Die staatlichen Reaktionen auf die Anschläge vom 11. September 2001 haben die Sicherheitsgesetzgebung in Deutschland nachhaltig verändert. Der nach „9/11“ ausgerufene „Krieg gegen den Terror“ wirkt hier 25 Jahre später auch nach seiner eigentlichen Hochphase immer noch fort. Er führte – wie in praktisch allen westlichen Demokratien – zu einer Fülle neuer Sicherheitsgesetze, die sowohl bestehende Trends verstärkt als auch neue Dynamiken angestoßen haben. Mit Verweis auf den Terrorismus als vermeintlich besonderer Gefahr sowie einem übergeordneten staatlichen Schutzversprechen wurde das Verhältnis zwischen Freiheit und Sicherheit langfristig zugunsten der Letzteren verschoben.
Die Anti-Terror-Gesetzgebung in Deutschland und anderen Ländern ist geprägt durch ein Wechselspiel verschiedener politischer Dynamiken. Zunächst wurde eine dominante Sicherheitslogik auf immer weitere Bereiche ausgedehnt und ihr dabei im Zweifel Vorrang vor anderen Werten eingeräumt. Gleichzeitig haben Parlamente, Gerichte, zivilgesellschaftliche Gruppen oder Medienberichte mindestens punktuell einzelne Maßnahmen hinterfragt, in einigen Fällen deren Abmilderung oder gar Abschaffung bewirkt und teilweise auch die Einführung weiterer Maßnahmen verhindert. Über die Zeit wirkte aber immer stärker eine „Normalisierung“, in deren Rahmen im ursprünglichen „Ausnahmezustand“ verabschiedete Gesetze verstetigt wurden und sich zuvor kaum für möglich gehaltene Denk- und Handlungsweisen schrittweise im Alltag etablierten (Barczak 2020; Hegemann 2021).
Die nach dem 11. September 2001 ergriffenen Maßnahmen wurden insbesondere mit Verweis auf den islamistisch motivierten Terrorismus gerechtfertigt. Politische Debatten dazu, etwa im Bundestag, verknüpften die Agenda der Terrorismusbekämpfung zudem regelmäßig mit anderen Themen wie Migration, Integration, Kriminalität und der Rolle des Islam (Ahmed et al. 2025). Gleichzeitig zielen Sicherheitsgesetze in aller Regel nicht explizit und ausschließlich auf spezifische Formen terroristischer Gewalt, und nicht alle Maßnahmen gegen Islamismus als breiteres Phänomen beziehen sich primär und direkt auf die Verhinderung terroristischer Gewalt. Zudem wurde die Anti-Terror-Gesetzgebung auch durch Reaktionen auf rechtsextrem motivierten Terrorismus – insbesondere die Aufdeckung der Mordserie des „Nationalsozialistischen Untergrunds“ (NSU) im Jahr 2011 – angetrieben.
Ein weites Feld, ereignisgetriebene Dynamiken, zunehmende Vorverlagerung
Terrorismusbekämpfung ist ein Politikfeld mit unklar umrissenen Grenzen. Die meisten Gesetze und Maßnahmen – ob zur allgemeinen Stärkung von Sicherheitsbehörden oder zum Schutz kritischer Infrastrukturen – dienen nicht ausschließlich der Bekämpfung terroristischer Gewalt, wurden aber dennoch insbesondere mit Verweis auf dieses Ziel begründet. Darüber hinaus gibt es neben formalen Gesetzen eine ganze Bandbreite an Strategiepapieren, Initiativen, Förderinstrumenten und institutionellen Strukturen auf verschiedenen Ebenen. Dies umfasst neben dem klassischen Sicherheitsbereich auch Regeln für den Handel mit Explosivstoffen oder Meldepflichten gegen Terrorismusfinanzierung, wodurch auch Baumärkte oder Banken Aufgaben in der Terrorismusbekämpfung zugewiesen bekamen. Darunter finden sich auch Regulierungen, die kaum in individuelle Freiheitsrechte eingriffen, etwa zur Sicherung von Cockpit-Türen in Flugzeugen oder zum Schutz öffentlicher Veranstaltungen durch technische Absperrvorrichtungen. Deutschland hat sich zwar an einigen militärischen Einsätzen beteiligt oder diese logistisch unterstützt, etwa in Afghanistan und am Horn von Afrika oder beim Kampf gegen den „Islamischen Staat“ im Irak und in Syrien. Insgesamt folgte das Land aber einem formellen, legalistischen und technologieintensiven Ansatz, der Terrorismus zuvorderst als eine Form schwerer Kriminalität betrachtet und zu seiner Bekämpfung vorrangig auf gesetzliche Regelungen sowie polizeiliche, justizielle und geheimdienstliche Maßnahmen setzt. Dabei verschob sich der Schwerpunkt des Handelns immer weiter ins Vorfeld strafbarer und gewaltsamer Handlungen, um mögliche Taten oftmals unter Benutzung moderner Technologien rechtzeitig verhindern und potenzielle Täter:innen möglichst frühzeitig erkennen zu können (Hegemann/Kahl 2018, S. 112-128, 155-166). Diesem Fokus folgend wurden etwa neue Straftatbestände wie die Vorbereitung einer schweren staatsgefährdenden Gewalttat eingeführt oder Daten verschiedener Sicherheitsbehörden in einer gemeinsamen Antiterrordatei zusammengeführt.
Neben dem Rahmen des Grundgesetzes und den Urteilen nationaler Gerichte wurde die deutsche Sicherheitsgesetzgebung zunehmend durch internationale Vorgaben geprägt. Auf globaler Ebene beschloss der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (VN) unmittelbar nach dem 11. September 2001 in der wegweisenden Resolution 1373 erstmalig eine ganze Reihe verbindlicher Regeln für alle Staaten unter Verweis auf Kapitel VII der VN-Charta, unter anderem die Verpflichtung zum Erlass von Gesetzen gegen die Finanzierung, Planung, Vorbereitung oder Begehung terroristischer Handlungen. Später erweiterte der Sicherheitsrat diese Vorgaben etwa durch Resolution 1624 (2005), nach der bereits die Anstachelung zu terroristischer Gewalt unter Strafe gestellt werden muss, und Resolution 2178 (2014), die Maßnahmen gegen die Ausreise „ausländischer Kämpfer“ in Konfliktgebiete verlangt. Besonders wichtig wurde für Deutschland allerdings die Ebene der Europäischen Union (EU). Die Kooperation in der Innen- und Justizpolitik beschränkte sich vor dem 11. September 2001 weitgehend auf informelle Koordination zwischen Sicherheitsbehörden und war – anders als der Binnenmarkt – kaum „vergemeinschaftet“. Der Kampf gegen den Terrorismus erwies sich hier als Treiber einer „Europäisierung“ der inneren Sicherheit, die nach der Einführung der Schengenzone (ratifiziert 1985, umgesetzt dann ab 1995) bereits zuvor zaghaft begonnen hatte. Seit der Umsetzung des Vertrags von Lissabon 2009 kann die EU auch in weiten Bereichen der inneren Sicherheit verbindliche Verordnungen und Richtlinien erlassen, die die Mitgliedstaaten verpflichtend umsetzen müssen (Bossong 2017).
Über die letzten 25 Jahre hat sich so ein kaum noch zu überblickendes Feld der Anti-Terror-Gesetzgebung entwickelt. Eine jüngere Studie zählte für Deutschland 80 Gesetze mit Bezug zur Terrorismusbekämpfung, die zwischen September 2001 und Ende 2023 erlassen wurden (Stephanblome et al. 2025, S. 317–322). Zu diesen Gesetzen gehören unter anderem das mehrfach angepasste Terrorismusbekämpfungsgesetz, aber auch sehr spezielle Regelwerke, etwa zur Geldwäschebekämpfung oder zu biometrischen Merkmalen in Ausweisdokumenten, in denen die Bekämpfung terroristischer Gewalt nur ein Aspekt neben anderen ist. Eine Studie des Max-Planck-Instituts zur Erforschung von Kriminalität, Sicherheit und Recht im Auftrag der Bundesregierung kam im Januar 2025 auf 3.228 verschiedene Befugnisvarianten, die Sicherheitsbehörden die Anordnung und Durchführung von Überwachungsmaßnahmen ermöglichen. Ein großer Teil davon wird auch mit der Bekämpfung des Terrorismus begründet. Für die EU kam eine Evaluation im Auftrag des Europaparlamentes allein bis 2017 auf 149 Rahmenbeschlüsse, Verordnungen und Richtlinien, die sich explizit auf das Ziel der Terrorismusbekämpfung berufen (European Parliament 2017, S. 175–190). Dies umfasst unter anderem Regeln zum Datenabgleich im Schengener Informationssystem (SIS)
Die Gesetzgebung folgte stark ereignisgetriebenen Aufmerksamkeitszyklen, die insbesondere durch terroristische Anschläge und deren politische Verarbeitung angetrieben wurden. In diesen Phasen konzentrierte sich die Politik primär auf das jeweils zuletzt erlebte Szenario. Es lassen sich drei Phasen besonders hoher Aktivität erkennen, wobei die formalen Beschlüsse bedingt durch die Dauer gesetzgeberischer Prozesse meist erst mit einer gewissen Verzögerung nach bestimmten Ereignissen folgten: die unmittelbare Reaktion auf „9/11“, ein neuer Fokus auf den „hausgemachten Terrorismus“ nach den islamistischen Anschlägen von Madrid 2004 und London 2005 sowie der Umgang mit einer Welle direkt oder indirekt durch den „Islamischen Staat“ inspirierter Anschläge nach 2014 (European Parliament 2017, S. 30–31; Stephanblome et al. 2025, S. 283).
Phase 1: „9/11“, der transnationale Terrorismus und neue Sicherheitspakete
Die Anschläge vom 11. September 2001 lösten eine Welle intensiver politischer Aktivitäten aus. Diese wurde nicht zuletzt durch den Druck der Vereinigten Staaten befördert. Der Fokus lag hier auf der Abwehr des transnationalen Terrorismus als einer von außen kommenden Gefahr.
In diesem Kontext beschloss die rot-grüne Bundesregierung unter Gerhard Schröder (1998–2005) weitgehende Gesetzesänderungen. Deutschland verfügte bereits über Anti-Terror-Gesetze aus der Zeit der sozialrevolutionären Rote Armee Fraktion (RAF) in den 1970er- und 1980er-Jahren, etwa zur „Rasterfahndung“
Auch die EU reagierte mit neuer Aktivität, die sich wegen der begrenzten Kompetenzen in diesem Feld aber vor allem auf operative Fragen wie eine verbesserte Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden oder die Umsetzung internationaler Sanktionsregime gegen Mitglieder von al-Qaida beschränkte. Die beiden zentralen rechtlichen Maßnahmen waren die Einführung des Europäischen Haftbefehls und die Einigung auf eine einheitliche Terrorismusdefinition. Im Rahmenbeschluss 2002/475/JI (geändert durch Richtlinie 2017/451) einigten sich die Mitgliedstaaten darauf, dass bestimmte Taten, etwa Mord oder Entführungen, als terroristische Straftaten eingestuft und daher in der Regel besonders hart bestraft werden, wenn diese „durch die Art ihrer Begehung oder den jeweiligen Kontext ein Land oder eine internationale Organisation ernsthaft schädigen können“ und mit dem Ziel begangen wurden, „die Bevölkerung auf schwerwiegende Weise einzuschüchtern, öffentliche Stellen oder eine internationale Organisation rechtswidrig zu einem Tun oder Unterlassen zu zwingen oder die politischen, verfassungsrechtlichen, wirtschaftlichen oder sozialen Grundstrukturen eines Landes oder einer internationalen Organisation ernsthaft zu destabilisieren oder zu zerstören“. Beide Maßnahmen hatten zuvor keine Mehrheit im Europäischen Rat gefunden; nach „9/11“ konnte die EU mit diesen beschlussfertigen Maßnahmen nun ihre Entschlossenheit demonstrieren.
Phase 2: Madrid, London und der „hausgemachte Terrorismus“
Nachdem die politische Aktivität mit wachsendem Abstand zu „9/11“ nachgelassen hatte, entstand mit den islamistischen Anschlägen von Madrid 2004 und London 2005 sowie der Ermordung des niederländischen Filmemachers Theo van Gogh im Jahr 2004 eine neue Dynamik. Der Fokus verschob sich darauf, einen „hausgemachten Terrorismus“, der von in Europa aufgewachsenen oder bereits länger hier lebenden Personen ausging, zu verhindern. Ziel war es vor allem, die Aneignung „radikaler“ Ideologien, insbesondere islamistischer Prägung, bei „vulnerablen“ Individuen im Prozess der „Radikalisierung“ zu unterbinden. Strukturelle Kontexte gerieten hingegen in den Hintergrund und es blieb umstritten, wie „radikale“ Ideen mit gewaltsamem Handeln zusammenhängen und ab wann genau Radikalität ein Problem darstellt (Hegemann 2018). Die EU trieb die Agenda der Radikalisierungsprävention und Deradikalisierung schon relativ früh voran, etwa durch eine umfassende Strategie aus dem Jahr 2005 (Europäische Kommission 2005). Die EU verfügte dabei kaum über eigene operative Kompetenzen, beförderte aber die Generierung und den Austausch von Wissen und Erfahrungen, etwa durch Forschungsförderung, den Austausch von „best practices“ oder das Initiieren von Expert:innengruppen wie dem European Network of Experts on Radicalisation (ENER) oder dem Radicalisation Awareness Network (RAN). Sie konnte so die politische Agenda beeinflussen. Deutschland hingegen folgte erst mit einiger Verzögerung. Hier stützte sich die Radikalisierungsprävention überwiegend auf vielfach zivilgesellschaftlich getragene, teils staatlich finanzierte Programme und Initiativen und weniger auf formale Gesetze.
In der deutschen Anti-Terror-Gesetzgebung rückte vor dem Hintergrund dieser Anschläge das frühzeitige Erkennen einer beginnenden Radikalisierung oder gar Anschlagsplanung möglichst weit im Vorfeld einer Gewalttat in den Vordergrund. Dazu setzten Politik und Sicherheitsbehörden vor allem auf die Speicherung und Analyse großer Datenmengen sowie eine bessere Koordination und Vernetzung der zuständigen Akteure. 2004 wurde unter anderem das Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum (GTAZ) gegründet, indem die unterschiedlichen Polizeibehörden und Geheimdienste des Bundes und der Länder sowie das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge und die Generalbundesanwaltschaft ihre Aktivitäten koordinieren und Informationen austauschen. Dadurch wurde auch die Trennung zwischen geheimdienstlicher Vorfeldaufklärung und polizeilicher Gefahrenabwehr in Teilen aufgeweicht. Das 2006 verabschiedete und seither mehrfach überarbeitete Antiterrordateigesetz, das umfangreiche Daten der verschiedenen Behörden zusammenführt, verstärkte diesen Trend. Nach der Selbstenttarnung des NSU kamen 2012 das Gemeinsame Terrorismus- und Extremismusabwehrzentrum (GTEZ) sowie die Rechtsextremismusdatei (RED) hinzu. Zudem wurde 2009 die Vorbereitung einer schweren staatsgefährdenden Gewalttat (§ 89a StGB) als neuer Straftatbestand eingeführt. Die EU beförderte diese Entwicklung unter anderem durch eine Richtlinie zur Vorratsspeicherung von Telekommunikationsdaten, die auch von Deutschland umgesetzt wurde. Nach mehreren Gerichtsverfahren auf europäischer und nationaler Ebene gilt diese Regelung aktuell in Deutschland nicht mehr. Die Gerichte hatten festgestellt, dass jedenfalls eine generelle und anlasslose Vorratsdatenspeicherung über längere Zeit nicht zulässig ist. Nach erneuten Anschlägen wurde allerdings immer wieder insbesondere die Einführung einer Mindestspeicherfrist für IP-Daten gefordert, was das Bundeskabinett im April 2026 schließlich auch auf den Weg brachte (siehe unten).
Phase 3: Der „Islamische Staat“ und der Kampf gegen die „Gefährder“
Eine dritte Phase besonders ausgeprägter gesetzgeberischer Aktivität folgte in der Hochphase des „Islamischen Staates“ nach 2014, die auch mit direkt oder indirekt durch ihn inspirierten oder unterstützten Anschlägen in europäischen Ländern einherging. In Deutschland entfalteten insbesondere zahlreiche Ausreisen von deutschen Staatsbürger:innen bzw. in Deutschland lebenden Personen nach Syrien und in den Irak sowie der Anschlag auf den Weihnachtsmarkt am Berliner Breitscheidplatz 2016 größere politische Wirkung. Die in diesem Kontext ergriffenen Maßnahmen trieben den Trend zur Vorverlagerung strafbarer Handlungen und behördlicher Ermittlungen bereits im Vorfeld gewaltsamer Handlungen weiter voran. Dies zeigte sich besonders deutlich in der prominenten Figur des „Gefährders“
Dieser Fokus schlug sich in einer Reihe gesetzlicher Neuerungen nieder. Diese schufen zum einen neue, erweiterte oder verschärfte Straftatbestände etwa zur Ausreise zum Zwecke der Vorbereitung oder Begehung schwerer staatsgefährdender Gewalttaten (§ 89a Abs. 2 Nr. 2a StGB) oder zur Terrorismusfinanzierung (§ 89c StGB). Hinzu kamen Verschärfungen des Aufenthaltsrechts, eine Verlängerung der Abschiebehaft sowie eine Vereinfachung von Abschiebungen, die sich insbesondere gegen mögliche „Gefährder“, die keine deutsche oder eine doppelte Staatsbürgerschaft haben, richteten. Zudem zielten zunehmende staatliche Bemühungen gegen Hassrede, Falschinformationen und strafbare Inhalte in sozialen Netzwerken, allen voran das im Oktober 2017 in Kraft getretene Netzwerkdurchsetzungsgesetz (NetzDG), auch auf die Verhinderung der Verbreitung terroristischer Propaganda und von Terrordrohungen. Hinzu kamen neue Kompetenzen der Sicherheitsbehörden zur Erfassung und Auswertung von Telekommunikationsdaten im Vorfeld gewaltsamer Handlungen, unter anderem zur Online-Durchsuchung von Festplatten und der Infiltration von IT-Systemen, zur Quellen-Telekommunikationsüberwachung und zur Überwachung von Kommunikation in Messengerdiensten. Nach Gerichtsurteilen mussten diese teilweise nachgebessert und überarbeitet werden. Parallel entfristete der Bundestag im November 2020 – also fast 20 Jahre nach dem 11. September 2001 – ohne größere öffentliche Debatte die ursprünglich befristeten Regelungen der damals verabschiedeten Sicherheitsgesetze nach mehreren Verlängerungen endgültig. Expert:innen bewerteten die gesetzlich vorgesehenen und zuvor vorgenommenen Evaluierungen der Gesetze allerdings vielfach als unzureichend, etwa weil sie oftmals nur die Häufigkeit der Anwendung bestimmter Maßnahmen erfassten und nicht deren tatsächliche Wirksamkeit überprüften (Weingärtner 2021).
Eine vierte Phase? Alte und neue Herausforderungen in polarisierten Zeiten
In den letzten Jahren deutet sich eine neue Phase intensivierter Debatten um die Anti-Terror-Gesetzgebung an. Diese wird nicht nur durch neue islamistische Anschläge, wie etwa die tödlichen Messerangriffe von Mannheim und Solingen im Jahr 2024, sondern auch durch ein insgesamt stark polarisiertes politisches und gesellschaftliches Klima angetrieben. Nicht zuletzt das Erstarken der AfD führt dazu, dass auch demokratische Parteien sich angehalten fühlen, das Thema Terrorismusbekämpfung zunehmend und in zugespitzter, teils einseitiger Form mit Fragen von Migration und Integration zu verbinden (Saldivia Gonzatti/Völker 2025). Der Bundestagswahlkampf 2025 verstärkte diese Dynamik zusätzlich. Im Herbst 2024 beschloss die Ampel-Koalition ein „Sicherheitspaket“, das unter anderem Verschärfungen im Asyl- und Waffenrecht sowie neue Befugnisse der Sicherheitsbehörden zum Abgleich großer Datenmengen vorsah. Im Sommer 2025 legte die neue Bundesregierung nach mit Vorschlägen für ein „Sicherheitspaket 2.0“, das das Bundeskabinett schließlich im April 2026 beschlossen hat. Sicherheitsbehörden soll in bestimmten Fällen unter anderem die automatisierte Gesichtserkennung und deren KI-gestützte Auswertung ermöglicht werden, um etwa auf Basis digital verfügbarer Bilder die Identität verdächtiger Personen festzustellen. Zudem brachte die Bundesregierung eine neue Regelung auf den Weg, die eine Speicherfrist von drei Monaten für alle IP-Adressen vorsieht und mitunter auch als „Vorratsdatenspeicherung light“ bezeichnet wird. Bei einem konkreten Verdacht soll auch die Sicherung von Verkehrsdaten für drei Monate angeordnet werden können. Ob dieses Paket im Gesetzgebungsverfahren die notwendige Zustimmung findet und inwieweit es dabei weiter angepasst wird, bleibt aktuell abzuwarten (Stand: Juni 2026). Auffällig ist, dass diese Maßnahme dieses Mal primär mit Verweis auf die Verhinderung von Straftaten im digitalen Raum – insbesondere die Verbreitung von Kinderpornographie, aber auch Onlinebetrug und Hasskriminalität – begründet wurde und nicht mit der Terrorgefahr. Darüber hinaus geriet vor allem der Umgang mit seit 2015 aufgenommenen Geflüchteten, die in den letzten Jahren für mehrere Taten verantwortlich waren, in den Fokus der Debatte, etwa durch Forderungen nach vereinfachten und vermehrten Abschiebungen. In den letzten Jahren ebenfalls gehäuft aufgetretene rechtsextrem motivierte Anschläge, etwa in Halle 2019 und Hanau 2020, führten zwar ebenfalls zu Maßnahmepaketen der Bundesregierung. Diese beinhalteten in der Regel jedoch weniger formale Gesetzesinitiativen und Eingriffe in Freiheitsrechte.
Auch 25 Jahre nach „9/11“ lassen sich somit die krisengetriebenen politischen Dynamiken des langen „Kriegs gegen den Terror“ weiterhin beobachten (Arzt 2024). Die Ampel-Koalition hatte 2021 zu Beginn ihrer Amtszeit nach Wegen gesucht, aus den im letzten Vierteljahrhundert etablierten Routinen auszubrechen, um nicht einfach nach jedem Anschlag neue Regelungen und Kompetenzen anzuhäufen. Sie hatte dazu eine „vorausschauende, grundrechtsorientierte und evidenzbasierte Sicherheits- und Kriminalpolitik“ versprochen und unter anderen eine grundlegende Evaluierung der Sicherheitsgesetzgebung angekündigt (SPD / Bündnis 90/Die Grünen / FDP 2021, S. 86; vgl. dazu auch Ahmed/Hegemann 2021). Diese liegt in dieser Form bis heute jedoch nicht vor. Zum 25. Jahrestag der Anschläge des 11. Septembers scheint sich die politische Debatte um neue Sicherheitsmaßnahmen und -gesetze vielmehr erneut zuzuspitzen. Gerade in Zeiten, die in vielen Ländern mit autoritären Tendenzen und Angriffen auf den Rechtsstaat einhergehen und in denen Sicherheitsbehörden neue technische Möglichkeiten der Überwachung zur Verfügung stehen, könnte dieses Datum aber auch Gelegenheit für eine kritische Bestandsaufnahme und die Suche nach Alternativen sein.