Peru ist interessant für die Betrachtung von Bürgerhaushalten, da Bürgerhaushalte dort auf regionaler und lokaler Ebene seit 2004 gesetzlich vorgeschrieben sind. Im Interview mit Francisco Cárdenas Ruiz sind wir der Frage auf den Grund gegangen, welche Vor- und Nachteile sich aus dieser gesetzlichen Verankerung ergeben, und was Deutschland vom peruanischen Modell lernen kann. Außerdem berichtet Herr Cárdenas Ruiz von Erfahrungen mit dem peruanischen Modell des Bürgerhaushalts in Cajamarca, seiner Heimatstadt.
Seit 2004 sind Bürgerhaushalte in Peru gesetzlich verankert, was bedeutet das?
Der Bürgerhaushalt in Peru ist laut Nationalverfassung auf regionaler und lokaler Ebene obligatorisch. Die Regionen sind politische Ebenen, die mit den Bundesländern in Deutschland vergleichbar sind. Die Lokalregierung hat zwei Ebenen: Die Provinzebene, und die Bezirksebene. Es gibt also drei Ebenen, auf denen der Bürgerhaushalt Pflicht ist.
Laufen die Verfahren alle nach dem gleichen Schema ab?
Die gesetzliche Verankerung in unserer Verfassung ist allgemein und bietet einen offenen Rahmen, andere Gesetze grenzen das jedoch etwas weiter ein. Trotz der normativen Strukturen, die für den Bürgerhaushalt existieren, gibt es aber noch die Möglichkeit, das Verfahren kreativ zu gestalten.
Bürgerhaushalte sind vorgeschrieben, heißt das, es gibt tatsächlich in allen Regional- und Lokalregierungen Bürgerhaushalte?
Leider nicht. Wir können sagen, dass ungefähr 20% der Kommunen tatsächlich einen Bürgerhaushalt durchführen, in verschiedenen Variationen. 60% der Kommunen führen Verfahren durch, die Bürgerhaushalten ähnlich sind, also Vorformen, Verfahren die nicht alle Voraussetzungen erfüllen, oder vereinfachte Verfahren. 20% der Kommunen haben leider nicht die Möglichkeit, ein so kompliziertes und aufwändiges Verfahren zu führen. Das sind Kommunen auf dem Land, die zu klein sind und nicht die notwendigen Ressourcen haben. Für sie lohnt sich ein Bürgerhaushalt gegebenenfalls nicht. Von insgesamt 25 Regionalregierungen, und fast 2000 Lokalregierungen auf Provinz- und Bezirksebene, die einen Bürgerhaushalt durchführen müssen, sprechen wir aber von über 400 Bürgerhaushalten, die diesen Namen verdienen!
Was ist die Zielsetzung der Verfahren? Was soll mit den Bürgerhaushalten erreicht werden?
Hier ist hauptsächlich die Armutsbekämpfung zu nennen. Zweitens, eine Erweiterung der Bürgerbeteiligung. Drittens, die Korruptionsbekämpfung. Letztere wird auf Verfassungsniveau nicht erwähnt, in anderen Gesetzen gibt es aber Maßnahmen, welche die Bekämpfung der Korruption sowie die Transparenz der öffentlichen Verwaltung und öffentlicher Investitionen fordern.
Sie sagen, dass es Spielraum für Kreativität bei der Verfahrensgestaltung gibt. Kann man trotzdem ein typisches Verfahren in Peru identifizieren?
Ja, es kann ein typisches Verfahren identifiziert werden. Das Verfahren kann in vier Hauptphasen unterteilt werden. Zur Vorbereitung der Phasen wird aus der Politik und der öffentlichen Verwaltung der jeweilige Kommune oder Region ein Koordinierungsrat gebildet. Später treten die gewählten Delegierten von Basisorganisationen (z.B. Verbände) aus der Zivilgesellschaft in den Koordinierungsrat ein. Der Koordinierungsrat bestimmt die Regelung des Verfahrens und überwacht den Prozess. Nach den Leitlinien, die der Koordinierungsrat bestimmt, führt eine Sachverständigengruppe das eigentliche Bürgerhaushaltsverfahren durch.
Die erste Phase des Bürgerhaushaltes ist die Vorbereitungsphase. In dieser Phase werden, nach einer intensiven Öffentlichkeitsarbeit, die Delegierten aus der Zivilgesellschaft ausgewählt. Außerdem werden die Delegierten in allen Themen bezüglich Haushalt und Bürgerhaushalt in Peru geschult. Die Delegierten werden aus verschiedenen Basisorganisationen gewählt. Das kann ein Hindernis sein: Die Basisorganisationen werden im staatlichen Register eingetragen. Sie können sich für den Bürgerhaushalt anmelden und werden dann nach bestimmten Kriterien sortiert. Gibt es zwei Basisorganisationen, die das gleiche Thema repräsentieren oder die gleiche Bevölkerungsgruppe vertreten, wird versucht, dass nur eine der Organisationen am Bürgerhaushaltsverfahren teilnimmt. Das bedeutet die Abgrenzung von bestimmten Bevölkerungsgruppen und das ist ein wichtiger Kritikpunkt an unserem Verfahren.
Dann kommt eine zweite Phase, die Konzertierungsphase, die den eigentlichen, aktiven Bürgerhaushalt umfasst. In mehreren Arbeitssitzungen legen Verwaltung und Politik Rechenschaft über das vergangene Haushaltsjahr beziehungsweise über den vergangenen Bürgerhaushalt ab. In diesen Arbeitssitzungen analysieren die Delegierten auch lokale Konflikte und Problem und unterbreiten erste Vorschläge. Außerdem werden erste, von der Zivilgesellschaft vorgeschlagene, Projekt- oder Investitionsmaßnahmen auf ihre technische und finanzielle Umsetzbarkeit geprüft. Im Anschluss werden diese Vorschläge nach verschiedenen Kriterien priorisiert. Während der Konzertierungsphase wird aus der Mitte der Delegierten ein Überwachungskomitee ausgewählt. Das Komitee vertritt das Interesse der Basisorganisationen während des ganzen Prozesses, und ist ein Beispiel für Transparenz und Korruptionsbekämpfung.
Die dritte Phase ist die Koordinierungsphase. In dieser Phase werden die Beschlüsse der Delegierten durch den Koordinierungsrat mit den Regional- und Lokalregierungen abgestimmt. Die Beschlüsse werden also in die Politik der Regional- und Lokalregierungen eingeführt und in den Haushalt integriert.
Dann kommt die Formalisierungsphase. Darin werden die aus dem Bürgerhaushaltsverfahren resultierenden Projekte in den gemeinsam abgestimmten Entwicklungsplan der Regionen oder Kommunen integriert. Dieser gemeinsam abgestimmte Entwicklungsplan ist ein Werkzeug für die langfristige Strategieplanung auf Lokal- und Regionalebene. Dieser Plan wird auch vom Koordinierungsrat begleitet.
Seit fünf Jahren werden diese Phasen in Peru nach den Kriterien des wirkungsorientierten Bürgerhaushaltes durchgeführt. Der wirkungsorientierte Bürgerhaushalt ist ein Versuch der Nationalregierung, den Bürgerhaushalt an der nationalen Leitlinie zur Armutsbekämpfung anzuknüpfen. Die Nationalregierung belohnt die Regional- und Lokalregierungen, die strategische Investitionen zur Bekämpfung der Armut tätigen. Der wirkungsorientierte Bürgerhaushalt ist ein interessantes Werkzeug. Der Vorteil ist die Implementierung von Indikatoren, welche die Messbarkeit von Auswirkungen lokaler und regionaler Investitionen gewährleisten.
Sie haben Bürgerhaushalte in Peru und Deutschland erlebt. Wo sehen Sie die größten Unterschiede?
Der Hauptunterschied ist die Normierung. In Deutschland werden Bürgerhaushalte nicht direkt normiert. Es gibt keine bestimmten Gesetze, die Bürgerhaushalte erwähnen. Kommunen in Deutschland führen Bürgerhaushalte auf der Basis der Selbstverwaltungsgarantie durch. Das ist eine Verfassungsgarantie, die Spielraum für die Kommunen und die Kommunalpolitik garantiert. Im Gegensatz dazu ist der Bürgerhaushalt in Peru normiert. Er ist in unserer Nationalverfassung verankert und es gibt eine Reihe von Gesetzen, die die Struktur und die Gestaltung unserer Bürgerhaushaltsverfahren bestimmen. Die fehlende Normierung in Deutschland ist meiner Meinung nach ein Grund dafür, dass die Etablierung des Verfahrens noch nicht erreicht ist.
Ein weiterer Unterschied ist, dass in Deutschland in den meisten Bürgerhaushalten die Bürgerinnen und Bürger direkt teilnehmen und ihre Meinung äußern können. In Peru erfolgt die Teilnahme der Zivilgesellschaft durch Delegierte, die aus den Basisorganisationen gewählt werden. Diese Personen vertreten das Interesse der Zivilgesellschaft, aber es ist nicht so demokratisch. Bürgerinnen und Bürger können ihre Meinung sagen und Vorschläge unterbreiten, haben aber nicht das Gewicht, das die Delegierten bekommen. Die Delegierten sind durch das Gesetz ermächtigt, die Zivilgesellschaft im Verfahren zu vertreten.
Was können deutsche Verfahren vom peruanischen Modell lernen?
Durch die Normierung in Peru wurde erreicht, dass der Bürgerhaushalt sich in einem ununterbrochenen Erweiterungs-/Verbesserungsprozess befindet. Bürgerhaushalte werden nicht immer nach der gleichen Struktur durchgeführt. Die Lokal- und Kommunalregierung und sogar die Bürgerinnen und Bürger machen Vorschläge, um das Bürgerhaushaltsverfahren zu erneuern und zu verbessern. Der wirkungsorientierte Bürgerhaushalt zum Beispiel ist eine positive Entwicklung des Verfahrens. Die öffentliche Verwaltung ist auf jeder Ebene gezwungen, das Verfahren weiter zu nutzen und zu verbessern. Initiativen, die einen Bürgerhaushalt auf lokaler oder regionalen Ebene fortsetzen oder erweitern wollen, finden innerhalb des gesetzlichen Rahmens genug Platz und Rückendeckung, um das Verfahren weiter zu entwickeln oder zu etablieren.
Weiterhin ist positiv, dass die Organisatoren auf ein jährliches Budget zur Organisation des Verfahrens zählen können. Zudem hat sich aus den zuständigen Ministerien sowie Regional- und Kommunalregierungen eine Unterstützungsstruktur gebildet, die sowohl für die Bürger als auch für die Kommunen die Durchführung eines Bürgerhaushaltes vereinfachen kann.
Außerdem habe ich im Rahmen meiner wissenschaftlichen Arbeit gelernt, dass die Zuständigkeiten für das Verfahren in Peru klar definiert sind. In Deutschland, zum Beispiel im Fall von Treptow-Köpenick, sind die Zuständigkeiten für die Durchführung eines Bürgerhaushaltes nicht klar. Es wurde nicht definiert, welche Abteilung oder welche Einheit der öffentlichen Verwaltung für die Durchführung zuständig ist. Das erschwert die effektive Durchführung des Bürgerhaushaltes.
Positiv am peruanischen Bürgerhaushaltsmodell ist außerdem, dass die öffentliche Verwaltung eine Sachverständigengruppe zur Verfügung stellen muss, die das Funktionieren des Verfahrens in jeder Phase sichert und optimiert.
Wo sehen Sie Nachteile des peruanischen Modells?
Die normative Verankerung hat auch Nachteile für viele Kommunen, die zum Beispiel kein oder wenig Interesse an einem Bürgerhaushalt haben oder die keine Möglichkeit oder nicht genug Mittel für die Durchführung eines Bürgerhaushaltsverfahrens besitzen. Der Zwang, einen Bürgerhaushalt durchzuführen, kann Kommunen in Schwierigkeiten bringen, besonders, wenn sie keine Gruppe von interessierten Bürgerinnen und Bürgern haben. Die Kommunen müssen dann proaktive die Bürgerinnen und Bürger für den Bürgerhaushalt aktivieren und die Basisorganisationen suchen. Das kann für eine Kommune sehr aufwändig sein.
Ein weiterer Nachteil ergibt sich durch den wirkungsorientierten Bürgerhaushalt. Einerseits ist es positiv, Indikatoren zu haben, da der wirkungsorientierte Bürgerhaushalt einen positiven Effekt gegen die Fragmentierung von Investitionen hat. Andererseits liegt das Problem in dem möglichen hohen Einfluss der Zentralregierung auf lokale und regionale Verfahren. Manipulation wird dadurch möglich. Es kommt darauf an, welche Partei und welche Interessen in der Regierung sitzen. Das könnte potentiell auch gefährlich für die Unabhängigkeit des Verfahrens sein.
Darüber hinaus gibt es in Peru ein großes Problem mit Basisstrukturen. Die politischen Parteien in Peru sind sehr schwach, ebenso wie die öffentlichen Strukturen, die öffentliche Verwaltung und die Repräsentation der Zivilgesellschaft. Basisorganisationen sind schlecht organisiert, sie bekommen keine Unterstützung vom Staat und vertreten auch nicht die gesamte Bevölkerung. In Deutschland sieht das anders aus. Deutsche Parteien sind im Vergleich recht gut organisiert und sie sind in der Gesellschaft präsent. Parteien greifen die Interessen der Zivilgesellschaft auf. Das Parteiensystem funktioniert und der öffentliche Sektor/die Verwaltung hat eine starke Struktur. Zudem wird die Zivilgesellschaft durch verschiedene Gremien, wie Vereine und Verbände, repräsentiert. In Peru bewirkt die gesetzliche Verankerung, dass das Verfahren funktioniert, obwohl die Basisstruktur fehlt. In Deutschland, wo die Basisstruktur existiert und gut funktioniert, könnte sich eine normative Verankerung sehr positiv auf das Bürgerhaushaltsverfahren auswirken.
Kommen wir nun zu Ihren konkreten Erfahrungen in Cajamarca: Wie bekannt ist das Verfahren und wie kommt der Prozess in der Bevölkerung an?
Zur Information vorweg, Cajamarca heißt sowohl eine Region in Peru als auch eine Provinz in dieser Region, in letzterer haben wir das Austauschprojekt durchgeführt. In der Provinz Cajamarca gibt es seit Ende der 90er Jahre einen Bürgerhaushalt. Am Anfang, als der Bürgerhaushalt in Cajamarca neu war, war er ein sehr starkes Verfahren. Er war sehr bekannt und die Leute sehr engagiert. Zu Beginn kam die Initiative zum Bürgeraushalt eher von Seiten der Lokalregierung, aber auch die Zivilgesellschaft war sehr engagiert. Leider ist das Verfahren mittlerweile zu einem bürokratischen Werkzeug geworden. Es ist nun sehr abhängig vom politischen Willen. Die letzte Lokalregierung zum Beispiel hat nicht so viel vom Bürgerhaushalt gehalten. Nur 1% des gesamten Haushaltes wurde für den Bürgerhaushalt zur Verfügung gestellt. Nichtsdestotrotz ist das Interesse seitens der Bürgerinnen und Bürger groß: Viele Basisorganisationen unterstützen und fördern den Bürgerhaushalt. Es gibt Maßnahmen zu Gunsten der armen Bevölkerungsschicht. Ein gutes Beispiel dafür sind zum Beispiel Sanierungsmaßnahmen der Basisinfrastruktur (Wasser und Abwasser). Man kann deshalb sagen, dass sich der Bürgerhaushalt im Laufe der Jahre in Cajamarca etabliert hat.
Sie haben erwähnt, dass die Armutsbekämpfung eines der Hauptziele der Bürgerhaushalte in Peru ist. Wirkt sich der Bürgerhaushalt in Cajamarca positiv auf die Armutsbekämpfung aus?
In der Provinz Cajamarca gibt es zwar Projekte zu Gunsten armer Bevölkerungsschichten, viele davon umfassen allerdings kleine Investitionen in die Infrastruktur. Größe und übergreifenden Investitionen, die wir im Zusammenhang mit dem Bürgerhaushalt nennen könnten, gibt es bisher nicht. In San Marcos, einer anderen Provinz der Region Cajamarca, gab es hingegen einen großen Erfolg. Nach vielen Jahren, in denen nur kleine Investitionen getätigt wurden, wurde mit dem kompletten Bürgerhaushaltsbudget eines Bezirks eine große Investition für die Versorgung mit Strom in zehn Ortschaften getätigt. Dieses Projekt versorgt seitdem mehr als 2.000 Einwohner auf dem Land mit Elektrizität .
Herr Cárdenas Ruiz, wir bedanken uns für das Gespräch! Das Interview führte Redaktionsmitglied Anna Bönisch am 05.06.2015
Francisco Cárdenas Ruiz kommt aus Peru, hat dort Jura studiert, und war schon immer an Bürgerbeteiligung und am juristischen und politischen System Perus interessiert. Er arbeitete mit einem Abgeordneten des peruanischen Parlaments zusammen, der zu seiner Zeit als Bürgermeister der Stadt Cajamarca die Bürgerbeteiligung dort ins Leben gerufen hat. Nachdem Herr Cárdenas Ruiz seinen Anwaltstitel in Lima erlangte, zog er nach Deutschland, wo er nun schon seit 6 Jahren wohnt. Die Masterarbeit seines Studiums an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin befasste sich mit der „Einführung des Bürgerhaushaltes in die Verfassung von Berlin. Eine Komparative Analyse zwischen Bürgerhaushalten in Deutschland und Peru am Beispiel von Treptow-Köpenick und Cajamarca“. In diesem Zusammenhang entstand die Idee, mit dem Thema „Bürgerhaushalt“ den Austausch zwischen den beiden Partnerstädten Treptow-Köpenick und Cajamarca wieder zu beleben. Unterstützung dafür gab es vom ASA-Programm (Externer Link: Hier geht es zur zur Pressemitteilung des Bezirks Treptow-Köpenick zum ASA-Programm „Bürgerhaushalte leben von der Beteiligung“)
Weitere Informationen zum Thema Bürgerhaushalte in Peru: