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Gladbach Fans auf der voll besetzten Tribüne des Bökelbergstadions am 2. Mai 1965

13.12.2016 | Von:
Christof Wieschemann

Ohne Lizenz kein Spiel

Organisation und Recht

Die Bundesliga und ihre Fans

Darmstädter auf dem BaumFriedliches Spektakel auf den Rängen: 1981, Darmstädter Fans beim Spiel gegen VfR Wormatia Worms. (© imago/Kicker)


Stadionbesucher 1974/75 - 2014/15Stadionbesucher 1974/75 - 2014/15 Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (bpb)
Den zweithöchsten Zuschauerschnitt in ihrer 52-jährigen Geschichte hat die Bundesliga in der Saison 2014/15 erreicht. Insgesamt kamen in der Saison 2014/15 gut 13,3 Millionen Zuschauer in die Stadien, das waren im Schnitt 43.532 Zuschauer pro Spiel. Mit 42.685 Zuschauern pro Begegnung gab es nach der offiziellen Auswertung der DFL Deutsche Fußball Liga ein leichtes Plus gegenüber der vorangegangenen Spielzeit 2013/14 (42.609). Damit bleibt die Bundesliga unverändert die zuschauerstärkste Fußballliga der Welt.

5.389.457 Zuschauer verfolgten 2014/15 die 306 Begegnungen der 2. Bundesliga (2013/14: 5.462.972). Mit 17.613 Besuchern blieb der Durchschnittswert im Vergleich zu 2013/14 (17.853) nahezu konstant. Dies gilt auch für die Gesamtzahl von zusammengefasst 18.450.989 Zuschauern bei allen 612 Spielen der Lizenzclubs (Bundesliga und 2. Bundesliga) in der Saison 2014/15 (2013/14: 18.501.277)[55].

Zehn-Punkte-Plan für mehr Sicherheit im Fußball

Innerhalb der letzten Jahre vermehrt in den Fokus gerückt ist allerdings nicht die überragende Mehrheit der Zuschauer, die Freude an einem friedlichen, kollektiven Gemeinschaftserlebnis im Stadion suchen, sondern die geringere, aber tatsächlich existente Zahl von gewaltbereiten Fans, die gerade in der Spielzeit 2011/12 zu Störungen, Spielunterbrechungen und einem Verkaufsverbot für Gästekarten beigetragen haben.

Im Anschluss an den runden Tisch "Sicherheit im Fußball", der auf Initiative des Ligaverbandes und auf Einladung des damaligen Bundesinnenministers Dr. Thomas de Maizière am 23. April 2010 stattfand, entwickelten DFB und Ligaverband einen Zehn-Punkte-Plan für mehr Sicherheit im Fußball. Dieser Plan wurde im April 2011 der Öffentlichkeit vorgestellt[56]. Er hat neben allgemeinen Maßnahmen der Verbesserung der Kommunikation aller Beteiligten, der wissenschaftlichen Begleitung und der Qualifizierungsoffensive und der Frühprävention auch sehr konkrete Maßnahmen zum Gegenstand.

Der 40. DFB-Bundestag beschloss am 21./22. Oktober 2010 die Aufnahme der Hauptberuflichkeit von Sicherheits- und Fanbeauftragten in die Lizenzierungsordnung, um frühen und intensiven Einfluss auf die Fangruppierungen zu nehmen. Die DFL fördert zudem mit jährlich 1,3 Millionen Euro 26 Fanprojekte. Weitere Fanprojekte fördert der DFB mit insgesamt rund 800.000 Euro[57]. Da allerdings, wo präventive Maßnahmen und die Selbstregulierung der Fans nicht funktionieren, bedarf es des Eingriffes der Veranstalter im einzelnen Fall durch Stadionverbote oder des Einsatzes staatlicher Ordnungsgewalt. Die rechtlichen Grundlagen dafür sind in Deutschland nicht spezialgesetzlich geregelt.

Polizeibeamte im StadionPolizeibeamte im Stadion (© imago/Pressefoto Baumann)


Rechtliche Grundlagen

Im Ausland ist dies zum Teil anders. Im Vorfeld der Durchführung der Europameisterschaft im Fußball 2012 in der Ukraine und in Polen novellierte zum Beispiel Polen das Gesetz über die Sicherheit von Massenveranstaltungen vom 22. August 1997 durch eine Neufassung vom 20. März 2009. Diese Neufassung gibt der öffentlichen Gewalt in Form von Verwaltungsakten (Art. 29 Abs. 5 des Gesetzes) die Möglichkeit, bereits inhaltlich auf die Voraussetzung der Genehmigung einer Massenveranstaltung Einfluss zu nehmen (Art. 25 bis 30 des Gesetzes), aber auch Stadionverbote auszusprechen (Art. 15 Abs. 3 des Gesetzes), Zutritts- und Aufenthaltsverweigerungen durchzusetzen (Art. 10 des Gesetzes) und Massenveranstaltungen zu unterbrechen (Art. 31 Abs. 4 des Gesetzes). Eine Verletzung der Gebote ist strafbewährt. Zuständige Institution für die Aufrechterhaltung der Ordnung, für die Verhängung und Durchsetzung von Stadionverboten ist hier nicht der Veranstalter, sondern die öffentliche Gewalt, die hier sogar einen spezialgesetzlichen Straftatbestand formuliert.

In Deutschland unterliegt hingegen die Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung innerhalb der Stadien genauso wie die Verhängung und Durchsetzung von Stadionverboten als Selbstverwaltungsaufgabe zunächst dem Veranstalter. Der Veranstalter stützt sich seinerseits auf allgemeine Gesetze und das Verbandsrecht.

Bereits innerhalb des Lizenzierungsverfahrens werden im Anhang VI der Lizenzierungsordnung die Richtlinien zur Verbesserung der Sicherheit bei Bundesspielen durchgesetzt. Diese Richtlinien haben die Regelung über die bauliche Gestaltung, aber auch organisatorische Maßnahmen vor, während und nach den Spielansetzungen zum Gegenstand. Nach Paragraf 28 des Anhangs VI sollen die Klubs darauf hinwirken, dass die Kommunen für die Stadien öffentlich-rechtliche Stadionordnungen erlassen, wobei aber der DFB auch in der Anlage 4 zu den Richtlinien zur Verbesserung der Sicherheit bei Bundesspielen den Erlass einer dem Muster angenäherten Stadionordnung als zivilrechtliche Allgemeine Geschäftsbedingung vorschreibt. Nach VII 2. d) verboten ist danach zum Beispiel auch das Werfen von Gegenständen auf das Spielfeld.

Schadenersatzpflicht der Zuschauer bei Verletzung der Stadionordnung

Dagegen hatte ein Zuschauer am 22. Januar 2010 beim Spiel Fortuna Düsseldorf gegen 1. FC Union Berlin verstoßen und ein Feuerzeug auf das Spielfeld geworfen, das einen Spieler von Union Berlin traf und verletzte. Der Klub Fortuna Düsseldorf, der nach dem Verbandsrecht für das Verhalten seiner Fans verantwortlich ist, wurde deswegen vom DFB-Sportgericht zu einer Geldstrafe verurteilt und verlangte durch Klage vor dem Landesgericht Düsseldorf seinerseits Schadenersatz von dem Zuschauer, den das Gericht zusprach[58]

Nach Auffassung des Gerichts hat der Zuschauer aus dem Vertrag über den Erwerb der Eintrittskarte die Nebenpflicht im Sinne des Paragrafen 241 II BGB die Stadionordnung zu beachten. Verstößt der Zuschauer gegen die Pflicht und erleidet sein Vertragspartner, der Veranstalter, seinerseits einen Schaden, so ist er diesem zum Ersatz des daraus entstehenden Schadens nach den allgemeinen Gesetzen verpflichtet (§§ 280 I, III, 282, 241 II BGB).

Als Meilenstein[59] in dieser Richtung hatte indes bereits das Urteil des Oberlandesgerichts Rostock[60] im sogenannten "Flitzerfall" den Weg des Schadenersatzes geebnet, in dem bei einem Spiel von Hansa Rostock gegen Hertha BSC Berlin drei Zuschauer auf das Spielfeld vorgedrungen waren und damit eine Geldstrafe des DFB gegen Hansa Rostock verursacht hatten und zum Schadenersatz verurteilt wurden. Die Besonderheit in diesem Fall lag in dem Umstand, dass die Zuschauer auch die erhöhte Strafzahlung des Hansa Rostock zu ersetzen hatten, die der DFB gegen den Klub als Rückfalltäter verhängt hatte, obgleich die Zuschauer an den ersten Vorfällen nicht beteiligt waren.

Der Bundesgerichtshof hat sich in seiner jüngsten Entscheidung ( Urteil vom 22.9.2016 , VII ZR 14/26) dieser Rechtsauffassung angeschlossen. Der 1. FC Köln war vom DFB zur Zahlung einer Verbandsstrafe von € 30.000 wegen des Einsatzes von Pyrotechnik bei einem Spiel verurteilt worden und verlangte den Betrag als Schadenersatz von dem Fan, der die Knallkörper eingesetzt hatte. Das OLG Köln hatte in 2. Instanz (Urteil vom 17.Dezember 2015, 7 U 54/15) noch die Klage abgewiesen, weil der Zuschauer zwar Verhaltenspflichten des Zuschauervertrages verletzt habe, ihm die Verbandsstrafe aber nicht zugerechnet werden könne. Diese sei nur entstanden, weil der Club sich der Satzung des DFB unterworfen habe. Das sei vom Vorsatz des Fans nicht gedeckt.

Der BGH hat sich mit der Frage der Rechtsmäßigkeit der Satzung des DFB, aus der sich die Verbandsstrafe ergibt, leider nicht auseinandergesetzt, sondern nur auf die nationale und internationale Rechtsprechung der Verbände verwiesen, dabei aber übersehen, dass selbst das ständige Schiedsgericht im Urteil vom 14.5.2013 an der Eignung der hier in Rede stehenden Geldstrafen Zweifel hatte (siehe oben Zuschauerausschreitungen und Geisterspiele in der Bundesliga).

Verhängung und Durchsetzung von Stadionverboten

KSC-Fans - GesichtserkennungLöst nicht nur bei Karlsruher Fans Proteste aus: Gesichtserkennung als Mittel zur Durchsetzung von Stadionverboten. (© imago/Stockhoff)


Rechtliche Grundlagen eines bundesweiten Stadionverbotes

Auch die Verhängung und Durchsetzung von Stadionverboten ist in Deutschland rein privatrechtlicher Natur und stützt sich auf das Hausrecht, also das Recht des Eigentümers oder Nutzungsberechtigten einer Spielstätte gemäß den Paragrafen 903 und 1.004 Bürgerliches Gesetzbuch grundsätzlich frei darüber zu entscheiden, wen er das Stadion betreten lässt. Aufgrund des Hausrechtes wäre freilich nur der einzelne Verein gegenüber einem Fan in der Lage, ein konkretes Stadionverbot für das eigene Stadion zu verhängen. Die begrenzte Reichweite würde zwingend zu einer reduzierten Sanktionsintensität und zu einer geringen Wirksamkeit führen.

Diesen organisatorischen Schwierigkeiten trägt Paragraf 31 der Richtlinien zur Verbesserung der Sicherheit bei Bundesspielen des DFB und die auf dieser Grundlage vom DFB erlassene Richtlinien zur einheitlichen Behandlung von Stadionverboten, Rechnung. Danach bevollmächtigen sich DFB, Ligaverband, die Vereine der 1., 2. und 3. Liga sowie die Vereine der Regionalligen wechselseitig im Bedarfsfalle auch mit Wirkung für die jeweiligen anderen Inhaber des Hausrechtes eines Stadions bundesweite Stadionverbote auszusprechen.

Im Sinne des Zivilrechtes handelt es sich bei dem Ausspruch eines Hausverbotes um eine sogenannte "einseitig empfangsbedürftige Willenserklärung", deren Wirksamkeit im Falle der Vertretung gemäß Paragraf 174 Bürgerliches Gesetzbuch eigentlich der Übergabe einer Vollmachtsurkunde im Original durch den Bevollmächtigten an den Adressaten bedarf. Das würde dazu führen, dass bei jedem Ausspruch eines Stadionverbotes der die anderen Vereine vertretende Verein dem Adressaten jeweils eine Vollmachtsurkunde aller anderen Vereine im Original vorlegen müsste, was kaum praktikabel ist [61]. Der DFB begegnet diesem rein praktischen Problem, indem sämtliche Vollmachten in Kopie auf einer Webseite des DFB hinterlegt und frei abrufbar sind, sodass bei Ausspruch eines Stadionverbotes der das Stadionverbot versendende Verein im Schreiben durch einen Link auf die Vollmachten verweisen kann. Die Rechtsprechung hat dies bisher genügen lassen.

Nach Paragraf 1 Absatz 1 der Richtlinien zur einheitlichen Behandlung von Stadionverboten ist ein Stadionverbot die auf Basis des Hausrechtes gegen eine natürliche Person wegen sicherheitsbeeinträchtigenden Auftretens im Zusammenhang mit dem Fußballsport festgesetzte Untersagung, bei vergleichbaren zukünftigen Veranstaltungen eine Platz- oder Hallenanlage zu betreten. Nach Paragraf 4 Absatz 3 soll ein überörtliches Stadionverbot ausgesprochen werden, insbesondere bei Verstoß gegen den in der Verordnung selbst niederlegten Katalog von Straftaten des Strafgesetzbuches und des Versammlungsgesetzes, darüber hinaus aber auch bei Einbringen und/oder Abbrennen von pyrotechnischen Gegenständen. Die Dauer des zu verhängenden Stadionverbotes ist gemäß Paragraf 5 Absatz 2 je nach der Schwere des auslösenden Vergehens abgestuft von ein bis zu drei Jahren. Eine Anhörung der/des Betroffenen ist in den Richtlinien vorgesehen.

Rechtmäßigkeit bundesweiter Stadionverbote

Bis zum Jahr 2009 waren bundesweit Stadionverbote mehrfach Gegenstand gerichtlicher Überprüfung, weil sie von betroffenen Fans als willkürlich und unsachlich und damit als sittenwidrig empfunden wurden. Mit Urteil vom 30. Oktober 2009 hat der Bundesgerichtshof[62] allerdings die bestehende Praxis endgültig bestätigt[63].

Hannover 96-Fans protestieren gegen StadionverboteHannover 96-Fans protestieren gegen Stadionverbote (© imago/pmk)


Grundsätzlich kennt das deutsche Recht als Ausdruck der in Artikel 2 Absatz 1 Grundgesetz garantierten Vertragsfreiheit keinen Kontrahierungszwang. Dem Eigentümer steht es frei, grundsätzlich jedermann – gegen Bezahlung – den Zutritt zu einem Stadion zu gestatten. Will der Eigentümer bestimmte Personen davon ausschließen, muss er aber deren mittelbar in das Zivilrecht einwirkende Grundrechte beachten; ihr allgemeines Persönlichkeitsrecht[64] und das aus Artikel 3 Absatz 1 Grundgesetz folgende Gebot der Gleichbehandlung. Diese lassen es nicht zu, eine einzelne Zuschauerin oder einen einzelnen Zuschauer willkürlich auszuschließen[65]. Vielmehr müssen dafür sachliche Gründe bestehen, die das Gericht allerdings hinreichend in den Richtlinien des DFB definiert und im konkreten Fall auch angewandt sah.

Zwar hat das Gericht erkannt, dass die gesellschaftliche Stellung einer/eines Betroffenen fühlbar beeinträchtigt wird, wenn ihm für (im Streitfall) mehr als zwei Jahre lang verwehrt wird, in Deutschland an allen Spielen der Nationalmannschaft bis zur Fußballregionalliga als Zuschauer teilzunehmen. Ein sachlicher Grund für ein Stadionverbot besteht aber, wenn aufgrund von objektiven Tatsachen, nicht aufgrund bloßer subjektiver Befürchtungen, zu besorgen ist, dass künftig Störungen durch die betreffende Person zu erwarten sind. Eine derartige Gefahr wird regelmäßig bei vorangegangenen rechtswidrigen Beeinträchtigungen vermutet, kann aber auch bei einer erstmals drohenden Beeinträchtigung gegeben sein[66].

Trotz der weitreichenden Beeinträchtigung der betroffenen Zuschauer darf nicht unbeachtet bleiben, dass die Katalogtaten der Richtlinien sämtlich Straftaten von einiger Schwere und erheblicher Gemeingefahr beinhalten, gegen die bereits ein Erstverstoß ein erhebliches Gefährdungspotenzial des Täters und eine Wiederholungsgefahr indiziert, die sich sicher nicht auf einen konkreten Tatort oder ein konkretes Stadion beschränkt. Dennoch wird das Stadionverbot nach den generalpräventiven Maßnahmen von DFB und Ligaverband gemäß dem Zehn-Punkte-Plan die Ultima-Ratio-Maßnahme bleiben, wobei die Beteiligten zwischenzeitlich auch mit den Fangruppen Bewährungsmodelle für Stadionverbote erarbeitet haben.

Fußnoten

55.
entnommen aus: http://www.bundesliga.de/de/dfl/mediencenter/pressemitteilungen/zweithoechster-zuschauerschnitt-der-bundesliga-geschichte-pressemitteilung.jsp
56.
DFL 2011
57.
DFL 2011, S. 13
58.
LG Düsseldorf, Urt. 25.08.2011; SpuRt 2012, S. 161 ff.
59.
Hilpert 2009, S. 246
60.
SpuRt 2006, 249
61.
Räker 2008, 99 ff.
62.
NJW 2010, 534
63.
AG Frankfurt, SpuRT 2008, S. 123; LG Paderborn, SpuRT 2008, S. 124; LG Duisburg, SpuRT 2009, S. 78
64.
Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG
65.
so ausdrücklich BGH, siehe oben, zu Ziffer 13 unter Hinweis auf Breucker 2005, S. 133)0
66.
ebd., Randziffer 17