Transitional Justice | Reparationen | bpb.de

Bereits im November 2022 forderte die Generalversammlung der Vereinten Nationen, dass Russland Entschädigung für seinen völkerrechtswidrigen Angriffskrieg gegen die Ukraine leisten müsse. Der ukrainische Botschafter bei den Vereinten Nationen warb vor der Abstimmung mit der Feststellung für die Resolution, dass der Wiederaufbau niemals vollständig sein würde „ohne einen Sinn für Gerechtigkeit gegenüber den Opfern des russischen Krieges“. Wenig überraschend bezeichnete der Sprecher des Kreml den Prozess als „formalisierten Raub“, der das Recht auf Privateigentum und das Völkerrecht breche.

Was aber sagt das Völkerrecht zu Entschädigungen? Sind sie integraler Bestandteil des Wiederaufbaus nach Konflikten? Und wenn ja, wie entschädigt man derart schwere Verbrechen wie die Massaker von Butscha, die Zerstörung ziviler Infrastruktur und das gezielte Töten von Zivilist:innen? Ist es nicht eher Hohn, den Verlust von Angehörigen, die psychische Belastung andauernder Angriffe und schwerste körperliche Verletzungen entschädigen zu wollen?

Entschädigung im Völkerrecht

Die Rechtslage im Völkerrecht ist eindeutig: Entschädigung ist mitnichten „formalisierter Raub“. Sie ist ein schon lange etabliertes Recht jedes Opfers von Völkerrechtsverletzungen. Bereits 1928 befand der Ständige Internationale Gerichtshof – der Vorgänger des heutigen Internationalen Gerichtshofes (IGH) in Den Haag, es sei ein allgemeines Prinzip, dass eine Verletzung des Völkerrechts die Pflicht zur Entschädigung nach sich ziehe. Dieses Prinzip wurde seitdem in mehreren Gerichtsurteilen auch des IGH wiederholt und ist mittlerweile etabliertes Völkergewohnheitsrecht. Während es 1928 um zwischenstaatliche Entschädigung ging, ist mittlerweile auch anerkannt, dass Individuen einen Anspruch auf Entschädigung haben, wenn ihre Menschenrechte verletzt werden.

Was heißt es aber, schwerste Menschenrechtsverletzungen zu entschädigen? Getötete Zivilist:innen können nicht wieder lebendig gemacht, dauerhafte Verletzungen häufig nicht vollständig geheilt und jahrelanges Leid unter schweren psychischen Erkrankungen nicht ungeschehen gemacht werden. Schwere Menschenrechtsverletzungen verursachen häufig eine komplexe Gemengelage aus Schäden. Opfer von Amputationen etwa erfahren nicht nur eine schwere körperliche Verletzung, sie leiden oft auch psychisch. Ihre Erwerbsfähigkeit kann dauerhaft gemindert sein, sodass Armut droht. Sie können Opfer von Diskriminierung werden. Diese und weitere Folgen können sich gegenseitig verstärken. Das Völkerrecht kann darauf nur eine ungenügende Antwort geben: Entschädigung soll so weit wie möglich den Zustand herstellen, der bestünde, wenn die Völkerrechtsverletzung nicht stattgefunden hätte. Dafür stehen grundsätzlich vier Formen von Entschädigung bereit.

Die bekanntesten Formen sind Restitution und Schadensersatz. Restitution bezeichnet die Wiederherstellung des Zustands vor der Völkerrechtsverletzung. Sie bestünde zum Beispiel im Wiederaufbau zerstörter Infrastruktur oder in der Zusammenführung getrennter Familien. Schadensersatz ist die Entschädigung in Geld. Hier stellen sich wenig Probleme für materielle Schäden mit einem bezifferbaren wirtschaftlichen Wert. Schäden an einem Haus lassen sich in Reparaturkosten bemessen. Die Plünderung von Haushalten lässt sich am Wert der gestohlenen Gegenstände oder am Wiederanschaffungswert festmachen. Deutlich schwieriger wird es bei Fragen des Schadensersatzes für immaterielle Schäden: Wie viel „kostet“ eine amputierte Hand oder der Verlust eines Kindes? Die Frage ist zynisch – aber eine Frage, vor der internationale und nationale Gerichte oft stehen. Eine allgemein anerkannte Methode hat sich nicht herausgebildet. Am Ende liegt es im Ermessen des jeweiligen Gerichts, was zu höchst unterschiedlichen Ergebnissen führt.

Weniger bekannt sind die Rehabilitation und Satisfaktion. Rehabilitation besteht in Gütern und Dienstleistungen, die einem Opfer Fähigkeiten und Unabhängigkeit zurückgeben. Dazu gehören Bildungsangebote, medizinische Behandlung und Psychotherapie, Prothesen und anderes mehr. Satisfaktion meint symbolische Entschädigungen – etwa eine Entschuldigung oder die offizielle Anerkennung des begangenen Unrechts. Internationale Gerichte und Staaten haben hier große Kreativität bewiesen und mitunter schon die Errichtung von Denkmälern, die Einführung eines Gedenktages oder die Benennung von Straßen nach Opfern angeordnet.

Rein rechtlich verfolgt Entschädigung also ein häufig unerreichbares Ideal: die Herstellung des Zustands, der ohne die Verletzung bestünde. Um diesem Ideal so nahe wie möglich zu kommen, bietet das Recht viel Raum. Selten reicht eine der oben genannten Entschädigungsformen aus. Vielmehr müssen sie in der Regel kombiniert werden. Aber auch dann ist eine vollständige Entschädigung kaum zu erreichen.

Bei den hier in Rede stehenden massenhaften, systematischen Menschenrechtsverletzungen durch Konflikte und Gewaltherrschaft kommt eine zusätzliche Dimension hinzu. Über die Vielzahl individueller Opfer hinaus haben diese Menschenrechtsverletzungen gesamtgesellschaftliche Auswirkungen. Es stellt sich die Frage nach dem Wiederaufbau – nicht nur physisch, etwa bei zerstörter Infrastruktur, sondern auch immateriell, etwa hinsichtlich der zerstörten gesellschaftlichen Strukturen, der Grundlagen des friedlichen Zusammenlebens und allgemein einer stabilen, friedlichen Gesellschaft. Braucht es dafür, wie vom ukrainischen UN-Botschafter eingangs reklamiert, Gerechtigkeit für die Opfer durch Entschädigung? Das ist eine Frage der sogenannten Transitional Justice.

Entschädigung nach systematischem Unrecht

Transitional Justice ist ein ungenauer Begriff. Er wurde in den 1990er Jahren geprägt zur Beschreibung der Übergangsprozesse von Diktaturen zu Demokratien insbesondere in Lateinamerika. In seiner kurzen Geschichte wurden die Anwendungsfälle immer mehr. Heute wird er unter anderem im Kontext der Aufarbeitung von Völkermorden, Bürgerkriegen und internationalen Konflikten verwendet. Die heute am häufigsten verwendete Definition stammt von den Vereinten Nationen. Demnach ist Transitional Justice „die gesamte Bandbreite an Prozessen und Mechanismen, die mit den Bemühungen einer Gesellschaft verbunden sind, sich mit den Folgen großangelegter vergangener Ungerechtigkeiten auseinanderzusetzen, um Verantwortlichkeit sicherzustellen, der Gerechtigkeit Genüge zu tun und Versöhnung zu erreichen.“

Im Kern geht es damit um den Versuch einer Gesellschaft, Gerechtigkeit und Stabilität nach systematischen Menschenrechtsverletzungen zu finden. Mit der Zeit haben sich dafür verschiedene Mechanismen herausgebildet. Neben Entschädigungen halfen gesonderte Strafgerichte bei der Aufarbeitung von Verbrechen im ehemaligen Jugoslawien, Ruanda, Kosovo und vielen weiteren Staaten. In „Wahrheitskommissionen“, unter anderem in Südafrika über die Zeit der Apartheid, legten angesehene Persönlichkeiten umfassende historische Berichte vor, um Revisionismus vorzubeugen und das Geschehene anzuerkennen. Weitere häufige Maßnahmen sind Garantien der Nichtwiederholung – etwa institutionelle oder Verfassungsreformen. Diese Mechanismen werden in der Regel parallel eingeleitet, um eine umfassende Aufarbeitung des Geschehenen zu erreichen und eine Rückkehr zu systematischen Menschenrechtsverletzungen zu verhindern.

Wie wirksam Transitional Justice ist, lässt sich empirisch nur schwer nachweisen. Gesellschaftliche Umbrüche nach Konflikten oder Diktaturen sind so komplex, dass sich einzelne Maßnahmen kaum als Ursache für politischen oder gesellschaftlichen Wandel isolieren lassen. Hinzu kommt, dass Transitional-Justice-Prozesse meist unter äußerst schwierigen Bedingungen stattfinden. Opfer wie Täter:innen sind zahlreich, und ihre Rollen lassen sich oft nicht klar trennen. Staatliche Ressourcen sind begrenzt und müssen häufig auch für zerstörte Infrastruktur und anderes mehr eingesetzt werden. Alte Eliten können weiter Macht ausüben, und Gewalt kann fortdauern. Opfer und Täter:innen leben nicht selten weiterhin Tür an Tür, sodass Versöhnung nur langsam wachsen kann. Überzogene Erwartungen an die transformative Wirkung von Transitional Justice sind daher fehl am Platz. Vielmehr sollte man ihre Rechtfertigung auf normativer Ebene suchen: Täter:innen schwerster Verbrechen strafrechtlich zu verfolgen, Opfer zu entschädigen, die Wahrheit aufzuarbeiten und Reformen zur Verhinderung neuer Gewalt umzusetzen, ist ethisch und (völker)rechtlich geboten – unabhängig davon, ob diese Maßnahmen den erhofften gesellschaftlichen Wandel bewirken. Wie dies für Entschädigung angesichts der schwierigen Umstände funktionieren kann, lässt sich am Beispiel Kolumbiens zeigen.

Der Fall Kolumbien

Nach Jahrzehnten bewaffneten Konflikts schloss die kolumbianische Regierung 2016 mit der linken Guerilla FARC-EP ein Friedensabkommen, das unter anderem ein Sondertribunal, eine Wahrheitskommission und eine Kommission zur Suche nach Verschwundenen schuf. Zugleich wurde das bereits 2011 eingeführte Entschädigungsprogramm ausgebaut – heute eines der umfassendsten und innovativsten weltweit.

Zunächst stellt sich eine der schwierigsten Fragen jeder Entschädigung: Wer gilt überhaupt als Opfer? Juristisch definiert das kolumbianische Gesetz über Entschädigung von 2011 jede Person als Opfer, die durch eine Verletzung des humanitären Völkerrechts oder einer schweren und offensichtlichen Verletzung ihrer Menschenrechte einen Schaden erlitten hat. Die Verletzung muss im Zusammenhang mit dem bewaffneten Konflikt stehen und nach dem 1. Januar 1985 geschehen sein. Erwachsene Kombattanten illegaler bewaffneter Gruppierungen – also vor allem der FARC-EP – sind von Entschädigung ausgeschlossen, nicht aber Angehörige der kolumbianischen Streitkräfte. Diese Kriterien waren von Beginn an politisch wie rechtlich umstritten. Das Friedensabkommen hob die Unterscheidung zwischen illegalen Kombattanten und Angehörigen der Streitkräfte auf, was aber bislang nicht gesetzlich umgesetzt wurde. Auch die willkürliche Frist des 1. Januar 1985 wurde angegriffen, wenn auch ohne Erfolg. Weitere Fragen stellen sich: Warum, zum Beispiel, sollten nur schwere und offensichtliche Menschenrechtsverletzungen entschädigt werden?

Kämpfe um die Frage, wer Opfer ist, sind typisch für Entschädigungsprogramme. Vordergründig geht es um eine Ressourcenfrage: Erkennt man alle Geschädigten als Opfer an, kann dies den Staat überfordern. Bereits mit der begrenzten Definition zählt das kolumbianische Entschädigungsprogramm über zehn Millionen Opfer und kämpft mit großen Schwierigkeiten. Kämpfe um Definitionen haben aber einen tieferen Grund: Die Opferdefinition entspringt keiner neutralen juristischen Betrachtung, sondern gibt die Einstellung der jeweiligen Gesellschaft wieder, sodass marginalisierten Gruppen die Anerkennung häufig verwehrt wird. Es ergeben sich zudem unangenehme Folgefragen. Werden erwachsene Kombattanten der anderen Seite als Opfer anerkannt, liegt darin das Eingeständnis, dass der Staat schwere Rechtsverletzungen begangen hat. Nicht selten sind Opfer zugleich Täter:innen, was mit einfachen Konflikterzählungen kaum in Einklang zu bringen ist. Ihre Entschädigung zieht dann mitunter harte Kontroversen und Proteste nach sich.

Juristisch lassen sich diese komplexen Fragen verhältnismäßig einfach beantworten: Völkerrechtlich muss jedes Opfer einer Menschenrechtsverletzung entschädigt werden. Es kommt nicht darauf an, wie lange die Verletzung zurückliegt, welche Seite sie begangen hat oder ob das Opfer selbst Verletzungen begangen hat. Die sich dadurch verschärfende Ressourcenfrage lässt sich auf Ebene der Entschädigungsform entschärfen. So kann für weniger schwere Verletzungen zum Beispiel symbolische Entschädigung, also Satisfaktion, genügen.

Das kolumbianische Entschädigungsprogramm bietet eine große Bandbreite an Entschädigungsleistungen, die alle genannten Formen umfasst. Bei der Restitution geht es vor allem um die Rückkehr von Vertriebenen. Die Rehabilitation besteht aus eigens aufgesetzten Programmen mit spezialisierter psychologischer Unterstützung sowie prioritärem Zugang zu kostenloser medizinischer Versorgung. Außerdem werden berufliche Fortbildungen angeboten. An Satisfaktion sieht das Programm unter anderem Denkmäler, offizielle Entschuldigungen sowie öffentliche Veranstaltungen vor, in denen der Opfer gedacht wird und der Staat und die FARC-EP ihre Verantwortung anerkennen. Schadensersatzzahlungen bleiben Opfern schwerster Verletzungen vorbehalten – auch dies ein umstrittener, aber juristisch gerechtfertigter Ausschluss bestimmter Opfer. Die Höhe bestimmt sich nach der Schwere des Schadens und wird durch Multiplikation des monatlichen kolumbianischen Mindestlohns berechnet. Um Opfern Orientierung in diesem komplexen Entschädigungsprogramm zu bieten, bespricht ein:e Mitarbeiter:in der eigens für das Programm eingerichteten Behörde gemeinsam mit dem Opfer dessen sozioökonomische Situation und erlittenen Schaden. Auf dieser Grundlage erarbeiten beide einen Entschädigungsplan mit den passenden Entschädigungsformen. Der oder die Mitarbeiter:in bleibt in der Folge Ansprechperson für das jeweilige Opfer.

Ein Schwerpunkt des Programms ist die Landrückgabe, an der gut zu erkennen ist, wie komplex die Situationen sein können, mit denen die Entschädigungsprogramme umzugehen haben. Das Flüchtlingshilfswerk der Vereinten Nationen (UNHCR) registrierte im Jahr des Friedensschlusses 2016 rund sieben Millionen Vertriebene in Kolumbien. Um gemäß dem Grundsatz der Restitution den Zustand vor der Vertreibung wiederherzustellen, verfügt Kolumbien über ein dreiphasiges Programm. In der ersten Phase entscheidet eine eigene Behörde vorläufig, ob Antragsteller:innen von ihrem Land vertrieben wurden. Da viele Beweise für Vertreibungen und Landbesitz vernichtet wurden oder nie existierten, erhebt die Behörde dafür selbst systematisch Beweise und erstellt Statistiken über das Ausmaß an Vertreibung in einer bestimmten Region. In Phase zwei entscheidet ein:e Richter:in. Eine positive Entscheidung vermittelt unmittelbar Eigentum am streitgegenständlichen Land. Der oder die Richter:in kann zusätzliche Maßnahmen anordnen, um eine Rückkehr tatsächlich zu ermöglichen. Dazu gehören zum Beispiel Schuldenerlasse und finanzielle Unterstützung, um die wirtschaftliche Eigenständigkeit der Opfer in der neuen Umgebung sicherzustellen. In der letzten Phase können Opfer um weitere richterliche Anordnungen bitten, falls sich beim Rückkehrprozess Probleme ergeben.

Ein schwerwiegendes Gerechtigkeitsproblem im Restitutionsprozess ist der Umgang mit den aktuellen Landbesitzern. In ländlichen Regionen gibt es kaum Beweise über Landeigentum. Deswegen erhält das Programm starke Beweiserleichterungen für Vertriebene. So wird zum Beispiel angenommen, dass in einer Konfliktregion jeder Landkaufvertrag unter Zwang geschlossen wurde und damit nichtig ist. Das wiederum macht es den aktuellen Landbesitzer:innen schwer, ihren rechtmäßigen Besitz nachzuweisen. In der Folge müssen sie meist das Land räumen. Sie können finanzielle Unterstützung beantragen, wenn sie nachweisen, dass sie das Land im guten Glauben erhalten und nachgeforscht haben, ob der Landtransfer rechtmäßig war. Auch dies ist nur schwer nachzuweisen, da in den betroffenen Regionen allen bewusst ist, dass Vertreibungen stattgefunden haben. Gleichzeitig haben aktuelle Landbesitzer:innen häufig nicht in böser Absicht gehandelt. Sie waren selbst oft Opfer von Vertreibungen und schwierigen wirtschaftlichen Bedingungen, denen sie durch den Landkauf entkommen konnten. Auch über diesen schwierigen Interessenausgleich haben sich rasch politische Kontroversen entsponnen. Die offensichtliche Lösung – eine Gleichbehandlung der Vertriebenen mit den aktuellen Besitzer:innen in Beweisfragen – würde angesichts der schwierigen Beweislage die Vertriebenen stark benachteiligen. Auch hier mussten mehrfach Gerichte kreativ eingreifen, um Einzelfallgerechtigkeit herzustellen.

Das Beispiel Kolumbiens zeigt die Komplexität von Entschädigungsprogrammen in der Transitional Justice. Der Umfang und die Vielfalt der Entschädigungsformen sowie der eigens aufgesetzte Prozess mit gesonderten Behörden sind vorbildlich. Gleichzeitig zeigen sich Schwierigkeiten, die typisch sind für Transitional-Justice-Situationen. Eine einfache Schadensersatzzahlung würde rasch verpuffen; Leistungen müssen daher den schwierigen Kontext berücksichtigen, so wie es im Landrestitutionsprogramm geschieht. Doch wie weist man eine Schädigung nach, wenn viele Beweise vernichtet wurden oder nie existierten? Das Beispiel zeigt, dass sich große Entschädigungsprogramme kaum am Reißbrett planen lassen. Am Ende braucht es kreative Lösungen, wie die Anpassung der Beweisstandards im kolumbianischen Landrestitutionsprogramm oder das Einrichten von Gemeinschaftszentren unter Beteiligung der Opfer durch den Internationalen Strafgerichtshof (IStGH), sowie den Willen zur kontinuierlichen Anpassung der Programme, um im komplexen Dickicht von Transitional-Justice-Prozessen zu einer annähernd gerechten Lösung zu kommen.

Auf der Schattenseite zeigt das kolumbianische Entschädigungsprogramm eine typische Überforderung mit der Situation und der Zahl der Opfer. Dies veranschaulichen die Schadensersatzzahlungen: Kolumbien hat von 2011 bis 2024 zwar beachtlichen 1,7 Millionen Opfern Schadensersatz geleistet. Das sind aber nur 19 Prozent der Anspruchsberechtigten. Neben der finanziellen Belastung ist auch der administrative Aufwand hoch, sodass Berechtigte teilweise Jahre auf ihre Zahlung warten. Auch im Landrestitutionsprogramm herrschen lange Wartezeiten, meist von mehreren Jahren. Das ist einerseits dem komplexen Prozess geschuldet, der jedoch der Wahrung der Rechte aller Beteiligten dient. Andererseits liegt die Verzögerung auch daran, dass in vielen Regionen Kolumbiens immer noch nicht die Bedingungen für eine sichere Rückkehr der Vertriebenen hergestellt sind.

Fair entschädigt? Lessons Learned

Die Erfahrungen aus Kolumbien zeigen: Gute Entschädigungsprogramme müssen mehr leisten als Schadensersatz. Sie haben den komplexen Folgen systematischer Menschenrechtsverletzungen gerecht zu werden und sollten daher auf die jeweilige Situation zugeschnitten sein. Standardlösungen greifen zu kurz. Auch die Bedürfnisse der Opfer unterscheiden sich. Deshalb brauchen Entschädigungsprogramme eine breite Palette an Leistungen und genügend Flexibilität, um auf individuelle Lebenslagen eingehen zu können. Noch wichtiger ist, dass Opfer Entschädigungsprogramme mitgestalten. Die Betroffenen kennen ihre Bedürfnisse am besten und können zu passgenauen Lösungen beitragen. Ein Entschädigungsprogramm des IStGH in der Demokratischen Republik Kongo lässt zum Beispiel Opfer Gemeinschaftszentren zur Aufarbeitung des erlittenen Unrechts gestalten. Und der Interamerikanische Gerichtshof für Menschenrechte hat Fonds eingerichtet, aus denen betroffene Gemeinschaften selbst entwickelte Projekte finanzieren können.

Gelingt es, Entschädigung an den Bedürfnissen der Opfer auszurichten, kann sie viel bewirken: Sie kann ihre Lebensbedingungen verbessern, Selbstbestimmung stärken und staatliche Anerkennung und Verantwortung signalisieren. So kann neues Vertrauen in den Staat entstehen. Gleichzeitig sollten die Erwartungen realistisch bleiben. In Übergangsgesellschaften sind die finanziellen Mittel oft begrenzt, sodass Entschädigung die vielfältigen Folgen systematischer Menschenrechtsverletzungen nur teilweise ausgleichen kann. Auch die gesellschaftliche Aufarbeitung hängt von weit mehr ab als von einer einzelnen Maßnahme. Sie ist ein komplexer politischer und sozialer Prozess, der von vielen Akteur:innen und Konflikten geprägt wird. Entschädigung ist ein wichtiger Baustein der Transitional Justice und ein Gebot der Gerechtigkeit. Zusammen mit anderen Maßnahmen kann sie gesamtgesellschaftliche Prozesse anstoßen – ihren Erfolg garantieren kann sie nicht.