Das Völkerrecht als Zeitkapsel | Völkerrecht | bpb.de

„Das Völkerrecht ist tot.“ Teile des deutschen Feuilletons überbieten sich darin, das Ende der internationalen Rechtsordnung zu beschwören. Beliebtes Argumentationsmuster ist dabei der Vorwurf der Realitätsferne, häufig vorgebracht im Modus „je geringschätziger, desto besser“. Da ist die Rede von einer „Welt als Villa Kunterbunt“, vom Völkerrecht als „romantisches Konstrukt“ oder als „Volkssport (…) – wie Jogging, Yoga oder Kampftrinken“. Es bringe nichts, so lautet die Diagnose, auf die Spielregeln hinzuweisen, wenn sich die großen Spieler nicht daran hielten. Diese Mächte täten, was sie können, und nicht, was sie dürften. Es fehle dem Völkerrecht an Bindungskraft. Und so ist es bei manchen Autoren nicht mehr weit zu der Aufforderung an Politiker, das Völkerrecht in bestimmten Fällen hintanzustellen. Nach der Devise „Mehr Drecksarbeit, weniger Gerede vom Völkerrecht“ – so der Titel eines Essays, der im Frühjahr 2026 im „Spiegel“ zu lesen war – soll weniger in juristischen Maßstäben als vielmehr in Kategorien der Macht und des Machbaren gedacht werden.

Diese Überlegungen sind nicht auf das deutsche Feuilleton beschränkt, sondern finden auch in der europäischen außenpolitischen Debatte Widerhall. In Reaktion auf die US-amerikanischen und israelischen Luftschläge gegen Iran im Februar und März 2026 erklärte Bundeskanzler Friedrich Merz: „Völkerrechtliche Einordnungen werden relativ wenig bewirken“, und verwies auf die Wirkungslosigkeit völkerrechtlicher Ansätze, um das iranische Atomprogramm einzuschränken. Ebenso deutlich waren die Einlassungen der EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen: Die Debatte über die Rechtmäßigkeit des Irankriegs gehe teilweise am Thema vorbei; Europa könne nicht länger ein „Hüter der alten Weltordnung“ sein und müsse „der Realität Rechnung tragen und die Welt so sehen, wie sie heute ist“.

Aus diesen Äußerungen geht hervor, dass der Kurswechsel in der Außenpolitik, der sich mit der Abwendung vom Völkerrecht andeutet, letztlich Ausdruck eines Versuches ist, auf den Niedergang der sogenannten liberalen Weltordnung zu reagieren und sich im globalen Machtgefüge neu aufzustellen. In diesem Prozess werden Argumente neorealistischer und geopolitischer Zugriffe auf die internationalen Beziehungen zum Leitmotiv. Diesen Zugriffen ist eine völkerrechtsskeptische Grundhaltung gemein, die drei mehr oder weniger explizite Prämissen setzt. Erstens: Großmächte können das Völkerrecht ohne nachteilige Konsequenzen verletzen. Zweitens: Die fehlende Durchsetzung völkerrechtlicher Normen hebt ihren Geltungsanspruch auf. Drittens: Völkerrechtsverletzungen zu benennen und zu kritisieren, ist reine „Aufgeregtheit derer, die nicht wissen, was sie tun sollen“. Wie belastbar diese Grundannahmen sind, wird im Folgenden beleuchtet.

Freifahrtschein für Großmächte?

Das Verhältnis von Macht und Recht ist nicht nur im Völkerrecht ambivalent. Auch im innerstaatlichen Recht entsteht ein Spannungsverhältnis zwischen der machtbegrenzenden Wirkung des Rechts und der rechtsgestaltenden Wirkung der Macht. Denn auch dort können mächtige Akteure Rechtssetzungsprozesse zu ihren Gunsten beeinflussen und versuchen, sich ihren Rechtspflichten zu entziehen. Allerdings verschärft die dezentrale Natur des Völkerrechts diese Ambivalenz auf internationaler Ebene.

Im dezentralen System des Völkerrechts sind die Staaten zugleich Rechtssetzer, -anwender und -durchsetzer. Aufgrund ihres besonderen Einflusses können Großmächte dabei Rechtsnormen in ihrem Interesse ausgestalten und sich zugleich in erheblichem Umfang der Rechtsdurchsetzung entziehen. Aufgrund des Prinzips der souveränen Gleichheit mangelt es nämlich unter anderem an einer zwingenden Gerichtsbarkeit, der alle Staaten unterschiedslos unterworfen sind. Vielmehr ist die Zuständigkeit internationaler Gerichte von der Zustimmung der Staaten abhängig, und so haben sich weder die USA noch Russland oder China der Zuständigkeit des Internationalen Gerichtshofs (IGH) in Den Haag im Vorhinein allgemein unterworfen. Damit kann der Gerichtshof nur in vertraglich begründeten Ausnahmefällen über Streitigkeiten entscheiden, an denen diese Großmächte beteiligt sind. Aufgrund der begrenzten Zuständigkeit internationaler Gerichte bleiben umstrittene Auslegungsfragen oft über lange Zeiträume ungeklärt, und nicht jeder zwischenstaatliche Streit kann einer abschließenden gerichtlichen Klärung zugeführt werden. Ebenso fehlt es an übergeordneten Instanzen, die – wie innerstaatlich die Polizei oder der Gerichtsvollzieher – die Rechtsunterworfenen zur Durchsetzung anhalten könnten. Streng genommen ist nicht einmal der UN-Sicherheitsrat ein ausschließliches Rechtsdurchsetzungsorgan, sondern ein politisches Organ zur Friedenssicherung. Damit ist das Vetorecht der fünf ständigen Mitglieder (China, Frankreich, Russland, das Vereinigte Königreich und die USA) das wohl plakativste Beispiel dafür, wie Großmächte das Zusammenfallen ihrer Rechtssetzungs- und Rechtsdurchsetzungsmacht in ihrem Interesse nutzen können. Die Großmächte des Jahres 1945 vermochten das Recht zu ihren Gunsten zu gestalten und sich damit zugleich seiner Durchsetzung zu entziehen.

Dennoch greift die Annahme zu kurz, dass „diejenigen, die die Regeln brechen, die Gewinner sind“. Denn wer Recht verletzt, riskiert „Ansehen, Glaubwürdigkeit und Status“. Der dauerhafte Regelbruch führt zu einem Legitimationsverlust, den die schiere Demonstration von Macht nicht aufzuhalten vermag. Politische Herrschaft als dauerhafte Herrschaft im Sinne Max Webers bedarf der Legitimation; und reine Machtausübung bietet eine sehr dünne Legitimationsdecke – sie dient meist nur der Selbstlegitimation. Dass Rechtsbruch zu Legitimationsverlust führt, haben die USA bereits vor der ersten Präsidentschaft Donald Trumps erfahren. Die US-amerikanischen Praktiken im „Krieg gegen den Terror“ nach den Anschlägen vom 11. September 2001, der völkerrechtswidrige Irakkrieg 2003 und die fehlende Verurteilung durch westliche Verbündete haben bereits vor über zwanzig Jahren zum Vorwurf geführt, dass die USA und europäische Staaten Doppelstandards anlegten. Der Legitimationsverlust hat sich unter anderem in der fehlenden Bereitschaft zahlreicher Staaten des sogenannten Globalen Südens niedergeschlagen, die russische Annexion der Krim 2014 in der UN-Generalversammlung klar zu verurteilen.

Seit Beginn der zweiten Trump-Präsidentschaft hat sich der Ansehensverlust der USA weiter verschärft. Trotz der politischen Bemühungen, die US-Regierung nicht gegen sich aufzubringen, haben etwa Großbritannien, Frankreich, Italien und Spanien eine Unterstützung des Militäreinsatzes gegen Iran im Februar und März 2026 in unterschiedlichem Umfang verweigert. Auch in anderen Bereichen des Völkerrechts tragen die Praktiken der USA zunehmend zur Entfremdung ehemaliger Verbündeter bei. Europäische Thinktanks wie Chatham House fordern in Reaktion auf die derzeitige US-Außenwirtschaftspolitik, dass die EU gemeinsam mit Staaten wie Brasilien und Südafrika einen wirtschaftlichen Gegenpol zu den USA bilden solle. Während geopolitisch orientierte Beobachter vor allem die daraus resultierenden Gefahren für Deutschland und die EU ins Auge fassen und das Fehlen einer strategischen Autonomie der EU-Staaten von den USA beklagen, übersehen sie zugleich die langfristigen Konsequenzen des Legitimationsverlustes für die USA: Auch die Großmachtstellung der Vereinigten Staaten könnte dadurch geschwächt werden. Manche Beobachter halten die USA und Russland ohnehin für Großmächte im Niedergang. Hier zeigt sich der blinde Fleck der geopolitischen Perspektive, die aus der schieren Machtdemonstration unmittelbar auf ihren nachhaltigen Erfolg schließt und gegenläufige Indizien ignoriert oder als irrelevant abtut. Zugleich führt die nahezu kausal gedachte Fixierung auf die Frage der Durchsetzbarkeit des Rechts gegenüber Großmächten zu einem grundlegenden Fehlverständnis über die Wirkungsweisen des Völkerrechts.

Unterschied zwischen Geltung und Wirksamkeit

Die Annahme, dass das Völkerrecht keine „bindende Rechtsordnung“ sei, weil es gegenüber Großmächten nicht durchgesetzt werde und es ohnehin keine zentralen Durchsetzungsmechanismen gebe, verwechselt die Frage der Rechtsgeltung mit der Frage der Rechtswirksamkeit. Damit wird die grundsätzliche Unterscheidung zwischen Sein und Sollen übersehen, die für moderne Rechtsordnungen zentral ist. Denn aus dem tatsächlichen Verhalten der Staaten kann nicht auf das gesollte Verhalten geschlossen werden. Demgemäß unterscheidet sich die formelle Geltung der Norm von ihrer tatsächlichen Wirksamkeit. Auch eine Norm, die nicht befolgt oder angewendet wird, gilt grundsätzlich fort, solange die Rechtsordnung selbst „im Großen und Ganzen“ wirksam bleibt. Zu ihrer Aufhebung bedarf es eines rechtlich relevanten Akts zuständiger Akteure. Fehlt es an einem solchen Akt, bleibt die Geltung der Rechtsnorm formell bestehen. Das gilt auch für Rechtspositionen, die von solchen Rechtsnormen geschützt werden.

Das hat konkrete Auswirkungen auf politischer Ebene: Aus völkerrechtlicher Perspektive bleibt die Krim ein Teil der Ukraine, solange die Ukraine einer Gebietsübertragung nicht wirksam zustimmt. Auf diese Weise kann das Recht Rechtspositionen in einer Art Zeitkapsel verschließen und für Zeiten bewahren, in denen aufgrund veränderter politischer Umstände die gültigen Rechtspositionen wieder Wirksamkeit erlangen können. Der Rechtsstatus der baltischen Staaten ist ein weiteres Beispiel: Trotz der sowjetischen Annexion 1940 bestanden die Staaten rechtlich fort. Von diesem Faktum hat der politische Prozess, der zu ihrer erneuten Unabhängigkeit 1990/91 führte, argumentativ erheblich profitiert.

Wer Wirksamkeit und Geltung ohne Weiteres gleichsetzt, übersieht aber nicht nur die Bedeutung des formellen Rechts. Auch aus der Perspektive faktischer Geltung greift die Behauptung, Völkerrecht verliere durch wiederkehrende Rechtsverletzungen der Großmächte seine Bindung, zu kurz. Selbst wenn man die faktische Geltung einer Norm, also ihre Aussicht auf Befolgung, für maßgeblich hält, kann von der Nichtbefolgung und fehlenden Sanktionierung nicht unmittelbar auf die Unwirksamkeit einer Norm geschlossen werden. Das gilt umso mehr für eine dezentrale Rechtsordnung wie das Völkerrecht, in der das Fehlen zentraler Sanktionsmöglichkeiten von Beginn an angelegt ist. Vielmehr gibt es in jedem Rechtssystem Übergänge und Grauzonen zwischen der Wirksamkeit einer Norm und ihrer faktischen Nichtgeltung. Nur aufgrund zahlreicher sanktionslos gebliebener Fälle der Nichtbefolgung wird auch im innerstaatlichen Recht eine Rechtsnorm nicht „völlig ineffektiv“. Verletzen Großmächte und andere Staaten das Gewaltverbot, bedeutet das also noch lange nicht, dass dieses Verbot seine faktische Geltung verliert. Denn die Mehrzahl der Staaten sieht auch weiterhin von der Lösung politischer Konflikte mit den Mitteln der Gewalt ab. Eklatanten Fällen der Nichtbefolgung, die von großer medialer Aufmerksamkeit begleitet sind, stehen zahllose Fälle wirksamer Verhaltenssteuerung gegenüber. Die Wahrnehmung der Auflösung völkerrechtlicher Normen ist eben auch der geopolitischen Großmacht-Erzählung geschuldet, wodurch die Nichtbefolgung in den Vordergrund rückt.

Zudem kommt es in der dezentralen Völkerrechtsordnung nicht darauf an, ob ein zentraler „Hüter der Rechtsordnung“ ihre Einhaltung einfordert. Hier stehen vielmehr alle Staaten in der Pflicht, auf die Einhaltung des Rechts hinzuwirken. Rechtliche Bewertungen zu formulieren und Völkerrechtsverstöße anzuprangern sind wichtige Instrumente dafür. In diesem Licht ist es schlicht unterkomplex, die Aufforderungen an die Bundesregierung, Völkerrechtsverstöße von Verbündeten zu kritisieren, als „Aufgeregtheit“ abzutun.

Hilflose Kritiker?

Angesichts der dezentralen Natur des Völkerrechts ist die öffentliche Verurteilung völkerrechtswidriger Handlungen durch Regierungen ein wesentliches Element der Rechtsdurchsetzung. Zwar bestehen im Grundsatz keine völkerrechtlichen oder verfassungsrechtlichen Pflichten von Regierungen, rechtliche Einschätzungen über völkerrechtlich relevantes Verhalten zu veröffentlichen. Traditionell kommt der auswärtigen Gewalt ein sehr weiter Ermessensspielraum bei der Ausgestaltung der internationalen Beziehungen zu. Dennoch sprechen sowohl rechtliche als auch rechtspolitische Gründe dafür, warum Regierungen sich nicht leichtfertig solcher Stellungnahmen entziehen sollten.

Das Völkerrecht ist in weiten Bereichen auf die Selbsthilfe als Instrument der Rechtsdurchsetzung verwiesen. Solche Selbsthilfemaßnahmen umfassen diplomatische Proteste, Retorsionen (unfreundliche, aber völkerrechtskonforme Maßnahmen) und Gegenmaßnahmen (also an sich völkerrechtswidrige Akte zur Beendigung einer Rechtsverletzung). Zu solchen Retorsionen und Gegenmaßnahmen zählen beispielsweise die Sanktionen der EU gegen Russland infolge des völkerrechtswidrigen Angriffs auf die Ukraine. Ob Staaten derartige Maßnahmen ergreifen, unterliegt in der Regel ihrem Ermessen. Ausnahmen bestehen allerdings bei einer Verletzung des sogenannten zwingenden Völkerrechts, also von Normen mit fundamentaler Bedeutung für die internationale Ordnung, die nicht abbedungen werden können. Hier zählt das Gewaltverbot. Werden solche zwingenden Normen verletzt, entstehen sogar völkerrechtliche Verpflichtungen von Drittstaaten, in bestimmter Weise auf Rechtsverletzungen zu reagieren, was der IGH in einem Gutachten zu den von Israel besetzten palästinensischen Gebieten ausdrücklich festgestellt hat. Dazu zählt die Pflicht, Situationen, die sich aus einer völkerrechtswidrigen Lage ergeben, nicht als rechtmäßig anzuerkennen und insofern entsprechende Vorkehrungen zu treffen. Ebenso besteht die Pflicht, keine Unterstützung zur Aufrechterhaltung der rechtswidrigen Situation zu leisten. Auch eine Kooperationspflicht wird statuiert. Öffentliche Stellungnahmen zur Völkerrechtswidrigkeit des betreffenden Verhaltens sind dabei ein Mittel, solchen Verpflichtungen nachzukommen.

Hinzu kommt, dass im dezentralen Rechtssystem oftmals Unklarheit darüber besteht, ob überhaupt eine Verletzung des Gewaltverbots vorliegt oder eine Rechtfertigung greift. Da eine gerichtliche Entscheidung nur sehr selten zeitnah herbeizuführen ist und der Sicherheitsrat in Fällen, in denen die Interessen der Großmächte betroffen sind, wahrscheinlich blockiert sein wird, ist der öffentliche Austausch zwischen Regierungen ein entscheidendes Mittel, um ein gewisses Maß an Rechtssicherheit darüber herzustellen, ob die Voraussetzungen für das Entstehen der Nichtanerkennungspflicht oder das Ergreifen von Sanktionen in Form von Gegenmaßnahmen überhaupt vorliegen. Angesichts der herausgehobenen Stellung der Staaten im internationalen Rechtssystem sind Stellungnahmen von Regierungen unerlässlich dafür, den Maßstab zu formulieren, an dem umstrittenes Verhalten überhaupt gemessen werden kann. Denn eine der wichtigsten Leistungen des Völkerrechts liegt ja überhaupt darin, einen Maßstab für die Beurteilung staatlichen Verhaltens in einer Sprache zu bieten, die trotz aller Anfechtungen von allen relevanten Akteuren geteilt wird. Das aber setzt voraus, dass die Sprache des Völkerrechts auch gesprochen wird.

Zugleich sind derartige öffentliche Stellungnahmen ein zentrales Instrument, die Wirkung des Rechts als Zeitkapsel zu unterstützen. Auch an die fortwährende Geltung bestimmter Rechtspositionen muss öffentlich erinnert werden, damit sie zur gegebenen Zeit ihre politische Wirkung entfalten können. So wird die Aufrechterhaltung des Unwirksamkeitsurteils über die Annexion der Krim auch dadurch unterstützt, dass Staaten wie Deutschland diesen rechtlichen Anspruch durch Stellungnahmen fortwährend bestätigen. Im erwähnten Beispiel der baltischen Staaten waren es vor allem die USA, die über fünfzig Jahre hinweg deren rechtliche Fortexistenz kontinuierlich geltend machten.

Vor diesem Hintergrund wird rechtspolitisch deutlich, dass eine konsistente und kohärente Praxis, völkerrechtswidriges Verhalten zu kritisieren, nicht naive Moralisierung ist, sondern eine Voraussetzung dafür, bestimmte staatliche Interessen mit den Mitteln des Rechts zu verwirklichen. Wer sich aber nur selektiv gegen Völkerrechtsbrüche einsetzt, droht seine Glaubwürdigkeit und damit die Unterstützung für eigene völkerrechtliche Anliegen zu verlieren. Die Aufrechterhaltung der ukrainischen Souveränität über die Krim profitiert nicht nur von der Unterstützung durch den Westen, sondern bedarf globaler Mitwirkung.

Außenpolitische Neubestimmung?

Wie weit allerdings der globale Legitimitätsverlust auch der Bundesrepublik reicht, zeigt die erstmalig fehlgeschlagene deutsche Kandidatur für den UN-Sicherheitsrat. Während manche Stimmen die Verantwortung hierfür einer russischen Einflussnahme zuschreiben, sehen andere Beobachter den Grund in den unentschlossenen Versuchen einer außenpolitischen Neupositionierung, bei der eine – im Grunde immer schon von Eigeninteressen bestimmte – Selektivität im Umgang mit Völkerrechtsverletzungen nun die Außenwahrnehmung Deutschlands dominiert. Ausschlaggebend hierfür ist, dass der erhebliche Einsatz für die Ukraine in einem für den Globalen Süden nur schwer nachvollziehbaren Widerspruch zur fehlenden oder zögerlichen Verurteilung völkerrechtswidrigen Handelns Israels und der USA steht, etwa in Hinblick auf den Gaza-Konflikt, die US-Intervention in Venezuela oder den Krieg gegen Iran. Auch die vom deutschen Bundeskanzler signalisierte Bereitschaft, gegebenenfalls den Haftbefehl des Internationalen Strafgerichtshofs gegen den israelischen Ministerpräsidenten Benjamin Netanjahu nicht zu vollstrecken, gehört in diesen Zusammenhang.

Umso zweifelhafter erschiene es, sollte die Bundesrepublik auf diesen Legitimationsverlust mit Trotz reagieren und ihre finanzielle Unterstützung für die UN kürzen, weil es nicht sein könne, „dass wir einer der größten Beitragszahler sind und bei manchen Entscheidungen, auch im personellen Bereich, nicht berücksichtigt werden“. Legitimation kann letztlich nicht erkauft werden, zumal die UN und ihre Mitgliedstaaten keine identischen Akteure sind. Ebenso wenig kann Legitimation durch unüberlegte Drohungen und fehlgeleitete Versuche (geo-)politischer Machtausübung gewonnen werden. Denn mehr noch als für eine Großmacht bedeutet ein Legitimationsverlust für eine Mittelmacht wie Deutschland einen Machtverlust, der mit einer schleichenden Abkehr vom UN-Multilateralismus nicht einzufangen sein wird. Abgesehen davon, dass eine solche Politik normativ verfehlt ist, sollte der, der auf die Karte der Machtpolitik setzen will, die entsprechenden Fähigkeiten mitbringen.

Ignoriert ein solches Plädoyer für das Völkerrecht und die Vereinten Nationen aber nicht letztlich doch leichtfertig die entgrenzte Machtausübung durch Russland und die USA? Kann das Recht in einem solchen Umfeld überhaupt noch eine Rolle spielen? Geopolitische und neorealistische Perspektiven auf die internationalen Beziehungen tendieren dazu, die Bedeutung des Völkerrechts in einer widersprüchlichen Weise zu überzeichnen und gleichzeitig zu unterschätzen. Weder vermag selbst sanktionsbewährtes Recht eine stete Befolgung von Rechtsnormen gerade durch Großmächte zu gewährleisten, noch ist der rechtliche Diskurs – das „Gerede vom Völkerrecht“ – wirkungslos. Rechtlich relevante Verlautbarungen sind Voraussetzung dafür, den Geltungsanspruch des Rechts zu verteidigen und die fortwährende Wirksamkeit des Rechts zu unterstreichen, um sich damit einer entgrenzten Machtpolitik entgegenzustellen. Der Vorwurf der Realitätsferne geht letztlich am Ziel vorbei. Denn es ist gerade eine der Funktionen des Rechts, gegenüber tatsächlichen Ereignissen einen Kontrastraum zu schaffen, indem es den politischen Verhältnissen abweichende normative Forderungen gegenüberstellt. Dadurch ermöglicht es einen anderen Blick auf die Welt und macht Umbrüche in den politischen Verhältnissen denkbar. Diese Wirkung des Rechts zu nutzen, liegt im wohl verstandenen Interesse der Bundesrepublik Deutschland.