Messbare politische Verantwortung | Politische Bildung | bpb.de

Ein Ziel von Bildungspolitik in Demokratien besteht darin, zur gesellschaftlichen Durchlässigkeit beizutragen. Die Befähigung zu sozialer, ökonomischer und politischer Teilhabe ist ein Weg, wie Demokratien sozialen Aufstieg ermöglichen und insofern ihr Gleichheitsversprechen umsetzen. Auf dem Weg dahin gelten die Sicherung einer für alle zugänglichen Bildungsqualität sowie eine leistungsgerechte Bewertung als wesentliche Etappen, ohne die soziale Durchlässigkeit nicht erreichbar ist.

Aufgrund verschiedener gesellschaftstheoretischer Grundannahmen unterscheiden sich politische Programmatiken jedoch in den konkreten Wegen zur Zielerreichung. Eine übergreifende Fragestellung besteht darin, wie die Verantwortungsübernahme staatlicher Akteure formal gestaltet werden kann. In diesem Zusammenhang wird das Konzept der Mindeststandards als mögliches Leitkonzept zur Reduzierung von Bildungsbenachteiligung diskutiert. Dabei muss das Konzept zunächst näher bestimmt und anschließend institutionalisiert werden. Dies erfordert Messverfahren, die festlegen, wie Aussagen über das Erreichen von Standards getroffen werden sollen. Erst danach kann bestimmt werden, welches Mindestmaß der Standarderreichung politisch als angemessen gilt und für wen der so definierte Mindeststandard gelten soll. So kann der Standard beispielsweise dann als erreicht gelten, wenn 95 Prozent aller Schülerinnen und Schüler ihn erreichen. Institutionalisierung bedeutet in diesem Zusammenhang nicht nur, Tests und ihre Auswertung zu organisieren, sondern auch festzulegen, wer reagieren muss, wenn die Standards nicht erfüllt werden. Beispielsweise kann geregelt werden, dass ein Ministerium Maßnahmen veröffentlichen muss, die ergriffen werden, damit bei der nächsten Überprüfung weniger Einheiten den Mindeststandard verfehlen. Auch Schulen können zu einer Reaktion verpflichtet werden, wenn an ihnen weitaus weniger Schülerinnen und Schüler den Mindeststandard erreichen als an Schulen mit vergleichbarer Ausstattung und Schülerschaft.

Um das Spektrum möglicher Gegenstände von Standards auszuleuchten, werden im Folgenden sechs Beispiele mit Bezug zur politischen Bildung dargestellt. Sie lassen sich drei Gruppen zuordnen: Standards für das Angebot, die Bildungsprozesse und die Bildungsergebnisse. Anschließend wird am Beispiel der International Civic and Citizenship Education Study gezeigt, wie ein Ergebnisstandard konkret operationalisiert werden kann, bevor abschließend die Frage aufgeworfen wird, welches Kompetenzniveau in Deutschland als Mindeststandard gelten könnte.

Mindeststandards für das Angebot

Inhalte: Die historisch älteste Form der Standardisierung besteht darin, Inhalte festzulegen, die den unverzichtbaren Kern eines Curriculums ausmachen. Das wesentliche Argument, mit dem diese Form der Standardisierung seit der Antike betrieben wird, besteht im gemeinsamen Bedeutungshorizont, der so bei allen aufgebaut wird, die ein Curriculum durchlaufen haben. Die jeweils politisch Tätigen können sich und ihre Positionen durch entsprechende Bezugnahmen legitimieren und Zugänge zum Politischen schaffen. In diesem Sinne wäre die freiheitlich-demokratische Grundordnung etwa ein in Deutschland normativ unverzichtbarer Inhalt. In einer polarisierten Gesellschaft erscheint ein gemeinsamer Mindestbestand wichtiger denn je und zugleich zunehmend schwierig zu erreichen. Es drohen formale Vorgaben, die zwar leicht als implementiert dargestellt werden können, beispielsweise wenn ein neuer Lehrplan veröffentlicht wird. Das Vollzugsdefizit der tatsächlichen Lehrplanumsetzung kann jedoch nur schlecht abgeschätzt werden. Insofern eignen sich Lehrpläne letztlich nicht dazu, Bildungspolitik für soziale Unterschiede in ihrer Umsetzung verantwortlich zu halten.

Ressourcen: Es könnte ein zeitlicher Mindestumfang politischer Bildung bis zum Erreichen des Wahlalters festgelegt werden, der für alle Schülerinnen und Schüler garantiert werden muss. Da das Wahlalter bei der Europawahl in Deutschland einheitlich bei 16 Jahren liegt, wäre es naheliegend, diesen Mindestumfang bis zur 10. Jahrgangsstufe festzulegen. Dieser Standard wäre leicht zu operationalisieren und zuverlässig sowie objektiv zu überprüfen. Ein solcher Standard hätte auch kurzfristig eine große Steuerungswirkung, denn aktuell gibt es dazu große Unterschiede zwischen den Bundesländern und Bildungsgängen. „Time on Task“, also die Zeit, die Lernende tatsächlich für die Bearbeitung einer Aufgabe aufbringen, gilt in der Lehr-Lern-Forschung zudem als wesentlicher Einflussfaktor auf den Lernerfolg. Zugleich gibt es auch hier Grenzen, denn neben dem Faktor Zeit ist auch die Qualität der Bildungsprozesse bedeutsam, und verschiedene Gruppen von Schülern und Schülerinnen benötigen möglicherweise unterschiedlich viel Zeit, um soziale Unterschiede in den Chancen zu reduzieren.

Formale Qualifikation: Ein Mindestmaß an Ausbildung festzulegen, das alle politisch Bildenden an Schulen aufweisen müssen, könnte weniger relevant erscheinen, wenn wir davon ausgehen, dass Lehrkräfte in Deutschland allgemein gut ausgebildet sind. Es zeigt sich jedoch empirisch, dass die Inhalte der Fachausbildung für das entsprechende Schulfach an den Hochschulen stark variieren, sodass bei einem formal qualifizierten politischen Bildner nicht garantiert werden kann, dass er oder sie sich im Studium über die Grundlagen des politischen Systems hinaus mit Themen wie Nachhaltigkeit oder Wirtschaft beschäftigt hat. Es kann weiterhin nicht davon ausgegangen werden, dass alle Schülerinnen und Schüler im Laufe ihrer Schulzeit mit einer für politische Bildung formal qualifizierten Lehrkraft in Kontakt kommen. Insbesondere an Nicht-Gymnasien sind die Chancen aktuell geringer, in einzelnen Schularten und Bundesländern sogar sehr gering. Im Sinne der politischen Verantwortungsübernahme stellt sich die Frage, wie die vorhandene Qualifikation im Bereich der politischen Bildung fairer verteilt werden kann, sodass die Chancen, eine qualifizierte Lehrkraft zu erhalten, an Nicht-Gymnasien mindestens genauso hoch sind wie an Gymnasien. Um sozial unterschiedliche Voraussetzungen auszugleichen, müsste sogar angestrebt werden, dass es an Nicht-Gymnasien mehr qualifizierte Lehrkräfte pro Fach gibt. Denn die Kinder und Jugendlichen an Gymnasien profitieren im Bildungsprozess durchschnittlich stärker von ihren Eltern und Erziehungsberechtigten.

Diese ersten drei Formen, über einen Mindeststandard nachzudenken, werden zusammenfassend auch als „Standards für das Angebot“ bezeichnet. Es wäre auch möglich, eine Kombination aus ihnen zu nutzen, um ein Mindestmaß für das Angebot zu bestimmen.

Mindeststandards für Bildungsprozesse

Eine zweite Gruppe möglicher Mindeststandards bezieht sich auf die Prozesse politischer Bildung.

Gestaltungsprinzipien: In Deutschland gilt der Beutelsbacher Konsens als der bekannteste Ansatz, um einen grundlegenden Anspruch in dieser Hinsicht zu formulieren. Seine drei Prinzipien – das Überwältigungsverbot, das Kontroversitätsprinzip und das Gebot einer Interessenanalyse aus Schülerperspektive – sind bereits heute insofern Mindeststandards, als ihre Berücksichtigung Voraussetzung für den Zugang zu öffentlichen Fördergeldern ist. Trotz dieser fundamentalen Bedeutung ist der Beutelsbacher Konsens nicht in Stein gemeißelt, sondern das Ergebnis eines konkreten Kontexts. Technologische und gesellschaftliche Veränderungen führen zu veränderten oder erweiterten Ansprüchen an die Gestaltung politischer Bildung, die ihrerseits kontrovers sein können.

Typisch für Mindeststandards ist, dass ihre Einhaltung oder Nichteinhaltung Konsequenzen für das Handeln des Staates haben sollte. Deshalb sind politische Auseinandersetzungen über ihre genaue Interpretation und Umsetzung wahrscheinlich. Ein Beispiel hierfür ist die Einrichtung von Meldeplattformen durch die AfD, durch die die Einhaltung des Überwältigungsverbots durch Lehrkräfte infrage gestellt und eine aktuelle Debatte über Neutralität ausgelöst wurde. Um die Prinzipien des Beutelsbacher Konseses als Mindeststandard zu operationalisieren und in der Breite für ihre Umsetzung in unterschiedlichen sozialen Kontexten Verantwortung zu übernehmen, ist jedoch mehr erforderlich als ein Bekenntnis von Trägerinstitutionen oder die Skandalisierung einzelner auffälliger Übertretungen. Es bedarf einer empirischen Operationalisierung, die als Grundlage für ein übergreifendes Monitoring im Schulsystem dienen kann.

Mindeststandards für Ergebnisse

Eine dritte, abschließende Gruppe möglicher Mindeststandards bezieht sich auf die Ergebnisse von Bildung. Demnach repräsentieren Bildungsstandards einen Zielhorizont für Bildungsprozesse, das heißt, das Erreichen von Bildungszielen wird als Gegenstand staatlicher Verantwortung betrachtet. Im Gegensatz zu den Standards für das Angebot und die Prozesse sind die Standards für die Ergebnisse von Beginn ihrer Entwicklung an als Grundlage für Operationalisierung und Messung gedacht, um einmal gesetzte Mindestziele bei unterschiedlichen Schülergruppen zu überprüfen. Hierzu lassen sich zwei Ansätze beispielhaft unterscheiden.

Ergebnisse allgemeiner Bildung: In Deutschland erfolgt bereits heute eine Messung von Bildungsergebnissen im Sinne einer Überprüfung von (Mindest-)Standards. Da es sich dabei unter anderem um sprachliche und mathematische Grundfähigkeiten handelt, die für alle gesellschaftlichen Lebensbereiche von hoher Relevanz sind, lässt sich die These vertreten, dass damit bereits auch ein Mindeststandard für politische Bildung erfasst wird. Folgt man dieser Argumentation, würde man davon ausgehen, dass die gemessenen Kompetenzen, beispielsweise zum Textverständnis oder zur mathematischen Abstraktion, auch eine Mindestbefähigung für politische Partizipation hinreichend abbilden. Demnach wären keine spezifischen Mindeststandards, Operationalisierungen und Tests für die politische Bildung erforderlich.

Implizit folgt die Gesamtstrategie der Kultusministerkonferenz zum Bildungsmonitoring bislang diesem Verständnis. Aus einer Perspektive sozialer Ungleichheit lässt sich dieser Ansatz wie folgt begründen: Da mit höheren allgemeinen Kompetenzen auch eine höhere gesellschaftliche und politische Partizipation sowie eine höhere Beteiligung an politischer Bildung im Erwachsenenalter einhergehen, ist allgemeine Bildung offensichtlich auch relevante politische Bildung. Im Ergebnis ist nicht zu bestreiten, dass die Absicherung von Mindeststandards der allgemeinen Bildung für möglichst viele Schülerinnen und Schüler dazu beiträgt, soziale Ungleichheit in der politischen Bildung zu reduzieren.

Die politische Relevanz dieses Ansatzes zeigt sich am aktuellen Startchancen-Programm in Deutschland. Mit einem Umfang von 20 Milliarden Euro ist es die bislang größte gemeinsame bildungspolitische Initiative von Bund und Ländern. Das Ziel besteht darin, soziale Ungleichheit zu reduzieren. Der Weg zu diesem Ziel führt über in Kompetenzstufen abgebildete Mindeststandards: An Schulen mit einem hohen Anteil an sozial benachteiligten Schülerinnen und Schülern sollen die Bildungschancen durch Maßnahmen erhöht werden, die den Anteil von Schülerinnen und Schülern mit nicht erreichten Mindeststandards deutlich verringern. So wird das Programm zu einem Beispiel dafür, wie die Verantwortung des Staates auf das empirische Überprüfen der Reduzierung sozialer Ungleichheit bezogen wird. Auch wenn politische Bildung nicht ausdrücklich Gegenstand des Startchancen-Programms ist, können Maßnahmen zur Schülerpartizipation und zum sozialen Lernen als Brücken zu einem expliziteren Verständnis politischer Bildung gesehen werden.

Es mag in gewisser Hinsicht plausibel erscheinen, Mindeststandards allgemeiner Bildung auch als Mindeststandards politischer Bildung zu verstehen. Dabei stellt sich jedoch die Frage, ob dieser Ansatz hinreichend ist oder ob das Schulsystem nicht auch ein spezifisches Mindestmaß politischer Bildung in der Wahlbevölkerung absichern muss und ob dafür nicht die Bildungspolitik verantwortlich sein sollte. Wird letztere Frage bejaht, erscheint der nachfolgende Ansatz angemessen.

Spezifische Ergebnisstandards: Bei diesem Ansatz wird davon ausgegangen, dass sich die Ergebnisse politischer Bildung von denen allgemeiner Grundbildung abgrenzen lassen, dieser Unterschied pädagogisch und bildungspolitisch relevant ist und sich ein Mindestmaß politischer Bildung zuverlässig testen lässt. Diese Annahmen werden jedoch teilweise auch bestritten. Auf der einen Seite wird der theoretische Vorbehalt formuliert, dass alles Messbare dem Wesen von Bildung abträglich sei und jeder Test zu einer Verengung des Bildungsbegriffs führe. Auf der anderen Seite wird ein empirisch-methodischer Vorbehalt formuliert: Die politische Bildung verfüge als Wissenschaft nicht über ein hinlänglich präzises Verständnis ihres Gegenstands, um ihn operationalisieren zu können. Obwohl beide Seiten mit unterschiedlichen Bildungsverständnissen arbeiten, stimmen sie dahingehend überein, dass es keinen Sinn ergäbe, Ergebnisse politischer Bildung messen zu wollen. In der Folge können sie nicht Gegenstand empirischer Sozialforschung und Evaluation werden. Mehr noch: Zuverlässige und nachprüfbare Aussagen darüber, inwiefern politische Bildungsarbeit zu sozial unterschiedlichen Ergebnissen geführt hat, sind dann nicht möglich. Somit kann Bildungspolitik nicht evidenzbasiert als mitverantwortlich für sozial unterschiedliche Ergebnisse adressiert werden. Wenn man diesen Positionen folgt, lassen sich aus den Ergebnissen politischer Bildung keine Handlungsbedarfe ableiten. Es gibt jedoch auch die gegenteilige Position der empirischen Sozialforschung, nach der sich die Konzepte politischer Bildung operationalisieren und ihre Messbarkeit nach psychometrischen Kriterien wie Reliabilität und Validität prüfen lässt.

Eine weitergehende Kritik geht wie folgt: (Mindest-)Standards seien eine (intendierte) Verhinderung des emanzipatorischen Charakters von Bildung. Mindeststandards und angestrebte politische Mündigkeit stünden somit in einem Widerspruch. Diese Kritik lässt sich jedoch theoretisch und empirisch leicht widerlegen. Im humboldtschen Bildungsverständnis der Aufklärung gibt es keine sprachliche Mündigkeit im Sinne eines selbstbestimmten, unbegrenzten Gebrauchs der eigenen Fähigkeiten ohne den vorherigen Erwerb eines Mindestmaßes an begrenzten Mitteln wie etwa Sprachkompetenz, die immer in soziale Kontexte eingebunden sind. Zugleich legt die einmal erworbene Sprachkompetenz beispielsweise in Form von beherrschten Begriffen und grammatischen Strukturen die Sprechenden nicht auf einen vorab definierten Aussagenbestand fest, sondern ermöglicht vielfältige Anwendungen, auch solche, die sich gegen den sozialen Kontext des Spracherwerbs richten.

Die lernpsychologische Forschung zeigt, dass eine einmal erworbene Kompetenz dem Aufbau weiterer Kompetenzen keineswegs entgegensteht. Das menschliche Langzeitgedächtnis ist nämlich nicht wie ein Computerspeicher begrenzt, sodass Menschen zunächst etwas vergessen müssten, um Neues zu lernen. Ganz im Gegenteil gilt das Wissensparadox nach dem Bildungspsychologen Franz Emanuel Weinert: Je mehr Menschen in einem Feld schon wissen, umso besser können sie neues Wissen entwickeln und integrieren. Diese Betrachtung von Wissen als sich dynamisch und flexibel entwickelndes Netz, das zunehmend durch Individuen gestaltet werden kann, verweist ihrerseits auf die Verantwortung aller Bildungsakteure – einschließlich des Staates –, einander Rechenschaft abzulegen, welche Anknüpfungspunkte an die Demokratie dabei mindestens geschaffen werden sollten.

International Civic and Citizenship Education Study

Die International Civic and Citizenship Education Study (ICCS) ist ein Beispiel dafür, wie ein Mindestergebnisstandard für politische Bildung konzipiert und operationalisiert werden kann. 2022 nahmen Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein teil; 2027 wird die Studie erstmals mit einer repräsentativen Stichprobe von Schülerinnen und Schülern der achten Jahrgangsstufe in Deutschland durchgeführt.

Die Konzeption zu ICCS sieht voneinander unabhängige Modellierungen für kognitive Anforderungen sowie für nichtkognitive Dispositionen bezüglich Werten, Einstellungen und Partizipationsmotivation vor. Folgt man der Argumentation des Politikwissenschaftlers Michael May, sollten sich Standards nicht auf Werte, Einstellungen oder Motivation beziehen, da deren Überprüfung bei Individuen die staatliche Verantwortung überdehnen würde. Insofern erscheint es sinnvoll, die Mindeststandards auf kognitive Anforderungen zu beschränken, die im Rahmen von ICCS in einem Test zum politischen Wissen und Argumentieren operationalisiert und als Leistungsniveaus empirisch modelliert werden. In einem mehrschrittigen Verfahren werden dazu Testfragen entwickelt und empirisch geprüft.

Das Politikverständnis in ICCS umfasst vier Dimensionen: demokratische Institutionen und Systeme, Prinzipien der Demokratie, Partizipation in der Demokratie und die Rolle von Bürgerinnen und Bürgern in der Demokratie. Eine detaillierte konzeptionelle Beschreibung des Testinhalts dient als Orientierung für die Entwicklung der Testfragen und soll sicherstellen, dass der Test sich immer auf die gleichen Konzepte bezieht, selbst wenn ein Großteil der Testitems für jeden Zyklus der Studie neu entwickelt wird. Bei der Erstellung des Tests wird darauf geachtet, dass sowohl Wissensfragen als auch Fragen zur Argumentation und Anwendung für alle vier Inhaltsbereiche vorliegen.

Zur Modellierung von Kompetenzstufen in ICCS wird die sogenannte Item-Response-Theorie verwendet. Mithilfe der statistischen Modellierung und einer entsprechenden Stichprobenziehung kann die Verteilung auf den verschiedenen Kompetenzstufen zwischen Schulformen und sozialen Gruppen innerhalb eines Landes verglichen werden. In Deutschland wurden die Kompetenzstufen aus ICCS 2022 für die teilnehmenden Bundesländer veröffentlicht und zusätzlich an die teilnehmenden Schulen zurückgemeldet. Die Tabelle zeigt eine gekürzte Beschreibung der Kompetenzstufen, die verwendet wurden.

Die EU nutzt die Ergebnisse aus ICCS für ihre Bildungsberichterstattung und zur Entwicklung neuer Politiken. Im „Education and Training Monitor“ wurde 2018 erstmals auf Grundlage der ICCS-Kompetenzstufen ein Standardniveau benannt. Als „satisfactory level“ wurde die untere Grenze von Stufe B definiert. Anschließend wurde untersucht, ob die mittlere Punktzahl der Bildungssysteme im Schnitt diese Grenze überschritten hat. Es zeigte sich, dass alle teilnehmenden Bildungssysteme der EU ein mindestens befriedigendes Niveau politischer Bildung erreicht hatten. Das Vorgehen des Education and Training Monitor ist jedoch aus mehreren Gründen fragwürdig. Erstens wurde nicht diskutiert, für welche realen Anforderungen Kompetenzstufe B als ausreichend gelten soll. Beispielsweise wurde nicht erörtert, ob Stufe B ausreicht, um bei Wahlen zum EU-Parlament Parteien kompetent vergleichen zu können. Zweitens wurde nicht begründet, warum die untere Grenze von Stufe B als ausreichend betrachtet wird. Schülerinnen und Schüler an der unteren Grenze von Stufe B haben eine Wahrscheinlichkeit von knapp über 50 Prozent, die Anforderungen von Testfragen der Stufe B korrekt zu beantworten; das heißt, sie erfüllen die Anforderungen von Stufe B nur in etwa der Hälfte der Fälle. Drittens besteht die Idee von Kompetenzstufen ursprünglich nicht darin, den mittleren Punktwert eines Bildungssystems einer Stufe zuzuordnen, sondern die Verteilung einer Population auf unterschiedliche Stufen erkennbar zu machen. In jedem Bildungssystem gibt es Schülergruppen, die deutlich über oder deutlich unter dem hier definierten Mindestwert für „satisfactory“ liegen. Insofern wäre bei einer vereinfachten Darstellung, die einen Mindestwert fokussiert, wenigstens darzustellen, wie viel Prozent einer Schülergruppe über beziehungsweise unter diesem Wert liegen. Eine Darstellung der Anteile auf unterschiedlichen Kompetenzstufen ermöglicht es, Gruppen zu identifizieren, für die weitere Maßnahmen oder Reformen der politischen Bildung politisch geboten sind.

Schluss

Für Deutschland steht eine Debatte darüber aus, welches Niveau politischer Bildung als Mindeststandard gelten soll. Auf Basis des Alters der Befragten in ICCS sind zunächst die in absehbarer Zukunft politisch gesetzten Anforderungen abzuschätzen. Eine zentrale Anforderung, die an Jugendliche gestellt wird, besteht darin, Wahlentscheidungen zu treffen, zumal auf verschiedenen Ebenen eine Senkung des Wahlalters auf 16 Jahre bereits vollzogen wurde. Angesichts dieser Anforderung erscheint es sinnvoll, Stufe A als Mindeststandard zu betrachten, denn erst ab dieser Stufe ist davon auszugehen, dass mehrere Argumente begründend aufeinander bezogen und institutionelle Perspektiven einbezogen werden. Es ist für die Demokratie essenziell, einen solchen Standard für die gesamte Wahlbevölkerung anzustreben. Wenn man diesem Argument folgt, enthalten die Ergebnisse aus ICCS Informationen darüber, wie viel Prozent der 14-Jährigen diesen für die Wahlbevölkerung vorgesehenen Mindeststandard bereits erfüllen und für welchen Prozentanteil der Schülerinnen und Schüler eine Schule beziehungsweise das jeweilige Bildungssystem besondere Sorge tragen muss, damit auch sie in den kommenden zwei Schuljahren diesen Mindeststandard erreichen. Auf dieser Grundlage lassen sich dann auf den unterschiedlichen Ebenen eines Bildungssystems Angebote planen, bei denen die aktuellen Leistungsstände unterschiedlicher Schülergruppen berücksichtigt werden.

Test und Kompetenzstufen in ICCS können eine Debatte über Mindeststandards in Deutschland unterstützen, aber nicht ersetzen. Es ist weitere wissenschaftliche Arbeit erforderlich, um beispielsweise nationale Besonderheiten wie den Föderalismus in Deutschland abzubilden und die inhaltliche Modellierung besser an die Theorie der politischen Bildung in Deutschland anzupassen. Auf politischer Ebene ist ebenfalls weitere Arbeit erforderlich, um die staatliche Verantwortungsübernahme zur Reduktion sozialer Ungleichheit in der politischen Bildung zu stärken.