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Dossierbild Polen

7.9.2011 | Von:
Reinhold Vetter

Analyse: Eine innenpolitische Bilanz der Regierung Tusk

Die Koalition aus Bürgerplattform (Platforma Obywatelska - PO) und Polnischer Bauernpartei (Polskie Stronnictwo Ludowe - PSL), deren Amtszeit im Oktober endet, war eher eine Regierung der kleinen, vorsichtigen Schritte als der großen Reformen. Die bürgerlich-demokratische Aufbruchstimmung zum Jahreswechsel 2007/2008 hielt nicht lange an.

Zusammenfassung


Die Koalition aus Bürgerplattform (Platforma Obywatelska - PO) und Polnischer Bauernpartei (Polskie Stronnictwo Ludowe - PSL), deren Amtszeit im Oktober endet, war eher eine Regierung der kleinen, vorsichtigen Schritte als der großen Reformen. Die bürgerlich-demokratische Aufbruchstimmung zum Jahreswechsel 2007/2008 hielt nicht lange an. Erfolgen der Koalition bei der Bekämpfung der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise sowie auf rechtlichem und sozialem Gebiet stehen herbe Niederlagen in anderen Bereichen gegenüber. So ist die Regierung bei der Schaffung eines »schlanken Staates« und der grundlegenden Sanierung der Staatsfinanzen gescheitert. Der Bürgerplattform als Seniorpartner der Koalition ist es auch nicht gelungen, die traditionelle Distanz zwischen Bürger und Staat wenigstens etwas zu verringern.

Einleitung

Als Polens Ministerpräsident Donald Tusk und sein Kabinett im November 2007 ihr Amt antraten, übernahmen sie eine große Verantwortung: Nach zwei Jahren »Doppelherrschaft« der Kaczynskis (Jaroslaw Kaczynski als Ministerpräsident und Lech Kaczynski als Staatspräsident) ging es nicht nur darum, viele »liegengebliebene«, kurz- und langfristig wichtige Regierungsaufgaben zu erledigen, sondern auch alle jene Schäden zu reparieren, die Demokratie und Rechtsstaat erlitten hatten. Das Land war tief gespalten, weil die Nationalkonservativen der Partei Recht und Gerechtigkeit (Prawo i Sprawiedliwosc - PiS) eine schroffe, ideologisch bedingte Polarisierung in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft betrieben hatten. So wirkte die Parlamentswahl vom 21. Oktober 2007, bei der die Bürgerplattform mit einem Ergebnis von 41,51 Prozent der Stimmen einen historischen Sieg errang, wie ein Befreiungsschlag, wie ein bürgerlich-demokratischer Aufbruch in ein neues Zeitalter.

In seiner Regierungserklärung versprach Tusk eine »Politik der nationalen Eintracht, des ruhigen Dialogs und des konstruktiven Suchens nach gemeinsam getragenen Lösungen«. Der damalige Justizminister Zbigniew Cwiakalski kündigte eine Reform des Zivil- und Strafrechts sowie die Aufhebung der Personalunion von Justizminister und Generalstaatsanwalt an. Tusk schwärmte sogar von einem »Wirtschaftswunder à l'Irlande« und einem »schlanken Staat«. Der neuen Regierung war klar, dass sie sich auch und gerade der Sanierung der sozialen Systeme würde widmen müssen. Ebenso standen Ausbau und Modernisierung insbesondere des Verkehrssystems auf dem Programm.

Zwei Phasen bestimmten die Regierungszeit von Tusk: die cohabitation mit dem nationalkonservativen Staatspräsidenten Lech Kaczynski, und, nach dessen tragischem Tod beim Flugzeugabsturz von Smolensk, die Kooperation mit dem im Sommer 2010 gewählten Nachfolger Bronislaw Komorowski, der zuvor wie Tusk zu den führenden Persönlichkeiten der Bürgerplattform gehört hatte.

Regierung trotzt der Finanz- und Wirtschaftskrise

Das Krisenmanagement der Regierung Tusk in der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise hatte weitgehend flankierenden Charakter. So vergab die Regierung - vor allem über die staatliche Bank Gospodarstwa Krajowego - Bürgschaften und Kreditgarantien. Sie erreichte auch die Gewährung einer flexiblen Kreditlinie durch den Internationalen Währungsfonds. Schon im Jahr 2008 hatte das Kabinett eine antizyklische Lockerung durch Steuersenkungen beschlossen, die dann nach Ausbruch der Krise eine belebende Wirkung ausübte. Insgesamt hielt sich die Regierung an die Devise, keine größeren Konjunkturprogramme aufzulegen, auch wenn sie beispielsweise die Finanzierung günstiger Kredite für kleine und mittelständische Unternehmen ermöglichte. Hinzu kamen eine Liberalisierung des Arbeitsmarktes, eine Vereinfachung der Kostenabrechnung für Forschung und Entwicklung sowie eine Beschleunigung der Ausgabe von Geldern aus den EU-Fonds. Erst im Juli 2011 kündigte die Regierung ein größeres Programm zur Förderung von Investitionen an, das vor allem den Branchen Automobil, Elektronik, Luftfahrt, Biotechnologie und Dienstleistungen zugute kommen soll. Ein Deregulierungsgesetz ebenfalls von diesem Jahr vereinfachte die Zulassungs- und Aufsichtsprozeduren gegenüber privaten Unternehmen. In einer Parlamentsrede zur Situation an den internationalen Finanzmärkten am 19. August dieses Jahres nannte Tusk Polen »ein Beispiel für Ruhe und Stabilität«.

Nicht sehr erfolgreich war das Kabinett von Donald Tusk, was die Einsparungen im Staatshaushalt angeht. Konnte im Jahr 2007 das Maastricht-Kriterium einer maximalen Neuverschuldung von drei Prozent noch erfüllt werden, lag der entsprechende Wert im Jahr 2010 schon über sieben Prozent. Die gesamte öffentliche Verschuldung stieg innerhalb von zehn Jahren von 37 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) auf 55 Prozent im Jahr 2010.

Immerhin war Polen der erste EU-Staat, der eine »Schuldenbremse« einführte. Diese sieht vor, dass die Neuverschuldung nicht über der des Vorjahres liegen darf, wenn der Schuldenstand der öffentlichen Haushalte auf über 50 Prozent des BIP steigt. Erreicht der Schuldenstand mehr als 55 Prozent des BIP, muss die Regierung im folgenden Jahr die Neuverschuldung senken. Wird die Grenze von 60 Prozent überschritten, muss der Staatshaushalt des folgenden Jahres sogar ausgeglichen sein. Im Mai 2011 wurden diese Regelungen sogar auf den kommunalen Bereich ausgedehnt.

Sehr wichtig für die finanzpolitische Stabilisierung Polens gerade in der Krise war die Mitgliedschaft in der Europäischen Union. Jährlich erhält das Land beträchtliche Summen aus den Struktur- und Agrarfonds der EU. Indirekt profitierte Polen auch von den sogenannten Rettungsschirmen, die in vielen EU-Staaten aufgespannt wurden.

Trotz »Schuldenbremse« scheiterte die Tusk-Regierung - wie alle Vorgänger der letzten 20 Jahre - bei der strategischen Aufgabe, den polnischen Staatshaushalt besser zu strukturieren und damit leistungsfähiger bzw. weniger anfällig für Defizite zu machen. Noch immer ist dieses Budget ein kaum überschaubares Gewirr von Haupt- und Nebenhaushalten, von sinnvollen und überflüssigen Fonds, von vertretbaren und unproduktiven Subventionen.

Atomstrom ohne Wenn und Aber

In der strategisch ebenfalls sehr wichtigen Energiepolitik haben sich Tusk und sein Kabinett - trotz der Katastrophe von Fukushima - auf die Seite der bedingungslosen Befürworter der Atomkraft geschlagen, auch wenn es Ausstiegstendenzen in wichtigen europäischen Ländern wie Deutschland und der Schweiz gibt, denen andere Staaten mit Sicherheit folgen werden. Wirtschaftsminister Waldemar Pawlak (PSL) teilte mit, dass im Jahr 2020 das erste Atomkraftwerk ans Netz gehen solle, bis 2030 würden zwei weitere folgen.

Die Regierung begründet diesen Schritt mit der Notwendigkeit, die Energiepolitik zu diversifizieren und verweist in diesem Zusammenhang auf die Dominanz der Kohle bei der Stromerzeugung sowie die Abhängigkeit bei Öl und Gas von Russland. Tatsächlich werden über 90 Prozent des verbrauchten Stroms aus Kohle gewonnen, zwei Drittel des genutzten Erdgases stammen aus Russland.

Immerhin wurde im März 2011 in der Nähe von Swinemünde (winoujscie) der Grundstein für ein Flüssiggas-Terminal gelegt, über das ab 2014 etwa ein Drittel des polnischen Gasbedarfs gedeckt werden soll. Die Regierung hat auch Pläne, in Stalowa Wola in Südostpolen und an weiteren Orten neue Gaskraftwerke zu bauen, um auch auf diese Weise die Dominanz der Kohle zu verringern. Außerdem wird an verschiedenen Orten in Polen nach Schiefergas gesucht. Im Juli 2011 wurde bekannt, dass sich Investoren aus der Volksrepublik China beim Bau von Kohlekraftwerken sowie im Umweltschutz und bei der Nutzung erneuerbarer Energien in Polen engagieren wollen.

Die Atompläne der Regierung blieben allerdings nicht ohne Kritik. Bei der Parlamentsdebatte über das Gesetz zum Bau von AKWs meldeten sich kritische Stimmen vor allem von der Demokratischen Linksallianz (Sojusz Lewicy Demokratycznej - SLD), von PiS sowie - vereinzelt - auch aus der PSL. Eine Umfrage des Meinungsforschungsinstituts CBOS vom April 2011 ergab, dass 53 Prozent der Befragten den Bau von AKWs ablehnen, 14 Prozent mehr als sieben Monate zuvor. Ministerpräsident Tusk versicherte anschließend, die polnischen Atomkraftwerke würden »sicher« sein und schloss ein Referendum über den Bau nicht aus.

Gemischte Bilanz beim Ausbau der Infrastruktur

Wer durch Polen fährt, gerade auch durch den Osten des Landes, gewinnt den Eindruck, dass sich im Straßenbau in den letzten vier Jahren doch einiges getan hat. Tatsächlich wurde so manche Landstraße gebaut oder erneuert, Städte erhielten Umgehungsstraßen, auch einige Teilabschnitte im Autobahnnetz kamen hinzu. Vielerorts verraten Schilder, dass diese Arbeiten nicht zuletzt mit Geldern aus den EU-Fonds finanziert wurden.

Doch man muss genau hinschauen. Bald nach seinem Amtsantritt hatte Ministerpräsident Donald Tusk angekündigt, man wolle bis zum Beginn der Fußball-Europameisterschaft 2012 (EURO 2012) mindestens 900 Kilometer Autobahn bauen sowie mehr als 2000 Kilometer Schnellstraßen neu anlegen oder zumindest reparieren. Jedoch schon im August 2010 hieß es in einem Bericht der Obersten Kontrollkammer (Najwyzsza Izba Kontroli - NIK) zu den Vorbereitungen für die EURO 2012, dass gut 40 Prozent der diesbezüglichen Investitionen nicht im festgelegten Zeitrahmen realisiert werden könnten. Das, so NIK, gelte besonders für den Straßenbau und den Ausbau der Verkehrsverbindungen in den Städten.

Tusk selbst musste dann im März 2011 in einem Artikel für die »Gazeta Wyborcza«, Polens größter Tageszeitung, Farbe bekennen. Es wurden, erklärte er, 195 Kilometer neue Autobahn zur Nutzung freigegeben, auch 400 Kilometer Schnellstraßen und 134 Kilometer städtische Umgehungsstraßen seien gebaut worden. Auch habe man 480 Kilometer Landstraßen erneuern können. Außerdem würden in Kürze die Umgehungsstraße um Breslau (Wroclaw) sowie das 106 Kilometer lange Teilstück der Autobahn A2 zwischen Nowy Tomysl westlich von Posen (Poznan) und der deutsch-polnischen Grenze dem Verkehr übergeben. Selbst wenn man diese Zahlen proportional bis zum Beginn der EURO 2012 hochrechnet, wird deutlich, dass die Regierung ihre Versprechungen auf keinen Fall wird einhalten können. Es seien »zu wenig Bänder durchschnitten worden«, kommentierte Janina Paradowska von der renommierten Wochenzeitung »Polityka«. Sowohl der Bau des restlichen Teilstücks der A2 zwischen Strykow nahe Lodz (Lod) und der Hauptstadt Warschau sowie die Verlängerung der A4 von Krakau (Krakow) zur polnisch-ukrainischen Grenze als auch die Fertigstellung der A1 von Danzig (Gdansk) über Lodz nach Kattowitz (Katowice) stehen noch in den Sternen. Die Gesamtstrecke der Autobahnen in Polen entspricht etwa der in den viel kleineren Staaten Ungarn und Tschechien. Mehr Tempo beim Autobahnbau wäre auch deshalb vonnöten, weil Polen im Unterschied zu den anderen Staaten den gewaltig gestiegenen Ost-West-Transit im Güterverkehr bewältigen muss.

Gordischer Knoten Autobahnbau

Geradezu grotesk war der Dilettantismus, den die Verantwortlichen in der Regierung an den Tag legten, als der Bau des Teilstücks der Autobahn A2 zwischen Strykow und Warschau an den chinesischen Baukonzern China Overseas Engineering Group (Covec) vergeben wurde. Denn der Dumpingpreis, den Covec offerierte und der dann auch vereinbart wurde, war so niedrig, dass bei den Regierungsvertretern von Anfang an Zweifel an der Fähigkeit des chinesischen Unternehmens, den Auftrag zu realisieren, hätten aufkommen müssen. Covec verfolgte damit das Ziel, einen ersten Schritt auf den europäischen Straßenbaumarkt zu machen. Schließlich scheiterte die Firma wegen der steigenden Baustoffpreise, der Auseinandersetzungen mit Subunternehmern und des Mangels an Kapital für Zwischenfinanzierungen. Die Regierung entzog ihr den Auftrag und kündigte Entschädigungsforderungen an. Bei dieser Gelegenheit wurde bekannt, dass Covec den Auftrag ohne Ausschreibung erhalten hatte.

In dem schon erwähnten Text für die »Gazeta Wyborcza« musste Ministerpräsident Tusk auch einräumen, dass er den Zustand der Polnischen Eisenbahn (Polskie Koleje Panstwowe - PKP) für eine Niederlage seiner Regierung halte. Dem zuständigen Ministerium, so Tusk, sei es nicht gelungen, das »Chaos auf den Schienen« zu beenden. Auch in dem Bericht des NIK war unter anderem die Rede von großen Verzögerungen bei der Modernisierung von Bahnhöfen. Immerhin wurden in den letzten vier Jahren etwa 1000 Kilometer des Schienennetzes modernisiert, begann der Bau eines neuen Bahnhofs in Kattowitz und wurde mit dem Umbau des Zentralbahnhofs in Warschau (Warszawa Centralna) begonnen - ein Tropfen auf den heißen Stein angesichts der technischen Rückständigkeit, des Organisationschaos und des Fehlens einer modernen Beförderungsstrategie bei PKP.

Nichts Grundlegendes in der Sozialpolitik

Die Modernisierung der sozialen Systeme ist ein schwieriges Unterfangen - gerade unter den Bedingungen der Globalisierung der wirtschaftlichen Aktivitäten und angesichts der Alterung der Gesellschaft. Oft regt sich auch Widerstand in der Bevölkerung. Ein zusätzliches Problem für die Regierung Tusk war die Veto-Politik von Staatspräsident Lech Kaczynski. Trotzdem müsste das Kabinett mitunter mehr Mut und Weitsicht statt finanzpolitischer Kurzsichtigkeit an den Tag legen.

Das zeigte sich vor allem bei der vom Kabinett beschlossenen und vom Parlament sowie von Staatspräsident Bronislaw Komorowski gebilligten Änderung des Systems der Rentenversicherung. Danach gehen die Beiträge für die obligatorische »zweite Säule« nur noch zu einem kleineren Teil an private, von den Versicherten wählbare Fonds (Otwarte Fundusze Emerytalne - OFE) und zum größeren Teil an die staatliche Versicherungsanstalt (Zaklad Ubezpieczen Spolecznych - ZUS). Die OFE sind Teil des 1998 eingeführten gemischt obligatorisch-freiwilligen Dreisäulenmodells. Die zur Hälfte von Arbeitgebern und Arbeitnehmern gezahlten obligatorischen Beiträge in Höhe von 19,5 Prozent des Bruttolohns gingen bis zur Änderung zu 12,2 Prozent an ZUS und zu 7,3 Prozent an die jeweiligen, von den Versicherten gewählten Fonds. Deren Anteil beträgt nun nur noch 2,3 Prozent.

Während die Regierung diesen Schritt mit einer Entlastung des Staatshaushalts begründete, meinten die Kritiker, besonders der frühere Finanzminister und Notenbankchef Leszek Balcerowicz, diese Entscheidung gefährde ein wesentliches Fundament der Rentenversicherung. Die OFE, so Balcerowicz, seien keine wesentliche Ursache des Budgetdefizits, damit umgehe man nur die dringend notwendige Reform der stark zentralisierten und bürokratisch-uneffektiven staatlichen Versicherungsanstalt ZUS.

Immerhin gelang es der Regierung, der grassierenden Frühverrentung einen ersten Riegel vorzuschieben, indem die vorzeitige Pensionierung von Eisenbahnern, LKW-Fahrern, Journalisten und Künstlern eingeschränkt wurde. Eine vergleichbare Entscheidung bezüglich der »Uniformträger«, also vor allem der Soldaten und Polizisten, verschob das Kabinett auf die nächste Legislaturperiode, ebenso wie die Angleichung des Renteneintrittsalters von Frauen und Männern.

Gesundheitsreform weiter in der Planung

Mühsam gestaltet sich auch die Modernisierung des Gesundheitswesens. Während die Zahl der privaten, erfolgreich arbeitenden Arztpraxen und Krankenhäuser steigt, sind viele staatliche Krankenhäuser und andere medizinische Einrichtungen, auf die nach wie vor die Mehrheit der Bevölkerung angewiesen ist, in einem beklagenswerten Zustand, wobei Ausnahmen die Regel bestimmen, wie beispielsweise das modern ausgestattete und gut funktionierende Militärkrankenhaus im Warschauer Stadtteil Praga beweist. In vielen Krankenhäusern übersteigen die Kosten bei weitem die zugeführten Mittel, was zu einer grassierenden Verschuldung führt. Die bauliche Qualität vieler Spitäler sowie deren Ausstattung mit Apparaturen sind schlecht. Die Überbelastung der Beschäftigten wegen Personalmangels und ihre oft schlechte Bezahlung fördern die Korruption und veranlassen viele Schwestern und Ärzte, in den Westen zu emigrieren. In seinem Text für die »Gazeta Wyborcza« hat Tusk dieses Manko auch eingeräumt.

Nach langem Tauziehen, diversen Attacken des damaligen Staatspräsidenten Lech Kaczynski gegen eine drohende »totale Privatisierung« des Gesundheitswesens und kontroversen öffentlichen Debatten stellte die zuständige Ministerin Ewa Kopacz im März 2011 im Sejm die Eckpunkte der geplanten Gesundheitsreform vor. Dabei geht es insbesondere um die Umwandlung der staatlichen Krankenhäuser in selbständig wirtschaftende Gesellschaften, die Eigentum der regionalen und lokalen Selbstverwaltungsorgane sind.


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