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14.5.2012 | Von:
Iwona Sagan

Analyse: Polnische Regional- und Metropolenpolitik. Kohärenz oder Konkurrenz?

Schäfer in PolenSchäfer in Polen (© AP)

Zusammenfassung

Das Problem der Regionalentwicklung und die Komplexität der Begriffe Region, Regionalisierung und Regionalismus sind immer wieder Gegenstand der Debatten von Theoretikern und Praktikern der Regionalpolitik. Besonders belebt wurde die Debatte im vergangenen Jahrzehnt durch die Sozial- und Wirtschaftspolitik einzelner Staaten sowie des zusammenwachsenden Europas insgesamt. Die Europäische Union fördert eine Politik, die durch Produktivitäts- und Innovationssteigerung die Wirtschaftskraft der Regionen stärken will. Seit Polen 2004 ein Teil der Europäischen Union wurde, hat sich die polnische Regionalpolitik grundlegend gewandelt.

Nach dem Zweiten Weltkrieg und bis Mitte der 1970er Jahre war Polen in 17 Woiwodschaften gegliedert, 1975 wurde die Zahl im Zuge einer Gebietsreform auf 49 erhöht. Offiziell begründete man diesen Schritt mit der Notwendigkeit, die Landesverwaltung zu optimieren, Missverhältnisse in der wirtschaftlichen Entwicklung zwischen den Regionen auszugleichen und die Behörden in den Regionen zu stärken. Tatsächlich wurde keines der vorgegebenen Ziele erreicht, stattdessen stärkte die Auflösung einflussreicher regionaler Strukturen wie erwartet den Einfluss der Zentralregierung. Die Zersplitterung hatte bis 1999 Bestand, als man in einer neuerlichen Gebietsreform zum Modell der starken Woiwodschaften zurückkehrte, deren Zahl seither bei 16 liegt. Erzwungen oder zumindest beschleunigt wurde die Reform durch die Vorbereitungen zum EU-Beitritt. Aufgrund der eng an finanzielle Hilfen gekoppelten formal-administrativen Beitrittsvoraussetzungen mussten fast alle neuen Mitgliedsstaaten ihre Gebietsverwaltung entsprechend der Klassifikation der Gebietseinheiten für die Statistik NUTS (Nomenclature des unités territoriales statistiques) überarbeiten. Die 1999 neu geschaffenen Woiwodschaften erfüllen die quantitativen Vorgaben für Einheiten der zweiten Hierarchieebene (NUTS 2) und haben damit Anspruch auf Finanzhilfen aus dem Strukturfonds zur Restrukturierung und Modernisierung der regionalen Wirtschaft. Auch diese Reform hatte also eine Verminderung des Gefälles in der wirtschaftlichen Entwicklung der Regionen und einen Ausgleich von Missverhältnissen zum Ziel.

Polen A und Polen B

All die unterschiedlichen Ansätze zur Regionalpolitik in Polen seit 1945 konnten die Entwicklungsdifferenz zwischen dem starken, sozioökonomisch gut entwickelten Westen (im Volksmund Polen A genannt) und dem weniger entwickelten Osten (Polen B) nicht beseitigen. Die Grenze folgt dem Verlauf der Weichsel. Ursachen für diese Zweiteilung sind in der Entwicklungsgeschichte der Gebiete zu suchen, die heute innerhalb der Staatsgrenzen Polens liegen. Nach wie vor ist das Erbe der Teilungen Polens zwischen 1772 und 1918 prägend für das unterschiedliche Niveau in den Bereichen Urbanisierung, Verkehrswege, landwirtschaftliche Strukturen und Konzentration von Produktions- und Dienstleistungszentren, das sich in den Staatssystemen Russlands, Deutschlands und Österreichs herausgebildet hat. Auch in Einstellung und Mentalität der Bewohner spiegeln sich die Unterschiede wider. Als beredtes Beispiel seien in diesem Zusammenhang die parteipolitischen Präferenzen genannt, die der Einteilung in Polen A und Polen B weitestgehend entsprechen.

Untersuchungen zum sozialen Kapital unter Berücksichtigung der historischen regionalen Gegebenheiten in Polen weisen auf eine Dominanz des bonding social capital im Osten und Süden Polens sowie in schwach urbanisierten Regionen hin. Im Westen des Landes und im großstädtischen Umfeld dominiere dagegen das bridging social capital. Der Unterschied zwischen den Parametern dieser Erscheinungsformen sozialen Kapitals ist als Erklärung für die jeweils vorherrschenden sozialen und zivilen Einstellungen von fundamentaler Bedeutung. Das bonding social capital erwächst aus der Verwurzelung in lokalen gesellschaftlichen Strukturen, die oft an Familien-, Clan-, Kasten- oder Klassenverbände erinnern. Es begünstigt vor allem die Beibehaltung des Status quo und die Verteidigung der traditionellen Eigenständigkeit der sozialen Gruppe. Das bridging social capital beschreibt die Beziehungen zwischen Menschen unterschiedlicher sozialer Herkunft, deren Zusammenwirken unabhängig von direkten Verbindungen durch Familie, Geburtsort, Rasse oder Religion (also unabhängig vom erwähnten bonding social capital) von gegenseitigem Vertrauen geprägt ist. Dieser zweite Typus sozialer Bindungen bewirkt eine stärkere Offenheit und Toleranz gegenüber Fremden, ein pragmatisches Miteinander, er befähigt zu gemeinsamem Handeln und einer effektiven Organisationskultur und fördert die Akzeptanz innovativer Lösungen und unkonventioneller Ansätze. Damit basiert das bridging social capital auf der Einstellung von Menschen, die heute zur Dynamisierung der sozioökonomischen Entwicklung in den Regionen so dringend gebraucht wird.

Ein starkes wirtschaftliches Ungleichgewicht fördert die Polarisierung gesellschaftlicher Haltungen. Das Gefühl kultureller Minderwertigkeit innerhalb ganzer gesellschaftlicher Gruppen lässt diese nur umso stärker in den konservativen Strukturen eines fremdenfeindlichen sozialen Kapitals befangen sein. Sowohl die Regionen im Osten Polens sind von diesem Problem betroffen als auch die Gebiete am Rande der pulsierenden, hochentwickelten Metropolregionen. Die breit angelegte Diskussion um die neue »Nationale Strategie zur Regionalentwicklung 2010–2020«, die die Regierung im Juli 2010 verabschiedet hat, behandelte ausführlich die Überwindung des Ungleichgewichts und beinhaltete auch die Suche nach Möglichkeiten zur Dynamisierung der Regionalentwicklung im ganzen Land. Dabei wurden die Grundsätze in drei Hauptzielen für die Regionalpolitik festgeschrieben: (1) Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Regionen, (2) Schaffung eines kohärenten Territoriums und Bekämpfung von Marginalisierungstendenzen in problematischen Gebieten, (3) Steigerung der Effizienz regionaler Entwicklungsprojekte. Im Wesentlichen lassen sich die Thesen also auf die Formel »Konkurrenz – Kohärenz – Effizienz« bringen.

Konkurrenz

Um bei minimalem Aufwand eine möglichst hohe Wettbewerbsfähigkeit erreichen zu können, sah die Strategie vor, dass sich die Regionalpolitik vor allem auf diejenigen Regionen konzentrieren sollte, die international gesehen die besten Chancen für eine verbesserte Wettbewerbsfähigkeit des Landes mitbringen, also hauptsächlich auf die wichtigsten großstädtischen Gebiete. Dieser Ansatz weist auf das polarisierende Moment der Regionalentwicklung hin, das das Problem der unterschiedlichen Entwicklungsgeschwindigkeiten und damit das Gefälle zwischen den Regionen noch verschärft. Die negativen Folgen der Polarisierung soll eine Kohärenzpolitik auffangen, die die zu erwartenden Effekte von Innovation, Fortschritt und gesteigerter Wirtschaftskraft, die aus den Wachstumsmetropolen ins Umland diffundieren, in einen Ausgleich der unterschiedlichen Entwicklungsniveaus ummünzt. Das Polarisations-Diffusions-Modell soll also zunächst das Ungleichgewicht zwischen den Regionen verstärken, bevor die Wachstumsimpulse dann über die Zentren hinaus wirken, das Gefälle nivellieren und das Entwicklungsniveau des Landes insgesamt heben.

Als glühender Verfechter dieser Vision trat Leszek Balcerowicz auf, der 2009 anlässlich des 20. Jahrestags seines ersten Plans zur Restrukturierung der polnischen Wirtschaft einen neuen »Balcerowicz-Plan« vorschlug. Die Investition nur in die leistungsfähigsten Zentren und Regionen des Landes sei richtig, da Programme zur Nivellierung des erheblichen Ungleichgewichts zwischen Polen A und Polen B sinn- und folgenlos wären. Es sei wirtschaftlich nicht sinnvoll, in allen Regionen Arbeitsplätze zu schaffen, da dies nicht überall produktiv und nachhaltig zu erreichen sei. Daher sollten die Menschen lieber dorthin ziehen, wo Arbeit verfügbar ist. Auch lange, beschwerliche Arbeitswege sind für Balcerowicz gesellschaftlich und wirtschaftlich nicht zu rechtfertigen. Mit dieser Forderung sorgte er für Empörung und Protest auch bei Regierungsvertretern, etwa dem Leiter der strategischen Beratergruppe des polnischen Ministerpräsidenten, Michał Boni.


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