Energiewirtschaftliche Strukturen im Wandel | Energiepolitik | bpb.de

Als Energiewende wird der Übergang zu einem vorwiegend auf erneuerbaren Energien basierenden Energiesystem bezeichnet. Diese wird oft als primär technologischer Umbau des Energiesystems gesehen: ein schrittweiser Ersatz fossiler und nuklear betriebener Kraftwerke durch Erneuerbare-Energien-Anlagen. Ergänzt wird dies durch eine Steigerung der Energieeffizienz und Interner Link: den Ausbau der Netze und Speicher. Diese Perspektive greift jedoch zu kurz. Die Energiewende ist ein tiefgreifender Transformationsprozess, der neben technischen, ökonomischen und rechtlichen auch Akteurs- und Organisationsstrukturen verändert. Begleitet wird der Prozess von gesellschaftlichen Aushandlungsprozessen und Konflikten (Frank et al. 2022; Weber 2018; Leprich & Rogall 2016; Bruns et al. 2011). Dieser Beitrag konzentriert sich auf den Stromsektor. Zur Erreichung der Klimaziele wird sich die Elektrifizierung und der Umstieg auf erneuerbare Energien jedoch auch auf die Sektoren Interner Link: Wärme und Interner Link: Mobilität erstrecken. Während der traditionelle Energiesektor, der vor allem auf fossilen Brennstoffen und Kernenergie beruhte, überwiegend von großen, korporativen Unternehmen geprägt war, führt die großflächige Einführung von dezentralen erneuerbaren Energien und Speichern zu einer deutlich vielfältigeren Akteurslandschaft.

Der Wandel der Energiemarktstrukturen vollzieht sich jedoch nicht als linearer, systematisch geplanter Transformationsprozess. Vielmehr bedeutet dieser eine konfliktreiche, schrittweise Neuordnung eines gewachsenen Systems. Etablierte Marktstrukturen und technologische Entwicklungen prägen die Handlungsmöglichkeiten und schränken sie gleichzeitig ein („Pfadabhängigkeiten“). Aus der Veränderung des bisherigen Pfades gehen Gewinner und Verlierer hervor, deren unterschiedliche Interessen zu Konflikten und Widerständen führen.

Das alte Energiesystem, Liberalisierung der Strommärkte und Marktkonzentration

Das Energiesystem in Deutschland war über Jahrzehnte von großen Kohle-, Atom- und Gaskraftwerken geprägt, die sich im Besitz weniger Energieversorgungsunternehmen befanden (Mautz et al. 2008; Sack 2018; Matthes 2000). Seit den 1970er Jahren wuchs der Druck zur Reform dieses Systems. Auslöser waren unter anderem die Ölpreiskrisen, die Ökologiebewegung, zunehmende Erkenntnisse über den Klimawandel und Interner Link: das erste internationale Klimaschutzabkommen von 1997. Auch der gesellschaftliche Widerstand gegen die Kernenergie trug zur Debatte um eine grundlegende Transformation der Energieversorgung bei.

Im Zuge der Liberalisierung der europäischen Strommärkte (Elektrizitätsbinnenmarktrichtlinie 96/92/EG) wurde der deutsche Strommarkt 1998 durch eine Novelle des Energiewirtschaftsgesetzes für den Wettbewerb geöffnet. Die großen Energieversorger reagierten darauf mit milliardenschweren Fusionen, um ihre Marktposition zu sichern. Vier große Unternehmen (RWE, Vattenfall, EnBW und E.ON) dominierten fortan den deutschen Energiesektor. Durch sogenannte Demarkationsvereinbarungen teilten sie ihre Versorgungsgebiete territorial untereinander auf, wodurch der Wettbewerb faktisch unterbunden wurde (Linnemann 2024).

Diese Unternehmen kontrollierten nicht nur Stromerzeugung und Vertrieb, sondern auch den Transport über Übertragungs-, Fernleitungs- und Verteilnetze. Ihre Unternehmensgebiete entsprachen weitgehend den heutigen Regelzonen des deutschen Übertragungsnetzes. Das stabile, zentralisierte System aus Großkraftwerken, Netzen und langfristigen Lieferverträgen sicherte stabile Erträge und eine hohe Planbarkeit (Strunz 2014). Jedoch erschwerte dies den Markteintritt dezentraler erneuerbarer Energien (Kungl 2018). Das Energiesystem war somit nicht nur technisch geprägt, sondern ein macht- und interessengeleitetes System, das bis heute die Dynamik der Energiewende beeinflusst.

Entflechtung des Strommarktes ab 2009

Mit dem Dritten Energiepaket der EU von 2009 wurde die Liberalisierung des Strommarkts vorangetrieben und die bis dahin überschaubare Akteurslandschaft erweitert. Die Reform verpflichtete die Energieversorgungsunternehmen zum „Unbundling“, also einer klaren organisatorischen und eigentumsrechtlichen Trennung von Netzbetrieb und Stromerzeugung. Netzgesellschaften sollten unabhängig von den Interessen der Stromversorger agieren und einen diskriminierungsfreien Netzzugang gewährleisten, um den Wettbewerb zu stärken. 2011 wurden die EU-Vorgaben durch eine erneute Novellierung des Energiewirtschaftsgesetzes umgesetzt und die vier großen Energieversorgungskonzerne trennten sich von ihren Übertragungsnetzen. Diese gingen an die rechtlich eigenständigen Übertragungsnetzbetreiber TenneT, 50Hertz, Amprion und TransnetBW über. Damit wurde die Kontrolle der integrierten Energiekonzerne über den Strommarkt stark begrenzt. Die Liberalisierung des Marktes löste überdies eine Privatisierungswelle kommunaler Energieunternehmen aus (Monstadt 2004).

Pluralisierung der Akteurslandschaft durch rechtliche Rahmensetzung

Neben der Strommarktliberalisierung war das Stromeinspeisungsgesetz von 1991 eine wichtige Weichenstellung für den Eintritt neuer Akteure in den Strommarkt. Es verpflichtete Energieversorgungsunternehmen, Strom aus erneuerbaren Energien abzunehmen und mit mindestens 90 Prozent des Durchschnittserlöses zu vergüten (Hirschl 2008). Die Abnahme- und Vergütungspflicht löste eine dynamische Entwicklung erneuerbarer Energien aus. Sie verbesserte die Investitionsbedingungen vor allem für die Stromproduktion aus kleinen Wasser-, Wind- und Biogasanlagen. Viele kleine, dezentrale Akteure begannen, erneuerbaren Strom ins Netz einzuspeisen – darunter Landwirtinnen und Landwirte, Personengesellschaften, private Betreibergemeinschaften, Bürgerinitiativen, Energiegenossenschaften, Kommunen und Stadtwerke. Zusätzlich unterstützten zinsvergünstigte Förderkredite von Bund und Ländern den Ausbau der erneuerbaren Energien in den 1990er Jahren, der deutlich dynamischer verlief als prognostiziert (Ohlhorst 2009). In den 1990er Jahren wurden die Projekte größer, und an die Stelle einzelner Betreiberinnern und Betreiber – häufig aus der Landwirtschaft – traten zunehmend haftungsbeschränkte Gesellschaftsformen wie GmbH oder GmbH & Co. KG. Auf dieser Grundlage entstanden zahlreiche, lokal getragene Bürgerwindparks – ein Modell, dass sich schnell verbreiterte (Byzio et al. 2002).

Damit wurde das wirtschaftliche Potenzial erneuerbarer Energien für breitere Teile der Gesellschaft zugänglich. Gleichzeitig entwickelte sich die Branche zu einem wichtigen Wirtschaftszweig, begleitet von organisierten Interessenverbänden wie dem Bundesverband Erneuerbare Energien. Die dezentralen Erzeugungsformen und neuen Geschäftsmodelle ergänzten die etablierten Akteure, allerdings ohne diese zu verdrängen (Hirschl 2008; Moss et al. 2015; UBA 2021).

Der Regierungswechsel 1998 zugunsten einer rot-grünen Koalition markierte einen historischen Wendepunkt für die Energiewende. Interner Link: Im Jahr 2000 wurde der Atomkonsens zum schrittweisen Ausstieg aus der Kernenergie beschlossen. Er wurde zwar 2010 aufgeschoben, nach der Reaktorkatastrophe von Fukushima 2011 jedoch endgültig bestätigt; 2023 gingen die letzten deutschen Atomkraftwerke vom Netz (Radkau & Hahn 2013).

Externer Link: Mit dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG), das ab 2000 das Stromeinspeisungsgesetz ersetzte, wurde eine technologiespezifische Einspeisevergütung über zwanzig Jahre eingeführt. Die Technologien zur erneuerbaren Stromerzeugung erhielten Vergütungen pro eingespeister Kilowattstunde in unterschiedlicher Höhe – je nach technologischem Entwicklungsstand und Kosten. Das Stromeinspeisungsgesetz hatte zwar die Abnahme erneuerbaren Stroms garantiert. Die Vergütung war aber an den durchschnittlichen Strompreis gekoppelt und reichte nicht aus, um ausreichende Investitionen anzuregen. Die im EEG festgelegte, verlässliche und kostendeckende Vergütung erleichterte kleinen und mittelständischen Akteuren den Markteintritt – etwa Landwirtinnen und Landwirten, Bürgerenergiegenossenschaften oder kommunalen Projekten (Bruns et al. 2007; Lauber & Jacobsson 2016; AEE 2021). Die Bundesnetzagentur sicherte als zentrale Regulierungsinstanz einen diskriminierungsfreien Netzzugang, kontrollierte Netzentgelte und koordinierte den Netzausbau. Bilanzkreismanager gewährleisteten das Gleichgewicht von Einspeisung und Verbrauch.

Mit der EEG-Novelle von 2017 wurde der Fördermechanismus auf wettbewerbliche Ausschreibungen umgestellt. Anstelle fester Vergütungssätze bestimmt seither ein Bieterverfahren die Höhe der Vergütung: Projektentwickler geben Gebote für den Preis pro Kilowattstunde ab, und die günstigsten Angebote erhalten den Zuschlag, bis das ausgeschriebene Volumen erreicht ist. Dieses System begünstigt vor allem finanzstarke Investoren, die große Anlagen effizient kalkulieren und niedrige Preise anbieten können (Grashof 2021). Kleinere Akteure wie Bürgerenergiegesellschaften haben Schwierigkeiten, die Kosten und Risiken solcher Ausschreibungen zu tragen (Fuchs & Fettke 2023). Das politische Ziel einer breiten Akteursvielfalt gerät unter Druck, obwohl es im EEG festgeschrieben wurde (§ 2 Abs. 5 EEG; Kahl et al. 2014; Lauber & Jacobsson 2016; Ohlhorst 2018; UBA 2021). Ausnahmeregelungen im EEG konnten diese Entwicklung bisher nur begrenzt ausgleichen.

Seit seiner Einführung wird das EEG im Abstand von zwei bis vier Jahren reformiert, um die Vergütung an sinkende Technologiekosten anzupassen, die Belastung für Verbraucherinnen und Verbraucher zu begrenzen, die Marktintegration zu verbessern und europarechtliche Vorgaben umzusetzen. Die Novellen sind jedoch häufig Gegenstand intensiver politischer Debatten und rechtlicher Auseinandersetzungen (Schaube 2022).

Interessenkonflikte im Zuge des Strukturwandels

Mit der Diversifizierung energiewirtschaftlicher Strukturen gehen Interessen- und Zielkonflikte einher. Veränderungen des Wohnumfelds, Natur- und Biodiversität sowie Gerechtigkeit und Kostenverteilung sind Aspekte, die dabei eine Rolle spielen. Akteure, die befürchten als „Verlierer“ aus der Energiewende hervorzugehen, leisten Widerstand. Politische Entscheidungsträger ringen um SchwerpunktsetzungenInterner Link: im energiepolitischen Zieldreieck bzw. Zielviereck (Frank et al. 2022).

Die Neuausrichtung des Energiesektors kollidiert mit den Interessen der etablierten Akteure der Energiewirtschaft, die einen Verlust von Marktanteilen und Profiten vermeiden wollen. Insbesondere die Unternehmen aus der nuklearen und fossilen Industrie mussten sich grundlegend neu positionieren. Während einige ihre Geschäftsmodelle schrittweise transformierten und neue Wertschöpfungsfelder integrierten, versuchten andere, neue rechtliche Regelungen zu verhindern oder in ihrem Sinne zu beeinflussen. Umweltorganisationen stehen der Energiewende zwar meist positiv gegenüber, weil Klimaschutz essenziell für den Erhalt von Lebensräumen ist. Sie kritisieren jedoch, dass der Ausbau der Erneuerbaren und der Netze den Schutz von Vogel- und Fledermausarten und ökologisch wertvollen Lebensräumen beeinträchtigen kann.

Um den überwiegend im Norden erzeugten Windstrom in den Süden zu transportieren, sind neue große Stromtrassen notwendig. Bei deren Bau kommt es – wie auch beim Ausbau der Windenergie – zu Konflikten mit Anwohnerinnen und Anwohnern, Landwirtschaft und Kommunen, die Auswirkungen auf Wohnumfeld, Landschaft und Gesundheit befürchten (Weber 2018). Von Fachleuten wird ein beschleunigter Ausbau von Netzen und Erzeugungsanlagen mit strafferen Planungs- und Genehmigungsverfahren gefordert. Dies geht jedoch – zum Unmut der Betroffenen – meist mit reduzierten Rechten auf Bürgerbeteiligung einher.