Zusammenfassung
Visaliberalisierung ist ein Thema, das sowohl die ukrainische Regierung als auch die Medien und die Bevölkerung stark beschäftigt. Die Hoffnung, dass mit der Fußball-Europameisterschaft im Jahr 2012 auch das visafreie Reisen in die EU möglich wird, ist weit verbreitet. In der Tat unternimmt die ukrainische Regierung große Anstrengungen, um den Vorgaben des Aktionsplans zur Visaliberalisierung nachzukommen. Eine Expertenkommission aus Brüssel und den Mitgliedsstaaten der EU wird noch im Oktober prüfen, inwieweit die Bemühungen, die oftmals sehr formalistisch-legalistisch sind, tatsächlich den Anforderungen entsprechen. Auch wenn mit der Gewährung der Visafreiheit für die Ukraine ein großer Erfolg für die europäische Nachbarschaftspolitik verbucht werden könnte - der außerdem in die Kaukasusstaaten strahlen könnte - darf nicht leichtfertig über institutionelle, politische und auch menschenrechtliche Defizite hinweggesehen werden.
Geschichte der Verhandlungen
Im Dezember 2001 wurde mit dem EU-Ukraine Aktionsplan für rechts- und innenpolitische Angelegenheiten der Grundstein für die heutigen Verhandlungen zur Visafreiheit zwischen der EU und der Ukraine gelegt. Grenzmanagement, Visums-, Asyl- und Migrationsfragen wurden in diesem Dokument ebenso angesprochen wie der Kampf gegen das organisierte Verbrechen und Terrorismus. Auch die Stärkung des Rechtssystems sowie gute Regierungsführung wurden im Aktionsplan erwähnt. Das ursprüngliche Dokument ist seither im EU-Ukraine Aktionsplan für Freiheit, Sicherheit und Recht von 2005 aufgegangen und wurde zwei Jahre später nochmals revidiert. Die darin festgelegten Prioritäten werden regelmäßig im Rahmen der EU-Ukraine Minister- und Unterkommittee-Treffen für Freiheit, Sicherheit und Justiz überprüft und gegebenenfalls angepasst. Im Jahr 2005 hat die Ukraine unilateral die Visumspflicht für kurzzeitige Aufenthalte im Land für EU-Bürger aufgehoben. Im Januar 2008 trat das Visumserleichterungs- und Rückübernahmeabkommen in Kraft und etwa ein halbes Jahr später, im Oktober 2008, wurde offiziell der Visadialog zwischen der EU und der Ukraine aufgenommen. Auf dem Gipfel zur Östlichen Partnerschaft in Prag im Mai 2009 wurde nochmals das Ziel bekräftigt, langfristig die Visumsfreiheit für ukrainische Bürger einzuführen.
Im April 2010 trat der Visakodex auch für die Ukraine in Kraft. Er vereinheitlicht insbesondere die Ausstellung von Kurzzeitvisa (Typ »C«). Der Visakodex (Verordnung 810/2009; OJ L 243, 15. September 2009) ist die rechtliche Basis, die die zuvor uneinheitlichen Rechtsvorschriften und Handlungsempfehlungen in der Visavergabe systematisiert. Er harmonisiert die Visavergabepraxis der Schengenländer, legt die Rolle der EU-Delegationen in Drittländern fest und soll vor allem für Transparenz und Rechtssicherheit für die Antragsteller sorgen. Der Aktionsplan zur Visaliberalisierung (VLAP - Visa Liberalisation Action Plan) wurde auf dem EU-Ukraine-Gipfel in Brüssel im November 2010 vorgelegt. Der VLAP bündelt die Bedingungen, die die Ukraine erfüllen muss, um ihre Bürger frei in die EU reisen lassen zu können. Er beinhaltet unter anderem, dass gewisse Gesetze, z. B. ein Anti-Diskriminierungsgesetz, erlassen und implementiert werden müssen. Auch konkrete Vorgaben zur Infrastruktur an den Grenzen, Grenzdemarkationen, Unterbringungen für Migranten, Flüchtlinge und Asylanten und institutionelle Vorgaben, wie z. B. die Existenz einer unabhängigen Datenschutz-Behörde, müssen erarbeitet werden. Der VLAP sieht zwei Stufen vor, die jeweils erreicht und evaluiert werden. Im Juni 2011 hat die ukrainische Regierung einen ersten Statusreport vorgelegt, den Brüssel jetzt im September beurteilt hat. Eine Expertenmission wird vor Ort die Ergebnisse nochmals begutachten, um dann Ende des Jahres - also zehn Jahre nach der Formulierung des ersten Aktionsplans - die weiteren Schritte festzulegen. Unterdessen wird seit Mai 2011 im Rahmen des Visadialogs auch weiterhin an einer Veränderung des Visumserleichterungsabkommens gearbeitet. Der Kreis der Nutznießer des bestehenden Abkommens kann erweitert, die Bedingungen der Visumsausstellung können vereinfacht und die Formulierung der »langfristigen Gewährung von Visumsfreiheit«, die bislang noch im offiziellen Abkommen steht, kann entfernt werden, ohne dass ein offizielles Dokument mit großer politischer Signalwirkung feierlich unterzeichnet werden muss.
Implementierung des bestehenden Abkommens
In der Tat kann von einer einheitlichen Visumsvergabepraxis der Schengenmitgliedsländer nicht die Rede sein. Die NGO »Europa ohne Grenzen« überprüft zum Beispiel, inwieweit das Visaerleichterungsabkommen zwischen der Europäischen Union und der Ukraine und die Bestimmungen des europäischen Visakodex eingehalten werden. Am 22. September 2011 wurden in Kiew die Ergebnisse ihrer soziologischen Umfrage veröffentlicht, die zum einen das Profil des durchschnittlichen ukrainischen Europa-Reisenden, zum anderen das Visumserteilungsgebahren einzelner Konsulate in Kiew und den Regionen erfasst. Ziel dieser regelmäßigen Erhebungen ist, die Einhaltung einheitlicher Standards, Praktiken, Berichterstattungen und die Transparenz bei der Visavergabe anzumahnen. So verlangen einige Konsulate Dokumente, die nur unter Verletzung der ukrainischen Gesetzgebung beigebracht werden können. Andere Konsulate, wie z. B. das spanische, italienische, deutsche oder französische, verlangen bisweilen von den ukrainischen Reisenden, dass sie sich nach ihrer Rückkehr wieder im Konsulat melden. Dies wird mitunter sogar durch die Forderung verstärkt, den Inlandspass oder Wohnungsdokumente zu hinterlegen, die nur bei individueller Vorsprache zurückgegeben werden.
Trotz dieser Widrigkeiten wird jedes zehnte Schengenvisum an einen Ukrainer vergeben. Mit über 1,2 Mio. ausgestellter Visa liegt die Ukraine zwischen Russland, wo die meisten Visa ausgestellt werden, und China - die Zahlen für die Ukraine steigen an. Jedes vierte Visum wird kostenfrei ausgestellt, die Ablehnungsquote liegt bei durchschnittlich 5%. Meist reisen Menschen im Alter zwischen 20 und 40 Jahren, mit guter Ausbildung und fester Arbeitsstelle nach Europa - so die Ergebnisse der Umfrage von Europa ohne Grenzen. 15% der Antragsteller sind Studenten. Polen, Ungarn und die Slowakei bemühen sich in besonderem Maße, die Anzahl der beizubringenden Dokumente zu reduzieren und die Ausstellung von Mehrfachvisa zu erhöhen. Dass in Zeiten von einheitlichem Visakodex und internationalen Abkommen eine Rangfolge überhaupt ermittelt werden kann, ist eine Sache. Eine andere aber ist, dass die Mobilität der Ukrainer in Richtung Europa ungebrochen ist. Dies gilt gleichermaßen für die Regierung wie für die Bevölkerung.
Anstrengungen der Ukraine
Die ukrainische Regierung hat in den letzten Monaten große Anstrengungen unternommen, um den Bedingungen für die Gewährung von Visafreiheit seitens der EU zu genügen. Bereits im Februar 2011 hat der ukrainische Präsident Wiktor Janukowytsch ein Koordinationszentrum zur Umsetzung des EU-Aktionsplans zur Visaliberalisierung unter Führung des Stellvertretenden Ministerpräsidenten Kljujew eingerichtet. Im April 2011 hat die ukrainische Regierung einen eigenen nationalen Umsetzungsplan entworfen, der den VLAP der Europäischen Kommission spiegelt und interne Indikatoren sowie einen Zeitplan festsetzt, um den europäischen Vorgaben zu entsprechen. Im Juni 2011 wurde der erste Fortschrittsbericht an die EU geleitet, der die Grundlage für die Brüsseler Evaluierung bildet.
Abgesehen von den offiziellen Berichten hat die ukrainische Regierung eine Reihe interner Arbeitspläne erlassen, um den VLAP umzusetzen. Gesetze und/oder Konzepte für ein integriertes Grenzmanagement, eine staatliche Migrationspolitik, die Umsetzung einer Drogenpolitik, den Kampf gegen Geldwäsche, Terrorismusfinanzierung und Menschenhandel, für Datenschutz, Korruptionsbekämpfung und eine staatliche Registrierungspolitik sind erarbeitet und teilweise bereits als Gesetze erlassen worden. Im September 2011 ist beispielsweise das lang erwartete Gesetz gegen Menschenhandel in zweiter Lesung angenommen worden, welches die organisatorischen und rechtlichen Prinzipien für den Kampf gegen Menschenhandel in der Ukraine festlegt und die groben Linien einer notwendigen staatlichen Politik erkennen lässt. Des Weiteren sind im September Gesetze zur Erstellung und Vergabe biometrischer Pässe sowie zum Status von Ausländern und Menschen ohne Staatsbürgerschaft erlassen worden. Das Letztere legt außerdem die Ein- und Ausreiseprozeduren für das Territorium der Ukraine sowie die Gründe für und die Vorgehensweisen bei Festhalten und Zwangsdeportation von Ausländern und Staatenlosen fest.
Bereits im April 2011 ist ein Anti-Korruptionsgesetz erlassen worden. Auch dieser Schritt kann grundsätzlich als positiv beurteilt werden. Allerdings wird Bestechung erst als solche anerkannt, wenn sie die Schwelle von etwa 4200 Euro übersteigt. Außerdem fehlen in dem Gesetz Regelungen für die Bestechung von Unternehmen, und das nationale Anti-Korruptionskommittee hat kein Mandat, um als unabhängige und effektive Aufsichtsbehörde zu funktionieren. GRECO (Groups of States Against Corruption) monierte, dass nur 12 ihrer 25 Empfehlungen auch tatsächlich umgesetzt wurden. Unklar ist bislang, inwieweit mit den verbleibenden Umsetzungslücken auf ukrainischer Seite umgegangen wird, und ob eine Anti-Korruptionsstrategie tatsächlich eingeführt und verfolgt wird.
Auch andere Gesetze, die in den vergangenen Monaten in beeindruckender Geschwindigkeit durch das ukrainische Parlament geschleust wurden, zeigen ähnliche Mängel auf. Oftmals existiert allerdings die für die Implementierung der Gesetze verantwortliche Behörde noch gar nicht. Auch muss die entsprechende Untergesetzgebung noch erarbeitet werden, um das Gesetz wirksam werden zu lassen. Damit erreichen einige der Gesetze in ihrer Endfassung oftmals nicht die geforderten EU-Standards. Als Beispiel hierfür kann das Gesetz für Flüchtlinge genannt werden, welches unter anderem die Gültigkeitsdauer von Dokumenten für Flüchtlinge von ursprünglich fünf Jahren auf sechs Monate reduziert. Dies entspricht nicht den internationalen Gepflogenheiten. Auch die finanzielle, institutionelle und personelle Ausstattung der zuständigen Behörden ist trotz oder gerade wegen der andauernden Verwaltungsreform unzureichend, so dass die Gesetze, Konzepte und Arbeitspläne nicht umgesetzt werden können. Die jeweils beteiligten Behörden kooperieren nicht immer und koordinieren weder ihre Daten- und Informationsflüsse noch ihre Vorgehensweisen.
EU-Ansatz
Eine Schlussfolgerung, die der Europäische Rat aus der Östlichen Partnerschaft gezogen hat, war, VLAPs sowohl für die Ukraine als auch Moldawien bei der Kommission in Auftrag zu geben. Die Pläne haben für beide Länder eine ähnliche Struktur und beinhalten zwei Arten von Indikatoren: erstens die vorläufigen Schwellenwerte für die politischen Rahmenbedingungen und zweitens die spezifischeren Werte, die die effektive und langfristige Implementierung der jeweiligen Maßnahmen messen. Wie auch in den Verhandlungen mit anderen Ländern, zum Beispiel Russland (siehe Russlandanalyse Nr. 225), sind die vier Blöcke Dokumentensicherheit, irreguläre Migration, öffentliche Ordnung und Sicherheit sowie Außenbeziehungen und Grundrechte von Bedeutung. Die Kommission hat die Aufgabe, sowohl den Europäischen Rat als auch das Parlament regelmäßig über den Fortschritt bei der Implementierung der VLAPs zu unterrichten. Eine vorläufige Beurteilung der beiden Länder ist nun veröffentlicht worden und spiegelt den Stand vom Juli 2011 wieder. Am Ende des Jahres - wenn die noch zu verabschiedenden Gesetze und die Einschätzungen der Expertenmission berücksichtigt werden können - wird ein umfangreicherer Bericht erwartet, der eine qualitative Beurteilung enthält.
Die jetzt veröffentlichte Bestandsaufnahme macht deutlich, dass der VLAP durchaus geeignet ist, die Reformbestrebungen in Bezug auf Freiheit, Sicherheit und Justiz im Land - zumindest auf gesetzgeberischem Gebiet - voranzutreiben. In den Bereichen Grenzmanagement, Migration, und Datenschutz können grundsätzlich Erfolge verzeichnet werden. Auch für die Einführung biometrischer Pässe, die mit den Vorgaben der ICAO (International Civil Aviation Organisation) übereinstimmen müssen, sind die Rahmenbedingungen geschaffen worden. Allerdings gibt es eine Reihe anderer Bereiche, wie z. B. die Zusammenarbeit mit den Rechtsorganen, die Kooperation mit Europol und Eurojust und vor allem auch die Umsetzung und Einhaltung internationaler Konventionen zum Schutz der Grundrechte im Land, die noch weiterer Arbeit bedürfen. In diesem Zusammenhang ist u. a. die Anti-Diskriminierungsgesetzgebung hervorzuheben, die mit den Vorgaben der Vereinten Nationen und des Europarates in Einklang gebracht werden muss. Diese Gesetzgebung steht in der Ukraine noch aus. Erfahrungen aus Moldawien zeigen, dass die orthodoxe Kirche erheblichen Widerstand gegen ein solches Gesetz organisieren kann, was auch in der Ukraine zu einem Problem werden könnte.
Die EU ist bereit, die Ukraine und Moldawien finanziell zu unterstützen, damit sie die Bedingungen für die Einführung der Visafreiheit erfüllen können. Einige Programme, wie z. B. EUBAM, sind darauf ausgelegt, die regionale Zusammenarbeit bei der Grenzkontrolle, beim Daten- und Informationsaustausch, bei der Grenzdemarkation und bei gesetzgeberischen Arbeiten zu fördern. Andere Programme sowie die Budgethilfe werden auch von der ukrainischen staatlichen Migrationsbehörde, dem Zoll und den staatlichen Grenzschutzorganen in Anspruch genommen.
Grenz-Scharmützel
Im September 2011 hat die Europäische Kommission auch den Beginn der Verhandlungen zur Visaliberalisierung und zum Rückübernahmeabkommen mit Armenien und Aserbaidschan bekannt gegeben. Wie in allen Verhandlungen mit den Ländern der Östlichen Nachbarschaft, zielt das Abkommen in erster Linie auf Erleichterungen bei der Vergabe kurzzeitiger Visa und stellt das Prinzip der Reziprozität voran. Die Rücknahme irregulärer Migranten wird auch hier eng an die Gewährung von Visavereinfachung gebunden. Mit der Ausweitung der Visaliberalisierung auf andere Länder gewinnt die Politik der Östlichen Partnerschaft an Kontur, auch wenn die Erfahrungen mit Russland und der Ukraine zeigen, dass rasche Erfolge nicht zu erwarten sind.
Aber auch Russland, das die raschen Fortschritte der Verhandlungen zwischen der EU und der Ukraine bezüglich der Assoziationsagenda und der DCFTA (Deep and comprehensive Free Trade Area) doch eher misstrauisch beäugt, hat sich im September mit seinem Nachbarn darauf geeinigt, die Grenzüberschreitung einfacher zu gestalten. Ein für Oktober 2011 geplantes Abkommen sieht vereinfachte und transparentere Prozeduren an den Grenzübergängen vor.
Diese im Kern ähnliche Politik verdeutlicht, dass die Verhandlungen zur Visaliberalisierung in der Östlichen Nachbarschaft und mit Russland nicht unabhängig voneinander betrachtet werden können, sondern eng miteinander verknüpft sind.
Ausblick
Wenn das Visaliberalisierungsabkommen zwischen der EU und der Ukraine noch vor der Fußball-Europameisterschaft 2012 unterzeichnet würde - und das ist der Zeitrahmen, den Präsident Janukowytsch seiner Regierung vorgegeben hat - wäre das für die jetzigen Machthaber ein recht einfach zu erreichender Popularitätszugewinn. Mit diesem Pfund könnte die Partei der Regionen in den anstehenden Parlamentswahlen im Oktober 2012 wuchern. Aber auch Nichtregierungsorganisationen fordern von der EU, die gegenwärtig geführten Verhandlungen, vor allem zum Assoziationsabkommen, aber auch zur Visaliberalisierung, bald zu Ende zu führen. Sie sagen zu Recht, dass ein weiterer Aufschub weder der Opposition noch der Bevölkerung helfen würde. Auch an anderer Stelle heißt es, dass es nicht sein kann, dass die einfachen Bürger den Preis für die Handlungen ihrer früheren und jetzigen politischen Führung zahlen sollen und beispielsweise wegen des Prozesses gegen Julija Tymoschenko nicht frei reisen dürfen sollen.
Gleichzeitig ist aber unbestritten, dass der Erlass einzelner Gesetze eine Sache ist, eine andere aber, sie auch tatsächlich zu implementieren und zu befolgen. Ein Konzept zu einem integrierten Grenzmanagement erfordert nicht nur die Ausarbeitung der Statute der einzelnen Behörden und eine klare Aufteilung ihrer Mandate, sondern auch Kooperation und Datenaustausch der Mitarbeiter der jeweiligen Organe. Ein Ethikkodex für Grenz- und Zollbeamte kann nur dann Wirksamkeit entfalten, wenn er erstens bekannt, zweitens befolgt, und drittens seine Missachtung sanktioniert wird. Genau diese Implementierung wird auch beurteilt werden, wenn die Expertenmission der EU im Herbst nach Kiew aufbricht, um anschließend den zweiten Fortschrittsbericht zum Ende des Jahres vorzustellen, auf dessen Basis die weiteren Schritte festzulegen.
Die EU steht vor einer Schwierigkeit: Zum einen ist sie sich bewusst, dass die eigenen Wertmaßstäbe, die im vergangenen Jahrzehnt während der Verhandlungen zur Visumsfreiheit angelegt wurden, nun nicht kurzerhand über Bord geworfen werden können. Angesichts der Tatsache, dass der politische Trend in der Ukraine nicht gerade den demokratischen Optimisten stärkt, wiegt dieses Argument schwer. Andererseits aber hängen vom erfolgreichen Abschluss der Verhandlungen nicht nur die Visumsfreiheit der Ukrainer, sondern auch die der Russen und - indirekt - auch der Erfolg der europäischen Nachbarschaftspolitik ab (siehe auch Stefanie Harter in Russlandanalyse Nr. 225). Sollte dieses Dilemma nicht vor Anpfiff der Fußball-Europameisterschaft im Juni 2012 gelöst sein, besteht immer noch die Möglichkeit, ad hoc Arrangements für die Zeit der EM festzulegen. Zudem werden mit den Nachbarstaaten Polen und Ungarn, aber auch der Slowakei und Rumänien bereits Verhandlungen über gemeinsame Grenzkontrollen geführt. Eine entsprechende Resolution des Europäischen Parlaments beauftragt die Kommission, die Reisebedingungen für die Eigentümer von Tickets für die Europameisterschaft zu vereinfachen. Auf diese können sich beide Verhandlungspartner stützen, um zumindest den Fußballfans recht bald entgegenzukommen.
Der vorliegende Text spiegelt nicht die offizielle Meinung der Europäischen Union oder einer ihrer Institutionen wider, sondern kann lediglich der persönlichen Meinung der Autorin zugeschrieben werden.
Über die Autorin
Dr. Stefanie Harter ist seit September 2010 Mitarbeiterin an der Delegation der Europäischen Union in der Ukraine. Zwischen 2004 und 2009 war sie an der Delegation der Europäischen Kommission in Russland tätig und zwischenzeitlich bei der Deutschen Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) beschäftigt.
Lesetipp/Dokumente
Lesetipp:
Homepage von Cecilia Malmström, EU-Kommissarin für Innenpolitik, http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/malmstrom/welcome/default_en.htm
Homepage des DG Inneres:
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/index.html
Dokumente:
EU-Ukraine Visa Dialogue Action Plan on Visa Liberalisation, http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/10/st17/
st17883.en10.pdfJoint Staff Working Paper, First progress report of the implementation by the Ukraine of the Action Plan on Visa Liberalisation, http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/news_
#intro_en.htm20110920b