Public Value – Gemeinwohlorientierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und sein Wert für die Gesellschaft | Medienpolitik | bpb.de

Das Konzept des Public Values

Der Interner Link: öffentlich-rechtliche Rundfunk muss als einer, der der Gesellschaft verpflichtet ist, aber insbesondere auch, weil er aktuell vielfach unter Druck steht, seinen Wert für die Gesellschaft herausstellen. Das geschieht unter dem Begriff des Gemeinwohls bzw. Public Values.

Unter Public Value Management versteht der Wirtschaftswissenschaftler Moore Managementstrategien öffentlicher Organisationen, die sich nicht wie privatwirtschaftliche Unternehmen rein auf Effizienzen konzentrieren, sondern darauf, dass sie Werte für die Gesellschaft schaffen. Entsprechend sieht er ihre Managerinnen und Manager als „Entdecker, die von der Gesellschaft beauftragt werden, nach öffentlichen Werten zu suchen“. Eine genaue Definition von Public Value gibt er nicht, sondern weist vielmehr darauf hin, dass Führungskräfte im Austarieren politischer Ziele und öffentlicher Bedürfnisse immer wieder neu bestimmen müssen, was Public Value ist: „Das Problem ist, dass sie nicht mit Sicherheit wissen können, was dieser [öffentliche Wert, A.S.] ist. Selbst wenn sie sich heute sicher sein könnten, müssten sie morgen daran zweifeln, denn bis dahin könnten sich die politischen Bestrebungen und öffentlichen Bedürfnisse, die ihren Bemühungen zugrunde liegen, bereits geändert haben.“ Die öffentlichen Bedürfnisse umfassen dabei beides, „was die Öffentlichkeit am meisten ‚schätzt‘ und was einen Mehrwert für die Öffentlichkeit darstellt“.

In einem strategic triangle (strategisches Dreieck) erklärt Moore dabei, dass eine öffentliche Organisation einen Public Value anstreben, dabei Legitimität und nachhaltige politische Unterstützung suchen und die operative Umsetzung des Vorhabens erklären muss. Hasebrink schreibt später in Bezug auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ähnlich, dass Public Value bzw. dessen Management „als ausbalancierter Dreiklang zu verstehen [ist] aus der Produktion von an gesellschaftlichen Zielsetzungen orientierten Angeboten, transparenter Evaluation und konsequenter Einbeziehung der Öffentlichkeit“. Es braucht also nicht nur gemeinwohlorientierte Ziele, sondern die Öffentlichkeit muss diese auch unterstützen und ihre Erreichung muss überprüft werden.

Meynhardt hat diese Gedanken weiterentwickelt und ein Messverfahren für Public Value entwickelt. Dieses bewertet sowohl privatrechtliche als auch öffentliche Organisationen entlang folgender Parameter:

1. Nützlichkeit („Is it useful? (Instrumental-utilitarian)“),

2. Profitabilität/Wirtschaftlichkeit („Is it profitable? (Instrumental-utilitarian)“),

3. Anständigkeit („Is it decent? (Moral-ethical)“),

4. Beitrag zum politisch-sozialen Zusammenleben („Is it politically acceptable? (Political-social)“) und

5. Ermöglichung einer positiven Erfahrung („Is it a positive experience? (Hedonistic-aesthetical)“.

Diese Parameter können auf einer Public Value-Scorecard (Skala) abgetragen werden und ergeben dann ein spezifisches Profil. Dabei gilt, dass der Public Value umso höher ist, je höher die Chancen bzw. geringer die Risiken bewertet werden. Unternehmen können so zudem identifizieren, was sie künftig an Tätigkeiten im Sinne eines Public Values unterlassen, was sie fortsetzen und was sie neu auf den Weg bringen wollen.

Vorschläge zur Bestimmung des Public Values des öffentlich-rechtlichen Rundfunks

Während der Vorschlag von Meynhardt sich nicht auf eine bestimmte Branche bezieht, macht Neuberger einen Vorschlag konkret für die Bestimmung und Begründung des gesellschaftlichen Mehrwerts des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Zentral in seinem Vorschlag ist der „Wirkungszusammenhang zwischen dem Anspruch der Gesellschaft und sich wandelnden Anforderungen an den ö.-r. Rundfunk“. Die Schritte umfassen:

1. die Auslegung des im Medienstaatsvertrag festgelegten Auftrags durch die Rundfunkanstalten,

2. normative Theorien als Basis der Erwartungen an den öffentlich-rechtlichen Rundfunk,

3. die systematische Analyse der gesellschaftlichen Erwartungen an denselben (in Bezug auf Angebot und Beziehungen zum Publikum, organisierten Interessen oder anderen),

4. die Ausarbeitung seiner Aufgaben in Bezug auf sein Angebot und medienspezifische Aspekte und

5. in Bezug auf den Qualitätsdiskurs mit externen Akteuren.

Der erwähnte Medienstaatsvertrag definiert den konkreten Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland. Er wird von allen Bundesländern gemeinsam beschlossen und regelmäßig angepasst. Im Kern des Auftrags steht, „durch die Herstellung und Verbreitung ihrer Angebote als Medium und Faktor des Prozesses freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung zu wirken und dadurch die demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Gesellschaft zu erfüllen“. Er soll „die internationale Verständigung, die europäische Integration, den gesellschaftlichen Zusammenhalt sowie den gesamtgesellschaftlichen Diskurs in Bund und Ländern fördern“ und „ein Gesamtangebot für alle […] unterbreiten“. Seine Angebote haben sowohl Kultur, Bildung, Information und Beratung zu umfassen wie auch Unterhaltung, die zu seinem Profil passt. Dabei ist er insbesondere zu einer „unabhängigen, sachlichen, wahrheitsgemäßen und umfassenden Information und Berichterstattung“ verpflichtet und seine Angebote sollen „Objektivität und Unparteilichkeit achten und […] eine möglichst breite Themen- und Meinungsvielfalt ausgewogen darstellen“. Somit werden neben Funktionen auch konkrete Qualitätsanforderungen angesprochen, die aber noch nicht konkret messbar sind.

Der Mitteldeutsche Rundfunk (mdr) hat beispielsweise eine Operationalisierung auf Basis der Anforderungen des Medienstaatsvertrags entwickelt, die fünf Dimensionen mit 25 Einzelausprägungen umfasst. Das umfasst die drei als Qualitätsdimensionen benannten Dimensionen „Professionalität“, „Vielfalt“ und „Relevanz“, gesellschaftlich wie persönlich, sowie zwei als Erfolgsdimensionen benannte Dimensionen, nämlich „Reputation“ (Medienreputation, Preise, Image (Empfehlungsbereitschaft)) und „Akzeptanz“ (Reichweiten, Bekanntheit, Beitragsakzeptanz). Frey-Vor argumentiert, dass Qualität und Public Value zwar nicht identisch sind, es aber eine Schnittmenge gibt. Diese umfasst „Kriterien, die sich auf Aspekte beziehen, die den Nutzer vor allem in seiner Rolle als Bürger und weniger als privates Individuum betreffen […]“.

Die European Broadcasting Union (Externer Link: EBU), ein Zusammenschluss öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten in Europa und darüber hinaus, ist einen Schritt weitergegangen und hat ein Public Value-Konzept mit Kriterien entwickelt, die den Wert des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für die Gesellschaft und den Einzelnen messbar machen sollen. Die sechs Grundwerte, auf die sich die Mitglieder einigten, sind:

1. Universalität (Universality) im Zugang für alle in der Gesellschaft auf allen technischen Plattformen;

2. Unabhängigkeit (Independence) von politischen, wirtschaftlichen und weiteren Einflüssen und Ideologien, während er nur dem Publikum verpflichtet ist,

3. Exzellenz (Excellence) mit Blick auf Professionalität und hohe Qualitätsstandards als Vorbild für die Branche,

4. Vielfalt (Diversity) hinsichtlich des Programms, beispielsweise mit seinen Genres und Perspektiven, aber auch Mitarbeitenden,

5. Verantwortlichkeit (Accountability) als Diskurs mit dem Publikum, Transparenz und der Messung an der eigenen Auftragserfüllung sowie

6. Innovation als Treiber in der eigenen Branche mit Formaten, neuen Technologien und neuen Formen der Publikumsinteraktion.

Ausgehend von diesen Grundwerten hat die ARD ein Konzept, das ihren Public Value fassen soll, mit acht Wertedimensionen vorgelegt:

1. „Interner Link: Teilhabe im Sinne von ‚Rundfunk für alle‘“,

2. „Interner Link: Unabhängigkeit“,

3. „Qualität im Sinne von hochwertigem Interner Link: Journalismus und einzigartigen Inhalten“,

4. „Vielfalt mit Angeboten, die sich an der Vielfältigkeit Deutschlands und den Erwartungen seiner Menschen orientieren“,

5. „Regionalität im Sinne von ‚nah beim Menschen‘“,

6. „Innovation“,

7. „Wertschöpfung im Sinne von Kooperationen mit anderen Kultur-, Wissenschafts- und Medienpartnern, Förderung von Talenten, Medienkompetenz und der Kreativwirtschaft“,

8. „Verantwortung im Sinne von Transparenz über die Verwendung der anvertrauten Mittel sowie des kontinuierlichen Austauschs mit dem Publikum durch on-air- und off-air-Formate und kontinuierliche empirische Überprüfung des Publikumsurteils“.

Es zeigt sich also, dass die ARD zu den EBU Core Values leichte begriffliche Abwandlungen vorgenommen und insbesondere zwei Werte ergänzt hat: Regionalität und Wertschöpfung, die mit dem föderalen System in Deutschland zusammenhängen bzw. standortspezifisch sind. Das ZDF hatte schon zuvor und damit unabhängig vom oben genannten EBU-Vorschlag ein Wertekonzept mit acht Werten für den einzelnen Zuschauer bzw. die einzelne Zuschauerin sowie als Teil der Gesellschaft entwickelt:

1. „[d]emokratischer Wert“,

2. „Integrations-Wert“,

3. „Preis-Wert“,

4. „Orientierungs-Wert“,

5. „[k]ultureller und innovativer Wert“,

6. „Unterhaltungs-Wert“,

7. „Wissens-Wert“ und

8. „Zukunfts-Wert“.

Aktuell nutzt das ZDF jedoch den „ZDF Kompass“, um zwar nicht dezidiert Public Value, aber breiter Qualität, wie es mit der Novelle des Medienstaatvertrags gefordert ist , zu messen. Er umfasst die vier Ebenen:

1. „Nutzung“

2. „Qualität“ mit den sieben Dimensionen „Gesellschaftsrelevanz“, „Vielfaltsdarstellung“, „Branchenwirkung“, „Zugänglichkeit“, „Glaubwürdigkeit“, „Kompetenzzuschreibung“ und „Programmbewertungen“,

3. „Wirkung“ („bilden“, „informieren“, „unterhalten“, „beraten“, „Kultur vermitteln“) und

4. Akzeptanz („[w]ahrgenommener Wert für mich“, „[w]ahrgenommener Wert für Alle“).

Überschneidungen zwischen den Dimensionen des Public Value-Konzepts der ARD und dem „ZDF Kompass“, hier vor allem auf der Ebene der Qualität, sind offensichtlich und ergeben sich aus ihrem weitgehend geteilten Auftrag. Gleichzeitig ergeben sich hier auch Unterschiede (insbesondere die Regionalität nur bei der ARD und nicht beim nationalen Fernsehanbieter ZDF). Wie Public Value jenseits grundlegender Werte im Detail ausgearbeitet, gemessen, mit Stakeholdern wie dem Publikum diskutiert oder weiterentwickelt wird, ist daher auch spezifisch.

Leistungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks

Die gerade vorgestellten Werte wurden von der ARD selbst in der Externer Link: ARD-Akzeptanzstudie 2018 gemessen. Die Ergebnisse zeigen, dass drei Viertel der Befragten den ARD-Angeboten eine hohe gesellschaftliche Relevanz zuschrieben. Vor allem die Werte „Universalität“, „Teilhabe“, „Exzellenz“/„Qualität“ und „Vielfalt“ werden aus Sicht der Befragten hervorgehoben. Die Befragten bewerten das ARD-Angebot zudem mehrheitlich als innovativ und regional.

Darüber hinaus gibt es eine Vielzahl an Studien, national und international, unabhängig und im Auftrag von Stakeholdern, die sich mit Leistungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bzw. öffentlich-rechtlicher Medien im Digitalen beschäftigen. Sie benennen dabei teilweise Public Value als Konzept , oft jedoch nicht, obwohl sie sehr wohl einen gesellschaftlichen Mehrwert messen.

Eine systematische Literaturauswertung des Reuters Instituts for the Study of Journalism zu den Auswirkungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zeigt , dass er in der Prime Time mehr Nachrichten und Sendungen zum aktuellen Geschehen sowie verhältnismäßig mehr „Hard News“ als privatwirtschaftliche Anbieter ausstrahlt . In der Folge wirkt sich sowohl die individuelle Nutzung als auch das Leben in einem Land mit einem öffentlich-rechtlichen Rundfunk, insbesondere, wenn dieser unabhängig, relativ gut finanziert und seine Angebote verbreitet sind , positiv auf das Wissen über Nachrichten, Politik und internationale Ereignisse aus . Wenige Studien zeigen darüber hinaus, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk zu einer höheren Wahlbeteiligung beitragen kann.

Zu sozialen Auswirkungen liegen weniger Studien vor, aber auch hier zeigt die Literaturübersicht spezifische Effekte : Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten produzieren demnach andere Inhalte als privatwirtschaftliche Anbieter und die Zufriedenheit sowie das Vertrauen des Publikums in ihre Angebote ist tendenziell höher. Zudem ist auch das soziale Vertrauen, definiert als Vertrauen zwischen Einzelpersonen als auch zwischen Einzelpersonen und Institutionen, in Ländern mit einem reichweitenstarken öffentlich-rechtlichem Rundfunk tendenziell höher. Seine Nutzung geht – im Vergleich zur Nutzung privatwirtschaftlicher Nachrichten – mit einer realistischeren Gesellschaftsvorstellung einher, vor allem bei den Themen Kriminalität und Einwanderung. Schließlich kann der öffentlich-rechtliche Rundfunk das Vertrauen in die gesamte Gattung Fernsehen fördern.

Bezüglich der Marktauswirkungen wird festgestellt , dass nur wenige Studien vorliegen, aber diese geringe oder keine negativen Auswirkungen der öffentlich-rechtlichen Anstalten auf privatwirtschaftliche Medien zeigen und sie sich sogar positiv auf Investitionen in eigene Inhalte auswirken.

Im digitalen Zeitalter zeigt sich die Debatte um die Legitimität des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auch in Public Value Tests für Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Internet, die in vielen Ländern Europas nach dem Vorbild der BBC eingeführt wurden.

In Deutschland ist diesbezüglich seit 2009 ein dreistufiges Verfahren vorgesehen. Der Medienstaatsvertrag legt dabei fest, dass „Aussagen darüber zu treffen [sind],

1. inwieweit das neue Telemedienangebot oder die wesentliche Änderung den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen der Gesellschaft entspricht,

2. in welchem Umfang durch das neue Telemedienangebot oder die wesentliche Änderung in qualitativer Hinsicht zum publizistischen Wettbewerb beigetragen wird und

3. welcher finanzielle Aufwand für das neue Telemedienangebot oder die wesentliche Änderung erforderlich ist“.

Mit diesem Drei-Stufen-Test soll sichergestellt werden, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk mit seinen Telemedienangeboten nicht nur den Auftrag erfüllt, sondern auch den Markt nicht in größerem Umfang verzerrt.

Fazit

Zusammenfassend lässt sich also sagen, dass Public Value über individuelle Präferenzen hinausgeht und die Erwartungen an den öffentlich-rechtlichen Rundfunk und seinen Wert für die Gesellschaft umfasst. In Zeiten, in denen der öffentlich-rechtliche Rundfunk vielfach unter Druck steht, ist er auch ein Mittel, seine Legitimität gegenüber der Gesellschaft zu unterstreichen. Es hat sich gezeigt, dass Vorschläge der Messung des Public Values vielfach von öffentlich-rechtlichen Anstalten selbst oder in ihrem Umfeld entwickelt und teils auch umgesetzt wurden. Aber es liegen auch viele unabhängige Studien zu den Leistungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für die Gesellschaft vor, allerdings oft nicht explizit unter dem Label des Public Value.

Im Digitalen hat die Diskussion nochmals zugenommen, da sich öffentlich-rechtliche Anbieter hier nicht nur mit privatwirtschaftlichen Rundfunkanbietern, sondern beispielsweise auch mit Zeitungshäusern in einem Markt befinden, sodass mittels Public Value-Tests bzw. des Drei-Stufen-Tests in Deutschland Auftragserfüllung im Sinne des Gemeinwohls mit einer möglichst geringen Marktverzerrung für die privatwirtschaftlichen Anbieter in Einklang gebracht werden soll.