Libyen – ein schwieriger Partner der europäischen Migrationspolitik

Hintergrund

Libyen ist seit mehreren Jahrzehnten ein bedeutsames Ziel- und Transitland für Migranten und Flüchtlinge, insbesondere aus der arabischen Welt und vom afrikanischen Kontinent. Aufgrund der umfangreichen Öl- und Gasvorkommen und der damit verbundenen Arbeitsmöglichkeiten in unterschiedlichen Sektoren ist das Land traditionell ein beliebtes Ziel für Arbeitsmigranten. Angaben der libyschen Behörden zufolge lebten und arbeiteten vor dem Sturz von Diktator Muammar al-Gaddafi im Jahr 2011 rund ein bis zwei Millionen Migranten im Land, bei einer Gesamtbevölkerung von sechs Millionen. Bis Ende der 1980er kamen diese überwiegend aus arabischen Nachbarstaaten, seit den 1990er verstärkt aus dem subsaharischen Raum.

Zugleich ist Libyen aufgrund seiner geografischen Lage schon seit langem auch ein bedeutsames Transitland für Migranten und Flüchtlinge, die über das Mittelmeer in die EU einreisen wollen, wegen mangelnder legaler Möglichkeiten aber auf irreguläre Wege angewiesen sind. Die zentrale Mittelmeerroute, die von Nordafrika nach Italien verläuft, ist schon seit vielen Jahren eine der zahlenmäßig bedeutsamsten Interner Link: irregulären Migrationsrouten in die EU (siehe Abbildung). Nach dem von den NATO-Staaten unterstützten Sturz des Gaddafi-Regimes und dem Interner Link: Zusammenbruch einer zentralen staatlichen Ordnung hat sie weiter an Bedeutung gewonnen. Auch die Zahl der Todesopfer auf dieser Route ist deutlich gestiegen.

Langjährige Kooperation mit Libyen

Die Europäische Union und einzelne Mitgliedstaaten – insbesondere Italien – kooperieren in der Migrationspolitik schon seit vielen Jahren mit Libyen. Dabei ist die Migrationspolitik in die Zusammenarbeit in anderen Politikfeldern eingebunden, insbesondere in die Wirtschaftspolitik. Ziel der migrationspolitischen Zusammenarbeit – in der Vergangenheit, wie in der Gegenwart – ist es, dass die libyschen Behörden, Flüchtlinge und andere Migranten an der Mittelmeerüberquerung hindern oder diese wieder zurücknehmen, wenn sie von europäischen Sicherheitskräften aufgegriffen werden. Im Gegenzug erhält Libyen u.a. finanzielle Unterstützung und militärische Ausrüstung (z.B. Patrouillenboote). So hat Italien seit 2004 Tausende Migranten nach Libyen zurückgeführt. Menschenrechtsorganisationen kritisieren, dass dabei die Rechte der betroffenen Personen nicht ausreichend beachtet wurden, insbesondere das sogenannte Non-Refoulement-Prinzip, demzufolge Personen nicht in ein Land zurückgeführt werden dürfen, in denen ihnen Gefahr für Leib und Leben oder Verfolgung droht. Libyen hat weder die Interner Link: Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 (GFK) noch das New York-Protokoll von 1967 ratifiziert. Menschenrechtsorganisationen haben immer wieder zahlreiche und gravierende Verletzungen von Menschenrechten wie etwa Folter, willkürliche Inhaftierung oder Ermordung dokumentiert, von denen in Libyen insbesondere Migranten betroffen sind.

Die Zusammenarbeit zwischen Libyen und Italien erreichte 2008 – unter den damaligen Regierungschefs Berlusconi und Gaddafi – eine neue Qualität. In einem sogenannten "Freundschafts-, Partnerschafts- und Kooperationsabkommen" vereinbarten beide Staaten u.a., dass die italienische Marine, Migranten, die sie in internationalen Gewässern im Mittelmeer aufgegriffen hatte, ohne Prüfung eventueller Rechtsansprüche auf Schutz nach Libyen zurückschicken dürfe. In der Folge dieser Politik sank 2009 und 2010 die Zahl der über die zentrale Mittelmeerroute nach Italien kommenden Flüchtlinge und Migranten deutlich (siehe Abbildung).

Zeitgleich wurden Verhandlungen zwischen Libyen und der EU über einen Rahmenvertrag geführt, der auch eine Zusammenarbeit in Migrationsfragen regeln sollte. Zu einem Abschluss der Verhandlungen kam es aufgrund des Zusammenbruchs des Gaddafi-Regimes jedoch nicht.

Der Interner Link: Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat die von Italien durchgeführten Rückführungen nach Libyen am 23.2.2012 in einem richtungsweisenden Urteil als rechtswidrig eingestuft (EGMR-Beschluss Hirsi Jamaa u.a./Italien). Das Gericht kritisierte, dass Italien mehrere in der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verbriefte Rechte verletzt habe. Dies betraf u.a. Artikel 3 der EMRK, demzufolge niemand "der Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung unterworfen werden" darf. Auch habe Italien gegen das Verbot der sogenannten Kollektivausweisung verstoßen (Art. 4 des Protokolls 4 zur EMRK). Als Folge des Urteils wurde der bis dahin auf das Festland und die nationalen Gewässer der Unterzeichnerstaaten beschränkte Geltungsbereich der EMRK auf Schiffe ausgeweitet, die unter der Flagge von EMRK-Unterzeichnerstaaten in internationalen Gewässern fahren. Sogenannte Push-Backs, also das Zurückdrängen von Migranten an einer territorialen Grenze ohne Prüfung eventueller Rechtsansprüche auf Asyl, sind seitdem rechtlich auch in internationalen Gewässern verboten.

Ende des Gaddafi-Regimes und Ausbruch des Bürgerkriegs

Nach dem Zusammenbruch des Gaddafi-Regimes wurde die Situation für viele Migranten in Libyen noch unsicherer. Mehrere Hunderttausend von ihnen flohen unmittelbar nach Interner Link: Ausbruch des Bürgerkriegs oder wurden evakuiert. Zugleich verlegten alle Botschaften und internationalen Organisationen ihr Personal überwiegend ins benachbarte Tunesien, von wo aus die allermeisten aus Sicherheitsgründen bis heute operieren. Zahlreiche Berichte dokumentieren schwerwiegende Verletzungen der Menschenrechte von Migranten durch Schmuggler, Milizen oder Behörden. Migranten werden regelmäßig Opfer von Entführungen mit Lösegelderpressungen, willkürlichen Inhaftierungen, Zwangsarbeit oder Vergewaltigungen. Auch viele Fälle von Folter und Ermordungen wurden nachgewiesen. Besondere Aufmerksamkeit erhielten Libyens geschlossene Auffangzentren für Migranten. Das deutsche Auswärtige Amt sprach diesbezüglich Anfang 2017 in einem Bericht von "allerschwersten, systematischen Menschenrechtsverletzungen" und "KZ-ähnlichen Verhältnissen". Viele Migranten berichten, dass sie ursprünglich als Arbeitskräfte nach Libyen gekommen waren und in Folge des Bürgerkriegs dann weiter nach Europa geflohen sind – teilweise, weil sie keine Rückkehrperspektive sahen, teilweise, weil Schmuggler sie gezwungen hätten, die Boote in Richtung Europa zu betreten.

Mit dem Sturz des Gaddafi-Regimes 2011 ging ein zwar fragwürdiger, aber zuverlässiger Kooperationspartner für die Europäer verloren. Infolge des anhaltenden Bürgerkriegs in Libyen erodierte die staatliche Ordnung und die Wirtschaft schrumpfte. Das Schlepperbusiness wurde angesichts der sich verschlechternden ökonomischen Lage und schrumpfender Einkommensmöglichkeiten attraktiver. Zugleich konnten Schlepperbanden leichter operieren, weil die staatlichen Kontrollinstitutionen nicht mehr funktionierten. Daher stieg die Zahl der Mittelmeerüberquerungen deutlich an. Für das Jahr 2011 ist der hohe Wert allerdings vor allem auf die Revolution und den damit verbundenen kurzzeitigen Zusammenbruch der Grenzkontrollen im benachbarten Interner Link: Tunesien zurückzuführen, von dessen Küste in jenem Jahr deutlich mehr Boote in Richtung Europa ablegten. Die Route über Libyen gewann nach dem Wiederausbruch des libyschen Bürgerkriegs im Jahr 2014 erneut an Bedeutung. Dies lag zunächst auch an der Interner Link: Syrienkrise: Von 2013 bis Anfang 2015 wählten Tausende Syrer den gefährlichen Weg über Libyen, um vor dem Krieg in ihrem Heimatland zu fliehen. Visaverschärfungen in nordafrikanischen Ländern führten jedoch dazu, dass diese Route für syrische Flüchtlinge kaum noch zugänglich ist. Seit Mitte 2015 kommen fast ausschließlich Personen aus afrikanischen Ländern über die zentrale Mittelmeerroute nach Europa. Darunter befindet sich auch ein substanzieller Anteil von Menschen aus Staaten wie Eritrea, Interner Link: Sudan oder Interner Link: Somalia, in denen Verfolgung droht oder Bürgerkrieg herrscht und deren Bürger in den EU-Staaten häufig ein Asylrecht erhalten. Nach Angaben von UNHCR traf dies 2016 auf rund 40 Prozent aller Personen zu, die über die zentrale Mittelmeerroute nach Italien gelangt sind.

Seenotrettung und Bekämpfung der Schlepper

Mit dem Anstieg der Mittelmeerüberquerungen stieg auch die Zahl der Todesfälle deutlich an. Dabei erschütterten mehrere Schiffskatastrophen mit Hunderten Toten, etwa im Oktober 2013 unmittelbar vor Lampedusa, die europäische Öffentlichkeit und setzten die europäischen Regierungen unter Handlungsdruck. Als Reaktion richtete die italienische Regierung im Oktober 2013 die Operation Mare Nostrum ein, in deren Rahmen die italienische Marine nicht nur in italienischen, sondern auch in internationalen Gewässern rund 150.000 Flüchtlinge und Migranten in Seenot gerettet und Schleuser festgenommen hat. Mare Nostrum wurde im November 2014 von der EU-Operation Triton abgelöst. Diese von der Interner Link: europäischen Grenzschutzagentur Frontex koordinierte Mission war jedoch zunächst nur auf europäische Hoheitsgewässer begrenzt sowie finanziell schlechter ausgestattet. Erst nach weiteren Tragödien mit mehreren hundert Toten im April 2015 wurde die Operation Triton räumlich und finanziell erweitert. Zugleich wurde der Kampf gegen die Schleppernetzwerke mit der Interner Link: EUNAVFOR Operation Sophia intensiviert. Neben den staatlichen Einsatzkräften patrouillieren auch mehrere Nichtregierungsorganisationen mit Rettungsbooten in der Nähe der libyschen Hoheitsgewässer. Die Einsätze haben zur Rettung Tausender Menschen geführt. Dennoch werden sowohl die staatlichen, als auch die Einsätze der Nichtregierungsorganisationen immer wieder kritisiert. Das Argument: Diese würden als Brücke nach Europa wirken und zudem den Schleusern das Geschäft erleichtern, da diese sich darauf verlassen könnten, dass Flüchtlinge oft schon in internationalen Gewässern gerettet werden.

Im Jahr 2016 wurde mit ca. 181.500 die bisher höchste Zahl an Überquerungen auf der zentralen Mittelmeerroute registriert, wobei rund 90 Prozent von libyschen Küsten abgelegt hatten. Die Überquerungen blieben auch 2017 auf hohem Niveau. In den ersten fünf Monaten des Jahres lag die Zahl bei 60.200 und damit höher als im Vergleichszeitraum 2016 (47.883). Trotz der Rettungsoperationen ist die zentrale Mittelmeerroute die Route, auf der die mit Abstand meisten Menschen sterben, was zum Teil daran liegt, dass Schlepper, Migranten mit immer unsichereren Booten auf die Überfahrt schicken. 2016 wurden 4.581 Todesfälle dokumentiert. In den ersten fünf Monaten 2017 starben 1.562 Menschen, etwas weniger als im Vorjahreszeitraum (2.096).

Die Neuauflage des Freundschaftsabkommens

Vor diesem Hintergrund bemühen sich die EU und ihre Mitgliedstaaten wieder intensiv um eine Kooperation mit Libyen und anderen afrikanischen Staaten. Auf dem Migrations-Gipfel in Valletta im November 2015 diskutierten Vertreter europäischer und afrikanischer Staaten über eine verstärkte Zusammenarbeit in Migrationsfragen. Im Ergebnis beschlossen die EU-Staaten einen Nothilfefonds für Afrika zur Bekämpfung von Migrations- und Fluchtursachen. Im Gegenzug erwartet die EU von afrikanischen Staaten eine Zusammenarbeit bei der Migrationskontrolle. Umfangreiche Mittel aus dem Fonds fließen auch an Libyen. Die Zusammenarbeit wurde mit der Vorstellung des Migration Partnership Framework im Juni 2016 weiterentwickelt. Die EU bildet seitdem u.a. Kräfte der libyschen Küstenwache aus und unterstützt Libyen bei der Überwachung der Grenzen.

Anfang Februar 2017 fassten erst Italien und dann die EU Beschlüsse, die explizit darauf zielen, die Externer Link: Zuwanderung über Libyen deutlich zu reduzieren. EU-Ratspräsident Donald Tusk sprach sogar von einer "Schließung" der zentralen Mittelmeeroute, nach dem Vorbild der Route über die Ägäis und die Balkan-Staaten. Zunächst unterzeichneten der italienischen Ministerpräsident Paolo Gentiloni und der international anerkannte libysche Ministerpräsident Fayiz Mustafa as-Sarradsch am 2. Februar 2017 ein Memorandum of Understanding (MoU). Mit diesem soll das Freundschaftsabkommen von 2008 wieder aktiviert werden, auf direkte Push-Backs wird allerdings verzichtet. Zudem ist die weitere Ausrüstung und Ausbildung der libyschen Marine und Küstenwache geplant. Diese soll ablegende Boote möglichst noch in nationalen Gewässern vor der libyschen Küste aufgreifen. Dadurch kann das Interner Link: EGMR-Urteil von 2012 umgangen werden, da europäische Staaten für die aufgegriffenen Flüchtlinge und Migranten rechtlich nicht zuständig wären. Darüber hinaus will Italien finanzielle Mittel zur Verfügung stellen, mit denen die Gesundheitsversorgung und Aufnahmebedingungen in den Auffangzentren in Libyen verbessert werden sollen. Auch will Italien dabei helfen, die libyschen Grenzen im Süden, also zum Tschad, Sudan, Ägypten und Algerien stärker zu kontrollieren und zu sichern.

Nur einen Tag nach Abschluss des MoU beschlossen die EU-Staats- und Regierungschefs die Malta-Erklärung. Diese unterstützt und erweitert das italienisch-libysche Abkommen und hat inhaltlich eine fast identische Ausrichtung. So sagte die EU zusätzliche Mittel für die Ausbildung und Ausrüstung der libyschen Küstenwache und weiterer staatlicher Einrichtungen zu. Zudem soll in Kooperation mit den libyschen Behörden stärker operativ gegen Schlepper vorgegangen werden. Verbessern sollen sich auch die Aufnahmebedingungen für Migranten in Libyen und zwar sowohl in den Kommunen als auch in Kooperation mit dem Interner Link: UN-Flüchtlingshilfswerk (UNHCR) und der Interner Link: Internationalen Organisation für Migration (IOM). IOM soll in Libyen beim Ausbau von Programmen für eine freiwillige Rückkehr von Migranten in ihre Herkunftsländer unterstützt werden. Informationskampagnen für Migranten in Libyen und anderen Herkunfts- und Transitstaaten sollen über die Gefahren von Seeüberquerungen aufklären.

Im Gegensatz zum Interner Link: EU-Türkei-Abkommen ist bei der geplanten Kooperation mit Libyen bisher kein größeres Aufnahmeprogramm geplant, über das Schutzsuchende auf Interner Link: legale und sichere Weise nach Europa kommen könnten – ein aus Sicht von vielen Beobachtern effektiver Weg zur Bekämpfung des Schmuggler-Modells.

Kritik und Ausblick

Wissenschaftler, Menschenrechts- und UN-Organisationen äußerten sich skeptisch und besorgt bezüglich des Ausbaus der Zusammenarbeit mit Libyen. Insbesondere kritisierten sie, dass aufgegriffene Migranten in libysche Auffanglager gebracht werden, in denen systematisch und auf schwerwiegende Weise Interner Link: Menschenrechte verletzt werden. Auch sind mehrere Fälle dokumentiert, in denen die libysche Küstenwache mit gefährlichen Manövern Flüchtlinge und Vertreter von Rettungsorganisationen in Gefahr gebracht haben. Durch eine Stärkung der libyschen Küstenwache könnte sich die EU zwar rechtlich aus der Verantwortung ziehen, politisch und moralisch ist dies hingegen nicht so einfach möglich, so die Kritik.

Eine Schließung der zentralen Mittelmeerroute nach dem Vorbild des EU-Türkei-Abkommens scheint zumindest kurzfristig auch deshalb unwahrscheinlich, weil es in Libyen derzeit keine zentrale und stabile staatliche Ordnung gibt und eine politische Lösung nicht in Sicht ist. So wurde das Memorandum of Understanding zwischen Libyen und Italien Ende März 2017 von einem libyschen Gericht außer Kraft gesetzt. Dem Gericht zufolge verfügt der Präsident nicht über die Kompetenzen, um solch weitreichende außenpolitische Verpflichtungen einzugehen. Geklagt hatten Vertreter rivalisierender politischer Kräfte in Libyen, die die Kooperation mit der EU offenbar nicht unterstützen. Sollte es zukünftig tatsächlich zu einer effektiven Kooperation kommen, so ist eine Verlagerung der zentralen Mittelmeerroute, z.B. über Ägypten oder Tunesien, nicht unwahrscheinlich. Dass funktionsfähige Migrationsabkommen gleichzeitig mit allen nordafrikanischen Staaten geschlossen werden können, halten Experten für äußerst unwahrscheinlich.

Dieser Artikel ist Teil des Kurzdossiers Interner Link: Innerafrikanische Migrationen.