Was ist Medienpolitik im digitalen Zeitalter? | Medienpolitik | bpb.de

In diesem Sinne gestaltet Medienpolitik den kommunikativen Raum, in dem öffentliche Diskurse über gesellschaftliche Probleme und Lösungen stattfinden können, womit Medienpolitik eine Voraussetzung für das Funktionieren demokratischer Gesellschaften ist.

Dieses Verständnis ist anschlussfähig an die Diskussionen über den digitalen Strukturwandel der Öffentlichkeit, in welchen ein Nebeneinander von Medien und Plattformen betont wird.

Insbesondere in der bundesdeutschen Debatte findet auch der Begriff der Netzpolitik Verwendung. Darunter wird die Herstellung und Durchsetzung allgemein verbindlicher Entscheidungen über technische und inhaltliche Aspekte des Internets verstanden. Netzpolitik und Medienpolitik weisen Überschneidungen auf, wenn es um die Bedeutung des Internets für die öffentliche Vermittlung von Kommunikation geht (bspw. Kommunikationsinfrastruktur, Plattformregulierung). Doch die klassischen Bereiche der Medienpolitik wie öffentlicher Rundfunk oder Zulassung von Privatrundfunk bleiben bei Netzpolitik außen vor; und viele Internetthemen, die keinen Bezug zu Kommunikation in der Öffentlichkeit haben, gehören dazu. Insofern ist Netzpolitik eher als Querschnittsthema zu verstehen, das viele gesellschaftliche Bereiche berührt, aber Medienpolitik als Politikfeld mit eigenen Themen und Akteuren nicht ersetzt.

Instrumente: Von Government zu Governance

Nicht nur der Gegenstand, auch die Instrumente zur Erreichung medienpolitischer Ziele verändern sich. Traditionell wird hierzu auf staatliche Medienregulierung (oder Government) gesetzt. Während Medienpolitik sich breit mit medienpolitischen Auseinandersetzungen zwischen Akteuren mit unterschiedlichen Interessen und ideologischen Vorstellungen über wünschenswerte Medienstrukturen beschäftigt, ist Medienregulierung ein engeres Konzept. Staatliche Medienregulierung bezeichnet den intentionalen Versuch der Beeinflussung von Handeln oder Bewältigung von Risiken mittels Geboten/Verboten, ökonomischen Anreizen und der Bereitstellung von Information. Dabei umfasst Medienregulierung neben der Festlegung von Regeln für die öffentliche Vermittlung von Kommunikation auch die Aufsicht über die Einhaltung der Regeln und die Sanktionierung von Regelverstößen.

Medienpolitische Ziele lassen sich aber nicht immer und nicht nur mit staatlicher Medienregulierung realisieren. Der Begriff Media Governance verweist darauf, dass es auch andere Formen der sozialen Ordnungsbildung gibt:

1. Media Governance umfasst sämtliche Formen der kollektiven Regelung, also nicht nur staatliche Medienregulierung, sondern auch die internationale Zusammenarbeit von Staaten auf europäischer und globaler Ebene sowie Regulierung durch nicht-staatliche Akteure auf Branchenebene (Selbstregulierung ) und Formen der Zusammenarbeit von Staat und Branche (Co-Regulierung). Diese horizontale und vertikale Ausweitung von Government zu Governance findet oftmals in Kombination statt (transnationale Zusammenarbeit).

2. Media Governance umfasst neben Formen der kollektiven Regelung durch Staat und Branche auch die Regelsetzung durch einzelne Medien- und Plattformorganisationen (Selbstorganisation ). Durch die allgemeinen Geschäftsbedingungen und „Community Standards“ von Plattformen haben solche von Organisationen erlassenen Regeln Auswirkungen für Nutzer*innen weltweit.

3. Media Governance umfasst nicht nur formelle Regeln, sondern auch informelle Normen und das Design von Technologie, die ebenfalls handlungsprägende Wirkung entfalten. Mit der Formulierung „Der Code ist das Gesetz“ hat Lessig auf den Punkt gebracht, dass technische Systeme wie Algorithmen das Handeln und Denken von Akteuren beeinflussen.

Die Governance-Perspektive hilft zu verstehen, dass die öffentliche Vermittlung von Kommunikation nicht durch den Staat allein gestaltet wird – dieser wäre dazu weder in der Lage, noch würde dies der Meinungsäußerungs- und Medienfreiheit ausreichend Geltung verschaffen.

Bereiche der Medienpolitik

Medienpolitik umfasst heute also mehr als die Beschäftigung mit Presse und Rundfunk. Wird die öffentliche Vermittlung von Kommunikation als Gegenstand von Medienpolitik gesetzt, so können entlang des Kommunikationsprozesses verschiedene konvergente Bereiche der Medienpolitik unterschieden werden, zu deren Bearbeitung unterschiedliche Formen von Governance zum Einsatz kommen:

• Marktzugang und Wettbewerb: Noch vor der Produktion von Inhalten sowie deren Verbreitung und Nutzung beschäftigt sich Medienpolitik mit Marktzugang und Wettbewerb. Im Rundfunksektor benötigen private Radio- und Fernsehsender traditionell eine staatliche Zulassung. In Deutschland sind hierfür die Landesmedienanstalten und – für bundesweite Sender – ihre gemeinsame Externer Link: Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) zuständig. Für Medien- und Plattformmärkte gilt zudem das allgemeine Wettbewerbsrecht, das die Gewährleistung eines funktionierenden ökonomischen Wettbewerbs und die Verhinderung des Missbrauchs von Marktmacht zum Ziel hat. Um auch publizistischen Wettbewerb zu erhalten und den Missbrauch von Meinungsmacht zu verhindern, findet sich in vielen Ländern zudem eine Externer Link: Regulierung von Medienkonzentration.

• Produktion: Medienpolitik zielt stark darauf ab, die Produktion publizistischer Inhalte durch Medienorganisationen sicherzustellen. In fast allen europäischen Ländern wurde ein öffentlicher Rundfunk eingerichtet, der einen Programmauftrag zu erfüllen hat und dafür hauptsächlich mit öffentlichen Geldern finanziert wird. In Deutschland werden die Interner Link: öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten (in der ARD zusammengeschlossene Landesrundfunkanstalten, ZDF und Deutschlandradio) aus dem Rundfunkbeitrag finanziert. Aber auch private Medienorganisationen können mit öffentlichen Geldern unterstützt werden. Eine solche Medienförderung existiert in vielen europäischen Ländern für die Presse und ihre Onlineangebote. In Deutschland beschränkt sich die Unterstützung auf indirekte Formen wie einen reduzierten Mehrwertsteuersatz, während andere Länder wie Österreich auch eine direkte Unterstützung von Medienhäusern implementiert haben. Mit Blick auf professionelle journalistische Grundsätze und Sorgfaltspflichten kommen hingegen eine Selbstregulierung durch Presseräte und die Selbstorganisation einzelner Medienhäuser zum Tragen.

• Inhalte: Medieninhalte und Inhalte im Internet werden aufgrund der Meinungsäußerungs- und Medienfreiheit nur zurückhaltend reguliert. Für Rundfunksender gelten einige inhaltliche Mindestanforderungen; für audiovisuelle Angebote und Games kommen Selbst- und Co-Regulierung im Rahmen des Jugendmedienschutzes zum Einsatz. Im Internet gilt in der EU für sogenannte Vermittlungsdienste (Internetprovider, Hostingdienste, Plattformen) ein Haftungsprivileg, d. h. sie sind für die von ihren Nutzer*innen hochgeladenen Inhalte nicht verantwortlich, außer sie haben von deren Illegalität Kenntnis. Plattformen haben für ihre Nutzer*innen im Sinne der Selbstorganisation eigene Regeln aufgestellt. In der EU müssen sie aber durch neu eingeführte Co-Regulierung Meldesysteme zur Beanstandung von Inhalten einrichten, Entscheidungen begründen und eine Beschwerdemöglichkeit anbieten.

• Verbreitung: Mit Blick auf die Verbreitung befasst sich Medienpolitik mit der elektronischen Kommunikationsinfrastruktur, auf die Kommunikationsdienste, Rundfunk und Internet angewiesen sind. Vielfach wird der Ausbau der Infrastruktur in weniger dicht bevölkerten Gegenden subventioniert. Zudem werden marktmächtige Unternehmen (bspw. Telekommunikationsunternehmen und Plattformbetreiber) zusätzliche Pflichten auferlegt, damit von ihnen abhängige Unternehmen nicht benachteiligt werden können. Auch die Bevorzugung von als relevant erachteten Medienangeboten (z. B. auf der Benutzungsoberfläche von Smart-TVs) oder Vorschriften zur Erklärbarkeit algorithmischer Empfehlungssysteme existieren.

• Nutzung: Auf der Seite der Nutzer*innen umfasst Medienpolitik u.a. Maßnahmen zur Förderung von Medienkompetenz.

Medienpolitik steht vor der Herausforderung, die für ein bestimmtes medienpolitisches Problem geeigneten Instrumente auszuwählen. Hierbei können Ansätze der „Governance Choice“ helfen. Gemäß diesen Ansätzen ist zuerst zu analysieren, ob eine bestimmte Form von Governance zur Lösung des identifizierten Problems angemessen ist, und später zu prüfen, ob das Problem auch tatsächlich gelöst wird und Governance damit zur Verwirklichung des öffentlichen Interesses beiträgt.

Fazit: Demokratiegerechte Reform von Medienpolitik

Trotz aller Veränderungen in Gegenstand und Instrumenten – das Ziel von Medienpolitik bleibt gleich: Durch die Gestaltung von Medienstrukturen soll eine funktionierende Öffentlichkeit gewährleistet werden, die eine Voraussetzung für die Demokratie ist. Bleibt die Frage, ob die praktische Medienpolitik diesem Anspruch gerecht wird.

In der Tat kann kritisch hinterfragt werden, inwiefern die von Medienpolitik gestalteten Medienstrukturen wirklich dem öffentlichen Interesse entsprechen. Medien und Plattformen sind zumeist kommerziell institutionalisiert und verfolgen in erster Linie ökonomische Ziele, was sich auf die Produktion und (algorithmische) Selektion von Inhalten auswirkt. Zudem sind Medien- und Plattformmärkte oft hoch konzentriert, was mit Blick auf ihre Markt- und Meinungsmacht problematisch ist. Dennoch werden in der Medienpolitik kaum Alternativen zu einer kommerzialisierten und vermachteten – also von wenigen Medien- und Plattformunternehmen geprägten – Öffentlichkeit vorangetrieben. Das liegt auch daran, dass Medienpolitik ein Politikfeld ist, das von Unternehmen und ihren Verbänden, Parteien und den Akteuren des politisch-administrativen Systems dominiert wird. Das Publikum hingegen hat wenig Einfluss.

Entsprechend bedarf es einer Demokratisierung des medienpolitischen Prozesses. Einerseits kann qualitative Forschung über Bedürfnisse und Perspektiven des Publikums dabei helfen, medienpolitische Ziele zu formulieren und Folgen medienpolitischer Entscheidungen für verschiedene Bevölkerungsgruppen besser zu verstehen. Andererseits lassen sich die Partizipationsmöglichkeiten der Nutzer*innen in der Medienpolitik verbessern, beispielsweise durch die Vertretung in Gremien von Medienorganisationen und Regulierungsbehörden oder die Berücksichtigung zivilgesellschaftlicher Vorschläge im Rahmen von Konsultationsverfahren. Eine stärkere Beteiligung des Publikums stellt auch eine Chance dar, gesellschaftliche Diversität adäquater abzubilden.

Eine Demokratisierung von Medienpolitik bietet letztlich die Chance auf eine Reform bestehender Medienstrukturen, ohne die sich an der von Medien und Plattformen erbrachten Vermittlungsleistung nichts ändern wird. Baker bringt dies prägnant auf den Punkt: „The mass media will continue to fail us without change to the structure that induces these failures.“ (Die Massenmedien [und Plattformen] werden uns auch weiterhin hängenlassen ohne eine Änderung der Strukturen, die dieses Versagen verursachen.)