#22 Bekommen Familien zu wenig staatliche Unterstützung?
Henrik Müller
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Das Bundesfamilienministerium will unter anderem beim Elterngeld kürzen. Und da das Land immer älter wird und die Leute immer weniger Kinder bekommen, sagen viele: genau das falsche Signal. Heute gibt's bei "Zahlen, bitte!" eine kleine Geschichte der deutschen Familienpolitik, und wir schauen uns an, wie andere Länder versuchen, mehr Geburten anzuregen. Über allem steht am Ende die Frage: kann der Staat überhaupt für eine höhere Geburtenzahlen sorgen?
Die Bundesregierung plant Einschränkungen bei Familienleistungen. Hintergrund sind die Sparbemühungen: Das Bundesfinanzministerium hat die Ressorts darauf verpflichtet, 2027 ein Prozent und 2028 zwei Prozent der Ausgaben einzusparen. Die Ministerien sind aufgefordert, Kürzungsvorschläge zu machen. Familienministerin Karin Prien (CDU) möchte in diesem Zusammenhang die Bezugsdauer des Elterngelds und den „Unterhaltsvorschuss“ verkürzen. Die Pläne haben eine heftige Debatte ausgelöst.
Darum geht’s: Elterngeld können Paare und Alleinerziehende beziehen. Wenn mindestens ein Partner seine Arbeit eine Zeitlang zur Kinderbetreuung herunterfährt, gibt es darauf einen Rechtsanspruch. Mit dem Unterhaltsvorschuss wiederum springt der Staat Alleinerziehenden zur Seite, wenn der andere Elternteil (meist der Vater) nicht oder zu wenig für die gemeinsamen Kinder bis 18 Jahre zahlt.
Bei den beiden Programmen handelt sich um den größten sowie den Externer Link: drittgrößten Posten im Budget in Priens Ministerium. Im Bundeshaushalt 2026 sind 7,5 Milliarden Euro für das Elterngeld vorgesehen, 1,3 Milliarden für den Unterhaltsvorschuss (wobei in diesem Fall die Länder 60 Prozent der insgesamt gezahlten Leistungen tragen). Der zweitgrößte Ausgabenposten des Ministeriums, das Kindergeld, schlägt mit 3,9 Milliarden zu Buche. Das aber ist vor Kürzungen geschützt, da es an das verfassungsmäßig garantierte Existenzminimum von Kindern geknüpft ist. Derzeit beträgt es 259 Euro pro Monat und Kind.
Wenn das Ministerium sparen muss, bleiben als „Kürzungsmasse“ Elterngeld und Unterhaltsvorschuss – für die Betroffenen ist das schmerzhaft und aus gesellschaftspolitischer Sicht umstritten.
Bislang wird das Elterngeld für 12 Monate gezahlt. Wenn beide Elternteile mindestens zwei Monate davon Gebrauch machen, erhöht sich der Anspruch auf 14 Monate. Die staatlichen Zuschüsse für Niedrig- und Mittelverdiener sollen zwei Drittel des Arbeitseinkommens ersetzen. Künftig soll die Gesamtdauer auf maximal 12 Monate verkürzt werden. Beide Elternteile müssen dafür jeweils für mindestens drei Monate die Erwerbsarbeit ruhen lassen. Der Mindestbetrag soll von 300 auf 330 Euro monatlich steigen, der Höchstbetrag von 1800 auf 1900 Euro. Der „Unterhaltsvorschuss“ wiederum soll nur noch bis zum 16. statt bislang bis zum 18. Lebensjahr gewährt werden.
Das mag alles furchtbar kompliziert klingen. Viele Zahlen. Technisch tönende Verwaltungssprache. Doch die symbolische Wirkung ist enorm.
📰 Ist das neu?
Ja. Über viele Jahre wurden die Leistungen im Trend immer weiter erhöht. 2006, dem Jahr der Einführung des Elterngelds, Externer Link: gab der Staat 45 Milliarden Euro für Familien aus (in damaligen Preisen), das waren knapp 2 Prozent der Wirtschaftsleistung. Bis Anfang der 2020er Jahre stieg diese Quote auf 2,6 Prozent. Inklusive familienbezogener Steuerermäßigungen waren es sogar 3,5 Prozent – Externer Link: einer der höchsten Werte unter allen OECD-Ländern.
Ein kurzer Blick auf die Vorgeschichte: Bis in die frühen 2000er Jahre folgte die Politik noch einem traditionellen Familienbild. In Westdeutschland galt die klassische Rollenverteilung der Geschlechter als Norm: Frauen kümmerten sich um Kinder und Haushalt, Männer gingen arbeiten. Die staatliche Unterstützung war gering. Ganztagsschulen und Kitaplätze gab es in Westdeutschland kaum. Anders in Ostdeutschland, wo Kinder zu DDR-Zeiten in der Regel früh in staatliche Betreuungseinrichtungen kamen und Mütter an ihre Arbeitsstellen zurückkehrten.
Allerdings hatten sich auch im Westen Lebensentwürfe von Paaren verändert. Die Politik reagierte nur sehr zögerlich auf die neuen Bedürfnisse. Viele Externer Link: Frauen blieben kinderlos, wie in anderen westlichen Ländern auch. Vor die Wahl gestellt zwischen Mutterschaft (und wirtschaftlicher Abhängigkeit) und eigenständiger Berufstätigkeit entschieden sich viele für die zweite Option Diejenigen, die sich für Option 1 entschieden, schoben die Geburt des ersten Kindes so lange hinaus, bis sie sich im Beruf etabliert hatten. Erstmutterschaft mit jenseits der 30 wurde zur Norm. Häufig blieb es dann bei einem Kind.
Ab den 2000er Jahren bemühten sich Bund, Länder und Kommunen darum, die veränderten Vorstellungen der Bürgerinnen und Bürger besser mit den staatlichen Leistungen in Einklang zu bringen: Die Ganztagsbetreuung in Kitas und Schulen wurde eingeführt, ebenso wie Elterngeld und Unterhaltsvorschuss. Zuvor hatte bereits das Bundesverfassungsgericht geurteilt, Kinder müssten bessergestellt werden, was zu einer Erhöhung des Kindergelds und Kinderfreibetrags (der die Einkommensteuerbelastung von Eltern senkt) führte. Insgesamt ging es darum, die Leistungen von Familien für die Gesellschaft auch finanziell anzuerkennen.
Verbunden sind diese Reformen insbesondere mit der Amtszeit von Ursula von der Leyen (CDU) als Familienministerin. In der ersten Regierung unter Kanzlerin Angela Merkel (2005–2009) tat von der Leyen (die inzwischen Präsidentin der Europäischen Kommission ist) eine Menge dafür, das konservative Familienbild auf neue gesellschaftliche Realitäten einzustellen.
Explizit machte von der Leyen deutlich, welche primären Ziele der neue familienpolitische Kurs verfolgte: mehr Geburten und mehr Erwerbsarbeit von Frauen. Durch die zwei Monate, die Vätern nehmen mussten, um auf die volle Förderdauer von 14 Monaten zu kommen, sollte sich die Veränderung der Rollenbilder auch im Alltag niederschlagen.
Das Elterngeld sollte einen Teil des Einkommensverlusts während der Kinderpause ausgleichen, in der Regel zwei Drittel des vorigen Verdienstes. Arme Haushalte bekamen Extrazuschüsse. Die Deckelung auf einen Höchstbetrag bedeutete, dass einkommensstarke Paare einen geringeren Anteil ersetzt bekommen. Seit Einführung des Elterngelds sind die Sätze nicht angehoben worden.
⚠️ Wo ist das Problem?
Die Familienpolitik hat ihre Ziele nur teilweise erreicht. Ein beliebtes Beispiel ist der Unterhaltsvorschuss. Wie der Begriff suggeriert, wollen Bund, Länder und Kommunen damit Geld vorstrecken, das sie sich später von säumigen Vätern zurückholen. Aber das geschieht kaum. Die sogenannte „Rückgriffsquote“ ist zwar gestiegen, liegt aber im Bundesschnitt bei lediglich Externer Link: einem Fünftel der Ausgaben. Kritiker meinen, dass diese staatliche Leistung einen Anreiz schafft, das Geld schuldig zu bleiben – wenn es für den getrenntlebenden Nachwuchs eng wird, springt ja die Allgemeinheit der Steuerzahler ein. Ob sich die Zahlungsmoral verbessern würde, wenn diese Leistung eingeschränkt würde, ist allerdings höchst unsicher.
Bei der Fertilität sind die Resultate ebenfalls dürftig. Das Elterngeld und andere Leistungen haben am Fortpflanzungsverhalten kaum etwas verändert. Seit den 1970er Jahren pendelt die Geburtenziffer um einen Wert von 1,4 Kindern pro Frau. Ende der 2010er Jahre stiegen die Werte zwar auf 1,6, seither sind sie wieder auf 1,3 gefallen.
Wichtiger als staatliche Leistungen sind offenbar gesamtgesellschaftliche Stimmungslagen. Unsicherheit hinsichtlich der künftigen Entwicklung von Wirtschaft, Gesellschaft und Politik veranlasst Paare dazu, den Kinderwunsch zurückzustellen – bis es womöglich zu spät ist. Anfang der 80er Jahre gingen in Westdeutschland die Geburtenziffern zurück, als die Angst vor dem atomaren Wettrüsten grassierte und Umweltverschmutzung und Waldsterben die Debatten bestimmten. In den 1990er Jahren gingen in der Ex-DDR zeitweise die Kinderzahlen stark zurück. Wirtschaftliche Verunsicherung im Zuge der großen Transformation nach dem Mauerfall war dafür verantwortlich. Später näherten sich die Fertilitätsraten in West und Ost an. Aktuell sorgen die großen Schocks der vergangenen Jahre für Verunsicherung: Corona, Ukraine-Krieg, Inflation, wirtschaftliche Stagnation. Kein hoffnungsfrohes Klima fürs Kinderkriegen.
Der Effekt wird noch dadurch verstärkt, dass das Kinderkriegen mit großen finanziellen Belastungen auch für Mittelschichtsfamilien einhergeht. Je mehr Kinder eine Familie hat, desto höher ist auch ihre Armutsgefährdung. Dazu kommt vor allem auch der aktuelle Wohnungsmarkt: laut Mieterbund Externer Link: stiegen die Bestandsmieten zwischen 2010 und 2023 um ein Drittel und die Angebotsmieten gar um über 50 Prozent. Es gab auch schon Zeiten, die Paaren das Kinderkriegen leichter gemacht haben.
Beim anderen großen Ziel – mehr Erwerbstätigkeit von Müttern – sehen die Resultate besser aus. Dass deutlich mehr Frauen arbeiten als früher, hat auch mit den besseren Betreuungsmöglichkeiten und der staatlich geförderten Babypause zu tun. Die Frauenerwerbstätigkeit, traditionell niedrig in Westdeutschland, stieg ab den späten 1990er Jahren rapide (Abbildung 3). Inzwischen sind 75 Prozent der Frauen erwerbstätig. Ein Anteil, der fast so hoch ist wie der von Männern.
1996 wurde bereits der Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz für Kinder ab drei Jahren eingeführt, 2013 dann auf einen Kitaplatz für Kinder ab einem Jahr. Gesellschaftliche Wertvorstellungen und Rollenverteilungen verschieben sich allmählich. All das hat dazu beigetragen, Arbeit und Familie leichter verbinden zu können.
Dass die Produktivität weiblicher Beschäftigter nun stärker zur Geltung kommt, ist gesamtwirtschaftlich gesehen ein gewichtiger Pluspunkt. Allerdings arbeiten immer noch mehr als die Hälfte der Frauen in Teilzeit, und zwar im Schnitt Externer Link: 24 Stunden pro Woche. (Bei Männern liegt die Teilzeitquote lediglich bei 14 Prozent.) Dabei gilt: Je höher qualifiziert die Frau und je höher spezialisiert der Job, Externer Link: desto geringer ist die Teilzeitquote.
🌐 Was machen die anderen?
Vom ersten deutschen Bundeskanzler Konrad Adenauer ist der Satz überliefert: „Kinder bekommen die Leute immer.“ Das Fortpflanzungsverhalten sei also unabhängig von staatlicher Politik. Das war in den 50er Jahren, als der Babyboom gerade richtig Fahrt aufnahm. Die damalige Bundesregierung nutzte die günstige Demografie, um das umlagefinanzierte Rentensystem einzuführen – das am besten funktioniert, wenn genug jüngere Leute als Beitragszahler nachwachsen. (Siehe Interner Link: Zahlen, bitte! #13)
Umgekehrt gilt aber auch: Keine Kinder bekommen die Leute immer. Soll heißen: Die Kinderzahl lässt sich kaum durch staatliche Vorgaben, Kampagnen oder finanzielle Anreize beeinflussen.
Diese Erfahrung haben in den vergangenen Jahren viele Länder gemacht, darunter auch China. Der autoritäre Überwachungsstaat zwang Paare über Jahrzehnte dazu, lediglich ein Kind zu bekommen, um das enorme Bevölkerungswachstum einzubremsen. Das klappte nur so halbwegs. Bis 1990 lag die Fertilitätsrate immer noch über 2,5, allerdings deutlich Externer Link: unter den Werten der 60er Jahren, als sechs Kinder pro Frau üblich waren. Erst mit dem rapiden wirtschaftlichen Aufstieg fiel die Kinderzahl weiter. Inzwischen steht das Land vor einer Interner Link: demografischen Implosion. Trotz staatlicher Appelle und Anreize steigt die Kinderzahl nicht. Die Fertilitätsrate liegt nach wie vor bei einem Kind pro Frau.
2,1 Kinder pro Frau braucht es, damit eine Bevölkerung auf Dauer ihre Größe halten kann. Das gelingt fast nirgendwo mehr in wohlhabenden Ländern, trotz einer immer aktiveren Familienpolitik.
Zum Beispiel Südkorea: Seit 30 Jahren appellieren dort die Behörden an die Bevölkerung, mehr Kinder in die Welt zu setzen. Die Familienleistungen wurden ausgeweitet und sind nun ähnlich hoch wie in Europa. Der Anspruch auf Elternzeit beträgt drei Jahre, international ein Spitzenwert. Mehr Kinder bekommen die Leute trotzdem nicht. Die Fertilitätsrate liegt bei 0,7. Geht es weiter wie bislang, ist das Land auf dem Weg zur Entvölkerung.
In Polen und Ungarn haben frühere nationalkonservative Regierungen die Familienleistungen massiv ausgeweitet, vor allem in Form von Geldüberweisungen. Die Resultate? In Polen fiel die Fertilität immer weiter, auf zuletzt 1,1. In Ungarn gab es kurzzeitig eine leichte Erholung, die allerdings mit der Corona-PandemieExterner Link: zum Ende gekommen zu sein scheint.
Auch in Skandinavien hat eine generöse Familienpolitik nicht die gewünschten bevölkerungspolitischen Ergebnisse erzielt. Finnland hat eines großzügigsten Elternzeitprogramme der Welt. Auch die übrigen staatlichen Leistungen sind üppig. Die Fertilitätsrate ist auf deutschem Niveau. Ähnliches gilt für Schweden. Andererseits haben die USA und Israel – Länder, die quasi gar keine Familienpolitik betreiben – nach wie vor Externer Link: vergleichsweise große Kinderzahlen.
⏩ Was passiert als nächstes?
Dass die Familienpolitik in den kommenden Jahren rabiat zusammengekürzt wird, erscheint unwahrscheinlich. Kinder und Familien sind für alternde und schrumpfende Bevölkerungen besonders wertvoll – auch wenn die älteren Jahrgänge inzwischen politisch in der Mehrheit sind.
Es lohnt sich, genauer zu untersuchen, was Menschen vom Kinderkriegen abhält. Tatsächlich haben jüngere Frauen durchaus die Vorstellung, mehrere Kinder bekommen zu wollen. Eine Externer Link: Studie aus dem Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung, die auf einer internationalen Umfrage basiert, zeigt: Frauen in Deutschland zwischen 18 und 29 wünschen sich im Schnitt 1,98 Kinder. Ideal finden sie eine Kinderzahl von 2,38. Tatsächlich bekommen sie am Ende ein Kind weniger. Diese „Fertilitätslücke“ sei in Deutschland besonders ausgeprägt. Wenn es gelänge, die Zahl der tatsächlichen Geburten den Wünschen anzunähern, wäre das eine hoffnungsfrohe Einwicklung.
Immerhin, eine andere Externer Link: aktuelle Studie legt den Schluss nahe, dass die Ausweitung der Familienleistungen dazu beigetragen hat, hochqualifizierten Frauen das Kinderkriegen zu erleichtern. So zeigen die Autoren, dass der früher eindeutig negative Zusammenhang zwischen Bildungsstand und Elternschaft bei Frauen in Deutschland nicht mehr gilt. Betreuungsangebote und Elternzeit haben offenkundig eine positive Langzeitwirkung. Dass sich bislang keine dauerhaften Effekte für die Bevölkerungsentwicklung eingestellt haben, liegt womöglich an den vielen Unsicherheitsschocks der vergangenen Jahrzehnte – von der Finanzkrise 2008 bis zu Krieg und Inflation der vergangenen Jahre –, die Entwicklung überlagern.
Bundesministerium für Bildung, Familie, Senioren, Frauen und Jugend: Externer Link: Elterngeld von A bis Z. Bisher geltende Regeln zum Elterngeld, zusammengefasst vom zuständigen Ministerium.
