21.2.2013 | Von:

Analyse: Arbeitsmarkt und Arbeitsmarktpolitik in Polen

Polnisches Gemüse findet nicht nur auf diesem Warschauer Markt zufriedene Kunden. (© AP)

Polen ist das einzige Mitgliedsland der Europäischen Union, das bisher nicht nur die Krise, sondern auch eine wirtschaftliche Rezession vermieden hat. Die statistischen Indikatoren zeigen eindeutig, dass es auch gelungen ist, einen dramatischen Anstieg der Arbeitslosigkeit und einen Beschäftigungsabbau, also die schmerzhaftesten Folgen für die Gesellschaft, zu verhindern. Das bedeutet jedoch nicht, dass die Situation am Arbeitsmarkt zufriedenstellend ist und Polen in diesem Bereich keine Probleme hat. Dieses Bild wäre falsch. Deshalb soll im Folgenden versucht werden, sowohl die Besonderheiten des polnischen Arbeitsmarkts gegenüber dem anderer Staaten, die Veränderungsprozesse, die nach 1989 auf ihn einwirkten, und seine Vorzüge, die ihn heute mit der wirtschaftlichen Abschwächung zurechtkommen lassen, aufzuzeigen, als auch die Schwachstellen, die sich in Zukunft negativ auswirken könnten. Ziel ist es, eine fundierte Beurteilung des Arbeitsmarkts in Polen vorzunehmen und über seine wichtigsten Herausforderungen für die kommenden zehn oder sogar zwanzig Jahre nachzudenken.

Eingangs ein wenig Geschichte

Das Ende des Ersten Weltkriegs brachte Polen die wieder errungene Unabhängigkeit. Die neuen Behörden sahen sich der Notwendigkeit gegenüber, die polnische Staatlichkeit wiederherzustellen. Eine der ersten Entscheidungen war die Gründung einer Institution, die die Arbeitslosigkeit bekämpfen sollte. Kaum drei Monate nach Ausrufung der Unabhängigkeit – am 27. Januar 1919 – erließ das Staatsoberhaupt Józef Piłsudski das "Dekret über die Einrichtung staatlicher Ämter zur Arbeitsvermittlung und Betreuung von Heimkehrern". Für jene Zeit war dies ein sehr modernes Dokument, das u. a. die Einführung eines allgemeinen Zugangs zur Arbeitsvermittlung vorsah. Polen war im Europa der Zwischenkriegszeit einer der ersten Staaten, die sich zu einem solchen Schritt entschlossen, und nahm eine große Verantwortung auf sich, den Arbeitslosen zu helfen. Sehr wichtig war, dass der Zugang zu den Arbeitsämtern für die Bürger kostenlos war. Die damals in Polen gesetzten Standards wurden von der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) übernommen, die einige Monate später entstand. Diese positive und innovative Neuerung der Zweiten Republik im Kampf gegen die Arbeitslosigkeit und für eine Arbeitsmarktpolitik, die mit dem gesellschaftlichen Interesse im Einklang stand, wurde nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs von den kommunistischen Machthabern nicht übernommen. Stattdessen wurde die Beschäftigungspolitik einer neuen politischen Doktrin untergeordnet. Praktisch alle Produktionsmittel befanden sich in Händen des Staates. Der Staat war auch der wichtigste Arbeitgeber. Die nach 1945 getroffenen Entscheidungen führten u. a. zur Abschaffung der (vor dem Krieg z. B. durch Gewerkschaften und soziale Organisationen eingeführten) Arbeitsvermittlung auf privater und gesellschaftlicher Ebene. Das Ende der zentral gelenkten Planwirtschaft nach 1989 machte sofortige Veränderungen im Bereich der Arbeitsmarktpolitik und bei der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit notwendig. Bereits im Dezember 1989 nahm das polnische Parlament das umfassende "Gesetz über die Beschäftigung" an, mit dem Ziel, die Institutionen, die sich dem Kampf gegen die Arbeitslosigkeit widmeten, neu zu organisieren und das Beschäftigungswachstum zu fördern. Die Arbeitsmarktpolitik war auch Thema einer Diskussion, die in der Zeit der Verabschiedung der neuen polnischen Verfassung 1997 stattfand. Schließlich einigte man sich auf die Formulierung, wonach jedem Bürger die Freiheit der Berufs- und Arbeitsplatzwahl zugesichert wurde. Außerdem wurde beschlossen, dass "der Staat eine Politik betreibt, die auf produktive Vollbeschäftigung durch Realisierung von Programmen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit ausgerichtet ist, unter anderem durch die Einrichtung und Förderung von Beratungs- und Fortbildungseinrichtungen sowie staatliche Arbeits- und Eingliederungsmaßnahmen". Die Institutionen, die die Arbeitsmarktpolitik umsetzen, wurden in ihrer gegenwärtigen Form 1999 als Teil der Dezentralisierungsreform beschlossen. Sie basieren auf einer Koppelung von zentralen und dezentralen Maßnahmen, wobei für eine lokale Arbeitsmarktpolitik die jeweiligen kommunalen Gremien verantwortlich sind, während die Zentralverwaltung Mittel für deren Durchführung bereitstellt und sich um hohe Standards im Bereich der Arbeitsmarktdienstleistungen kümmert. Reformen bei den Arbeitsämtern stärkten die Effektivität auf lokaler Ebene.

Drei Phasen der Veränderungen auf dem polnischen Arbeitsmarkt nach 1989

Das Hauptziel Polens nach 1989 war die Mitgliedschaft in der Europäischen Union, was nicht möglich gewesen wäre ohne die Schaffung einer konkurrenzfähigen Wirtschaft, die imstande war, am gemeinsamen Binnenmarkt teilzunehmen. Ausschlaggebend für die Erreichung dieses Ziels war ein Erfolg der wirtschaftlichen und sozialen Reformen. Dies musste jedoch dazu führen, dass Arbeitsplätze abgebaut und dafür neue geschaffen wurden. Vorübergehend kam es zu einem starken Anstieg der Arbeitslosigkeit. Ein wesentlicher Faktor, der die Situation auf dem Arbeitsmarkt beeinflusste, waren auch die Demografie und der Eintritt geburtenstarker und -schwacher Jahrgänge in den Folgejahren. Aus der Analyse der Veränderungen auf dem polnischen Arbeitsmarkt ergibt sich eine Unterscheidung in drei Phasen: Transformation, Integration und Globalisierung. Die erste Phase begann 1989 und war verbunden mit der Transformation der zentralen Verwaltungswirtschaft in eine freie Marktwirtschaft. Infolge der vielen Reformen stieg die Arbeitslosigkeit stark an. Die Arbeitslosenrate betrug 1993 fast 17 %. Danach kam es zu einer Stabilisierung, ja sogar zu einem starken Rückgang der Arbeitslosigkeit, die 1997 kaum noch 10 % betrug. Leider wuchs in dieser Zeit die Beschäftigung fast gar nicht. Diese Phase dauerte bis etwa 1997, also bis zum Beginn der direkten Vorbereitungen des EU-Beitritts. Die zweite Phase der Veränderungen auf dem polnischen Arbeitsmarkt stand bereits in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Beitritt Polens zur Europäischen Union. Die Notwendigkeit, die in der EU geltenden Regelungen etwa zum Umweltschutz oder zu Arbeitssicherheit und Arbeitsschutz zu akzeptieren, war eine sehr große Herausforderung, besonders für kleine und mittlere Unternehmen. Die überwiegende Mehrheit von ihnen bewältigte sie und passte sich schnell den neuen Anforderungen an. Es kam aber auch vor, dass Unternehmen bankrottgingen, weil sie die Kosten der Umstrukturierung nicht tragen konnten. Auch Großunternehmen schränkten in dieser Zeit die Beschäftigung ein. Dazu kam, dass die geburtenstarken Jahrgänge der in den siebziger Jahren und Anfang der achtziger Jahre des 20. Jahrhunderts Geborenen auf den Arbeitsmarkt drängten. Infolge dieser einander überlagernden Prozesse kam es zu einem sehr starken Anstieg der Arbeitslosigkeit. Die Arbeitslosenquote in den Jahren 2002–2003 betrug fast 20 % und war damit die höchste in der Geschichte Polens. Die dritte Phase der Veränderungen auf dem polnischen Arbeitsmarkt begann mit dem Beitritt zur Europäischen Union. Die von den einzelnen Regierungen durchgeführten Reformen und die Überzeugung einer überwiegenden Mehrheit der Bevölkerung, dass der eingeschlagene Kurs richtig war, resultierten in einem schnellen Wirtschaftswachstum, das sich auch in einer Verbesserung der Arbeitsmarktsituation widerspiegelte. Die Arbeitslosenquote begann sehr schnell zu fallen und betrug Mitte 2008 kaum 9 %. Dies war die niedrigste Arbeitslosenquote seit 1990. Außerdem wuchs auch die Beschäftigung schnell. Ende 2010 gab es in Polen die höchste Zahl an Arbeitsplätzen seit 1989, und das trotz der hohen Auswanderungszahlen nach dem EU-Beitritt. Positive Faktoren neben der guten Vorbereitung waren auch der Zustrom von EU-Kohärenzmitteln, Transferzahlungen von im Ausland beschäftigten Arbeitnehmern an ihre in Polen lebenden Familien sowie der dynamische Exportzuwachs in die übrigen EU-Länder, der eine Folge vorangegangener Investitionen durch polnische wie auch ausländische Firmen war. Diese Phase wird von Fachleuten "Globalisierungsphase" genannt, weil die wichtigste Herausforderung in ihr die Aufrechterhaltung der positiven Trends bei der wirtschaftlichen Entwicklung und auf dem Arbeitsmarkt in einer sich immer mehr globalisierenden Welt sowie das Finden des eigenen Platzes innerhalb der EU waren. Den polnischen Erfolg nach dem EU-Beitritt belegt auch die Tatsache, dass die positiven Tendenzen auf dem Arbeitsmarkt aufrechterhalten wurden, trotz einer Rezession in vielen anderen Ländern, die Polens engste Wirtschaftspartner sind. Die Arbeitslosenquote wuchs zwar Ende 2011 auf über 12 %, zugleich ging aber die Beschäftigtenzahl nicht zurück, was ein sehr gutes Signal für die Zukunft ist. Zu berücksichtigen ist dabei jedoch, dass trotz einer Zunahme der Aktivität auf dem Arbeitsmarkt in Polen, die seit 2004 zu beobachten ist, diese immer noch um einige Prozentpunkte niedriger ist als in anderen EU-Ländern. Natürlich kann gegenwärtig niemand vorhersehen, wie die Entwicklung weiter verläuft. Einen positiven Einfluss auf die Arbeitsmarktsituation 2011 hatten sicher die Investitionen, die mit der Organisation der Fußballeuropameisterschaft verbunden waren. Nach dem Ende der EM und des Abschlusses weiterer Investitionen könnte es zu einer Verschlechterung der Situation kommen. Zum Zeitpunkt der Entstehung dieses Textes dauert das polnische Wirtschaftswunder an, und bis auf Weiteres ist der Beginn einer neuen Phase von Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt nicht in Sicht.

Die gegenwärtige Lage

In den Jahren 2011 und 2012 war Polen in den Medien Europas und der ganzen Welt praktisch ständig präsent. Zuerst zeigte die polnische EU-Ratspräsidentschaft, dann die "Euro 2012" und die damit verbundene Organisation Polen von seiner besten Seite. Dabei ist es wohl gelungen, viele Stereotype zu überwinden und selbst bei vielen Skeptikern das Bild eines leistungsfähigen und ausländerfreundlichen Landes zu verankern, das wirtschaftlich gut zurechtkommt und auf alle Herausforderungen vorbereitet ist. Jetzt dürfte ein guter Zeitpunkt sein, um dieses Interesse zusätzlich zu nutzen und das Wissen über Polen und den polnischen Arbeitsmarkt zu vertiefen. Betrachten wir also die gegenwärtige Situation in diesem Bereich.