelt verantwortlich, gegenüber den Wählern in der Region und dem russischen Präsidenten.

Die Reformen Anfang der 2000er Jahre sollten den Einfluss des Zentrums in den Regionen stärken und die Gouverneure schwächen. Im September 2000 hatte Präsident Putin allerdings den Staatsrat geschaffen, ein neues Beratungsgremium, in dem sämtliche Gouverneure vertreten sind. Vorsitzender des Staatsrates ist der Präsident. Der Rat tagt alle drei Monate. Das Gremium ermöglicht es den Gouverneuren zwar, auf föderaler Ebene Lobbyarbeit für die Interessen ihrer Regionen zu betreiben, doch ist vielfach unterstrichen worden, dass der Rat lediglich über symbolische und nicht über reale Macht verfügt. Die Häufigkeit, mit der der Präsident den Begriff "Staatsrat" erwähnt, zeigt zwei Spitzenwerte: 42 Erwähnungen 2000, als das Gremium auf Initiative des Präsidenten geschaffen wurde, und 55 Erwähnungen 2020. Die Zahl der Erwähnungen von "Staatsrat" durch die Staatsduma zeigt ein ähnliches Bild: 91 Erwähnungen 2000 und 133 Erwähnungen 2020. Im gleichen Jahr schlug Präsident Putin vor, den Status des Staatsrates in der Verfassung der Russischen Föderation zu verankern, was dann auch im Zuge der anschließenden Verfassungsreform vollzogen wurde.

Darüber hinaus wurde Anfang der 2000er Jahre das Prinzip verändert, nach dem die Einnahmen der Regionen gestaltet werden. Bis Mitte der 2000er Jahre gingen daraufhin die Steuereinnahmen, die in die regionalen Haushalte flossen, von 50 auf 38 Prozent zurück. Gleichzeitig stieg die Abhängigkeit der Haushaltseinnahmen in den Regionen von föderalen Transferleistungen von 11–13 Prozent auf 27 Prozent im Jahr 2009. Dabei liegt der Anteil der föderalen Transferzahlungen in einigen regionalen Haushalten deutlich über 50 Prozent. In den 2010er Jahren stieg die Zahl der Erwähnungen von "regionaler Haushalt" durch den Präsidenten an und erreichte 2020 ihren Höhepunkt (14 Mal). Die Erwähnung des Begriffs durch die Staatsduma erreichte 2017 einen Höhepunkt (231 Mal). Diese Entwicklung belegt die gestiegene Abhängigkeit der Regionen vom Zentrum. Das System der Transferzahlungen zwischen den Haushalten ist zwar nicht auf eine Art gestaltet, dass es die regionale Entwicklung stimuliert, doch hat die föderale Hilfe während der Coronapandemie den meisten Regionen geholfen, die Haushaltskrise zu bewältigen.

Die Reformen der ersten Hälfte der 2000er Jahre haben das Kräftegleichgewicht zwischen Zentrum und Regionen zugunsten des ersteren verschoben. Dadurch ist der Föderalismus, der die Möglichkeit eines institutionellen Aushandelns der Belange zwischen den unterschiedlichen Ebenen staatlicher Macht vorsieht, nicht mehr das grundlegende Prinzip der Beziehungen zwischen Zentrum und Regionen. Diese Schlussfolgerung wird durch die Dynamik der Häufigkeit, mit der der Präsident wie auch die Staatsduma den Begriff "Föderalismus" verwendeten, vollauf bestätigt. Seit 2004 ist die Zahl der Erwähnungen von "Föderalismus" durch den Präsidenten praktisch auf null gesunken, 2021 hat der Präsident lediglich zwei Mal den "Föderalismus" erwähnt. Was die Staatsduma anbelangt, so wurde der Begriff dort 2021 nur drei Mal verwandt. Die Regionen werden zwar vom Zentrum nicht als Partner wahrgenommen, mit denen man formal bestimmte Dinge aushandeln muss, doch sind es gerade die Regionen, die bei der Stabilisierung des autoritären Regimes in Russland eine sehr wichtige Rolle spielen. Dadurch ergibt sich unausweichlich ein Feilschen um informelle Deals zwischen Zentrum und Regionen.

Übersetzung aus dem Russischen: Hartmut Schröder

Grafik 1: Die Beziehungen zwischen Zentrum und Regionen. (© dekoder-Special)

Grafik 2: Die Beziehungen zwischen Zentrum und Regionen. (© dekoder-Special)

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Ekaterina Paustyan ist wissenschaftliche Mitarbeiterin im Fachbereich Wirtschaftswissenschaften der Universität Bremen. Sie wurde 2020 an der Zentraleuropäischen Universität in den Politikwissenschaften promoviert. Ihr Forschungsinteresse gilt vor allem der Landes- und Regionalentwicklung und dem Verhältnis zwischen Zentrum und Regionen in Russland.