Geschichte der Naturschutzpolitik | Naturschutzpolitik | bpb.de

Die Forderung nach einem Schutz der Natur hätte bis zur Mitte des 19. Jahrhunderts nur große Verwunderung hervorgerufen. Natur galt nicht als schutzbedürftig, vielmehr musste sich der Mensch vor der Natur schützen: vor Naturkatastrophen wie Dürren oder Fluten und vor Missernten.

Anfang des 19. Jahrhunderts setzte indes ein Prozess ein, der Deutschland radikal veränderte: die Industriemoderne. Durch deren Entfaltung wandelte sich ab der Mitte des Jahrhunderts auch die Wahrnehmung der Natur von einer bedrohenden zu einer bedrohten Größe. Aus dem lange nur höchst randständigen Anliegen Naturschutz ist heute ein selbstverständlicher Teil der staatlichen Daseinsvorsorge geworden.

Verlust an Vertrautem

Der Gedanke, dass die Natur eines Schutzes bedürfe, resultierte aus einem Verlust an Vertrautem. Nach dem Ende der Gutsherrschaft fanden Angehörige unter- und kleinbäuerlicher Schichten kein Einkommen mehr und strömten in die Städte, in denen die Industrialisierung einsetzte. Die Ballungsräume wuchsen rasant und die dort – oft unter erbärmlichen Bedingungen – arbeitenden und lebenden Menschen mussten mit Lebensmitteln versorgt werden. Die Landwirtschaft musste daher ihre Produktivität steigern; Intensivierung, Technik und Chemie hielten zunehmend Einzug. All dies blieb nicht ohne Folgen für Natur und Landschaft: Es veränderte die Ästhetik der Landschaft und war ursächlich für spürbare Rückgänge bei den Populationen von Fauna und Flora.

Erste kritische Stimmen beklagten den Verlust an vertrauter Natur und Landschaft und forderten die Bewahrung von noch verbliebenen ursprünglichen Formen von Natur. So drang 1854 der Volkskundler Wilhelm Heinrich Riehl (1823-1897) auf ein "Recht auf Wildniß". In den 1920er-Jahren brachte der Soziologe Otto Neurath (1882-1945) die Umkehrung des Mensch-Natur-Verhältnisses anschaulich auf die Formel: "Wenn früher ein Mensch und ein Sumpf zusammenkamen, verschwand der Mensch, jetzt der Sumpf."

Den Verlust an Tierpopulationen thematisierte der Präparator Philipp Leopold Martin (1815-1886), der 1871 erstmals den Begriff Naturschutz in die Debatte einführte. 1880 veröffentlichte der Musiker Ernst Rudorff (1840-1916) das Naturschutz-Manifest "Ueber das Verhältniß des modernen Lebens zur Natur". Er und einige weitere Autoren gaben einem breiteren Unbehagen an der Industriemoderne im Bürgertum eine Stimme.

Um die Wende vom 19. zum 20. Jahrhundert nahmen die Klagen organisierte Formen an. Überall in Deutschland gründeten sich Vereine, die sich dem Schutz der Natur verschrieben und das Anliegen "Naturschutz" auf die gesellschaftliche Agenda setzten. So beispielsweise 1899 der Interner Link: "Bund für Vogelschutz" (BfV, heute: NABU), 1900 der "Verein zum Schutze und zur Pflege der Alpenpflanzen", 1902 der "Isartalverein" oder 1909 der "Verein Naturschutzpark". Etliche wuchsen rasch – so zählte der BfV 1914 ca. 40.000 Mitglieder.

Naturschutz und Politik

1898 setzte der linksliberale Abgeordnete Wilhelm Wetekamp (1859-1945) Naturschutz erstmals auf die politische Agenda. Im Preußischen Landtag forderte er, der Staat müsse sich des Schutzes der Natur annehmen. Binnen weniger Jahre gelang ein Teilerfolg. Preußen richtete 1906 die Staatliche Stelle für Naturdenkmalpflege ein und erkannte damit als sowohl flächen- als auch bevölkerungsmäßig größtes Land in Deutschland Naturschutz prinzipiell als eine staatliche Aufgabe an. In den Landtagsdebatten jener Jahre fand der Schutz der Natur die Unterstützung aller Parteien. Er war also nicht einem gesellschaftlichen oder politischen Milieu zuzuordnen, er stand "quer" zu diesen Lagern. Allerdings handelte es sich zumeist nur um Lippenbekenntnisse im Grundsätzlichen. Bis auf Linksliberale und Sozialdemokraten war niemand an einer durchsetzungsfähigen Naturschutzverwaltung interessiert. So verpassten ihm Verwaltung und Politik (nicht nur in Preußen) ein enges Korsett: Naturschutz durfte die weitere Ausprägung der Industriemoderne nicht behindern und sollte sich deshalb auf kleinräumige "Memorialinseln" beschränken. Konkret hieß dies: Ihm fehlte es an einklagbaren Rechten, er durfte keine Kosten verursachen und erhielt keine nennenswerte Personalausstattung.

Seine Arbeitsfähigkeit sollte er nach den 1907 erlassenen "Grundsätzen für die Förderung der Naturdenkmalpflege in den Provinzen" dadurch erreichen, dass auf allen Verwaltungsebenen "naturwissenschaftlich durchgebildete Geschäftsführer" für Naturdenkmalpflege im Ehrenamt die Hauptlast tragen sollten. Diese rekrutierte man insbesondere aus zivilgesellschaftlichen Vereinigungen. Die preußische Staatliche Stelle leitete seit 1906 der Biologe Hugo Conwentz (1855-1922). Er richtete den staatlichen Naturschutz dezidiert naturwissenschaftlich aus, d. h. Bestandsaufnahmen von Interner Link: Flora und auch Interner Link: Fauna standen im Mittelpunkt. Darüber hinaus spielte die Naturschutzbildung eine größere Rolle, wobei man Naturschutzhemen nicht selten unter der Überschrift "Heimat" transportierte.

Vielfalt im Naturschutz

Naturschutz war vor dem Ersten Weltkrieg Teil der bürgerlichen Reformbewegung. Die Motive und Anliegen, deretwegen sich Menschen dem Schutz von Natur und Landschaft verschrieben, waren vielfältig: Naturwissenschaften, Ethik, Ästhetik, Emotionen (Naturliebe), Schutz aus sozialpolitischen Motiven (Naturerfahrung, Gesundheit), aber auch völkischer Rassismus bzw. Antisemitismus. Daneben organisierte sich bald auch ein proletarischer Naturschutz. Seit 1905 wirkte der 1895 in Österreich gegründete "Touristenverein ‚Die Naturfreunde‘" auch in Deutschland im Sinne des Naturschutzes.

Naturschutz erhält Verfassungsrang

1919 ging Naturschutz in den Katalog der staatlichen Daseinsvorsorge ein. Artikel 150 der Weimarer Verfassung zufolge genossen nun auch die "Denkmäler der […] der Natur sowie der Landschaft […] den Schutz und die Pflege des Staates".

Der Durchbruch blieb aber vornehmlich symbolisch. Zwar konnten in Preußen nach einer 1920 erfolgten Einfügung eines Paragrafen in das Feld- und Forstpolizeigesetz (FFPG) rechtsförmlich Naturschutzgebiete ausgewiesen werden. Aber an der spärlichen Struktur hinsichtlich Personal- und Finanzressourcen änderte sich genauso wenig wie an der Fähigkeit, den schwachen Belang rechtlich in der Fläche durchzusetzen.

Wie viele andere Bürgerliche hatten auch Naturschutzakteure die Weltkriegsniederlage als ein nationales Trauma erlebt. Die vor 1914 noch "schillernde Szene" wich einer "deutschnationalen Mono-Kultur". Völkische, rassistisch-antisemitische Stimmen, die vor 1914 nur leise zu vernehmen waren, bestimmten nun den Ton. Maßgeblich beförderte diesen Prozess der seit 1922 amtierende Conwentz-Nachfolger Walther Schoenichen (1876-1956). Zivilisationskritik und Kulturpessimismus prägten das Erscheinungsbild. Vor allem aber grundierte Schoenichen den Naturschutz zusehends völkisch. Zu Beginn der Weimarer Republik besaß Naturschutz noch die Unterstützung der "Weimarer Koalition" (SPD, Zentrum, DDP). Doch ab der frühen Mitte der 1920er-Jahre verlor er mehr und mehr an parlamentarischer Unterstützung.

Naturschutz im Nationalsozialismus

Schoenichen hatte den Naturschutz bis 1933 derart völkisch ausgerichtet, dass er nach der "Machtergreifung" der Nationalsozialisten sofort anschlussfähig war. Im Völkischen Beobachter diente er den Naturschutz dem NS-Regime mit der Behauptung als nützlich an, dass dieser "für die Gesunderhaltung der deutschen Seele" notwendig sei, da doch die Landschaft das "Keimbett unserer völkischen Eigenprägung" sei.

Aus der Eigenlogik eines nicht demokratisch ausgerichteten Naturschutzes setzten seine Akteure auf ‚starke Männer‘, die seine Forderungen politisch durchsetzen sollten. Zumindest hinsichtlich seiner rechtlichen Fundierung gelang der Durchbruch mit der machtpolitischen Nummer 2 des NS-Regimes, Hermann Göring. Dieser entriss dem formal zuständigen Minister Bernhard Rust (Preußischer und Reichsminister für Wissenschaft, Erziehung und Volksbildung) 1935 den Aufgabenbereich Naturschutz und implementierte ihn in das von ihm geführte Reichsforstamt. Diese Usurpation war allein biografischen Motiven geschuldet. Göring sah im Naturschutz ein Vehikel, um seiner Jagdleidenschaft ungehindert nachgehen zu können. So enthielt das 1935 vom Kabinett verabschiedete Reichsnaturschutzgesetz (RNG) die Schutzkategorie "Reichsnaturschutzgebiete", durch die große Flächen wie die von ihm als Jagdrevier geschätzte Schorfheide, wo er in seinem pompös ausgebauten Jagdhaus Carinhall geradezu Hof hielt, fortan Interner Link: Schutz genossen.

De jure gelang mit dem RNG der Durchbruch. Die frühere Staatliche Stelle für Naturdenkmalpflege in Preußen mutierte zur Reichsstelle für Naturschutz. Allerdings standen dem rechtlichen Erfolg keine substanziellen Fortschritte gegenüber, weder bei den Finanz- und Personalressourcen, noch hinsichtlich seiner rechtlichen Wirkmächtigkeit in der Fläche. Dies war auch einem Kurswechsel des NS-Regimes geschuldet. 1936 rief dieses den Vierjahresplan aus, um Deutschland wirtschaftlich auf geplante Eroberungskriege vorzubereiten. Ziel war nun die Autarkie. Hitler ernannte Göring zum Beauftragten für diesen Vierjahresplan. Damit war er sowohl oberster Naturschützer als auch oberster Naturzerstörer, denn die Autarkiepolitik machte vor schutzwürdigen Flächen nicht halt. Wenig Widerstand dagegen bot der seit 1938 amtierende neue Direktor der Reichsstelle für Naturschutz, Hans Klose. Diese Reichsstelle unterstand dem von Hermann Göring geleiteten Reichsforstamt.

Im Zusammenhang mit der Autarkiepolitik gelangte die Landschaftsplanung neu ins Portfolio des Naturschutzes. Sie war im Reichskommissariat für die Festigung deutschen Volkstums angesiedelt, das dem Reichsführer SS Heinrich Himmler unterstellt war. Hier entwickelten Akteure wie Heinrich Friedrich Wiepking-Jürgensmann für die 1939 von der Wehrmacht überfallenen und annektierten Gebiete Westpolens Regelwerke – u. a. zur Modellierung der Gebiete zu "naturnahen Leistungslandschaften" oder zu "Wehrlandschaften". Diese Pläne basierten auf einer verbrecherischen, menschenverachtenden Ideologie, sollten doch die dort lebende polnische Bevölkerung vertrieben und die jüdischen Bewohnerinnen und Bewohner in den KZs ermordet werden.

Keine Vergangenheitsbewältigung nach 1945

1945 lag Deutschland in Trümmern. Ernährungs-, Energie- und Wohnungsnot waren allbestimmend. Die Landschaft wies deutliche Spuren des Krieges auf, und Millionen Vertriebene und Flüchtlinge mussten versorgt werden. Dabei stand Naturschutz auch unter politischem Druck. Auf seine Schutzbemühungen reagierten Landnutzungskonkurrenten mit dem Vorwurf, das fortgeltende RNG sei ein "Nazi-Gesetz". Dabei verweigerte sich der Naturschutz einer Aufarbeitung seiner Verwicklungen in das NS-Regime und glorifizierte stattdessen die Jahre 1936 bis 1939 als die "hohe Zeit" des Naturschutzes. Dem RNG verlieh man, unter vollkommener Ausblendung der Realitäten nach 1945, einen geradezu mythischen Status . Der Naturschutz war zusehends politisch isoliert. Nur mit Mühe gelang es, ihn im Grundgesetz (Artikel 75) zu verankern.

"Naturschutz hemmt den Wiederaufbau"

Die in der Rechtsnachfolge der Reichsstelle stehende Zentralstelle bzw. Bundesstelle für Naturschutz und Landschaftspflege stand 1951 vor der Schließung. Der Bundesrat begründete seine entsprechende Entscheidung damit, der Naturschutz "hemme den Wiederaufbau". Zwar hob der Bundesrat diesen Beschluss 1952 wieder auf, doch 1958 drohte abermals das Aus. Die 1953 gegründete Interparlamentarische Arbeitsgemeinschaft (IPA) verhinderte dies, verband dies aber mit dem Junktim, Naturschutz müsse sich konzeptionell in Richtung Landschaftsplanung öffnen.

Die 1950er- und 1960er-Jahre: am Rande der Bedeutungslosigkeit

Kennzeichnend für den staatlichen Naturschutz in den 1950er- und 1960er-Jahren war die personelle Kontinuität bei einem Großteil seiner Akteure. Die im Ehrenamt als Naturschutzbeauftragte auf allen staatlichen Ebenen Tätigen betrieben ihre Aufgaben mit Passion – die Ämter legten sie in der Regel nicht mit dem Erreichen der Pensionsgrenze nieder. Ein sehr großer Kreis von ihnen war zivilisationskritisch und kulturpessimistisch geprägt. Eine solche Einstellung war aber in den Jahren des ‚Wirtschaftswunders‘ und der Fortschrittseuphorie nicht mehrheitsfähig.

Nach 1945 zum Naturschutz gestoßene Akteure, beispielsweise junge Wissenschaftler wie Wolfgang Engelhardt oder Konrad Buchwald , drängten auf eine Öffnung. Er habe nicht nur darzulegen, dass er Beiträge zur wirtschaftlichen Gesundung Nachkriegsdeutschlands leisten könne, er müsse auch stärker mit neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen, insbesondere der Ökologie, argumentieren. Zudem forderten sie eine grundsätzliche Änderung der Strukturen. Im staatlichen Naturschutz müsse Hauptamtlichkeit mindestens bis zur Ebene der Regierungsbezirke einziehen. Sie begründeten dies damit, dass die Ehrenamtler sich gegenüber den Interessenvertretungen anderer Belange schon deshalb nicht durchsetzen könnten, weil aufseiten des Naturschutzes ehrenamtliche Generalisten agierten, während für die Landnutzer hauptamtliche Spezialisten aufträten.

Erst Mitte der 1960er-Jahre bahnte sich eine Veränderung an. Impulsgeber war der zivilgesellschaftliche Naturschutz, konkret der Deutsche Naturschutzring (DNR). Er war 1950 als Dachverband gegründet worden. Nach schwierigen unpolitischen Anfängen reifte er unter der Präsidentschaft des seit 1964 amtierenden Frankfurter Zoodirektors und Tierfilmers Bernhard Grzimek (1909-1987) zur Lobbyorganisation heran.

Parallelentwicklung im Osten

1946 setzte die sowjetische Besatzungsmacht das RNG auch für ihre Zone wieder in Kraft. Auch in der SBZ / DDR herrschten weitestgehende personelle und zum Teil auch ideelle Kontinuitäten. Eine Aufarbeitung der NS-Verstrickungen fand auch hier nicht statt. Zwar verabschiedete die Volkskammer 1954 ein eigenes DDR-Naturschutzgesetz. Konzeptionell stand es aber in der Kontinuität des RNG. 1953 war bereits zur wissenschaftlichen Begleitung bzw. Beratung und Anleitung der Ehrenamtlichen das Institut für Landschaftsforschung und Naturschutz eingerichtet worden. Anders als die Bundesstelle arbeitete es bereits dezidiert wissenschaftlich und generierte das für den Naturschutz und die Landschaftspflege notwendig erachtete landschaftskundige Wissen.

Der Westen: 'Stiefkind der Umweltpolitik‘

1969 ‚erfand‘ die sozial-liberale Koalition den Umweltschutz als neues Politikfeld. Ende 1969 berief Bundeskanzler Willy Brandt Bernhard Grzimek zum Bundesbeauftragten für Naturschutz. 1970 legte die Bundesregierung ein "Umweltschutz. Sofortprogramm", 1971 ein detailliertes Umweltprogramm vor. In beiden Programmen kamen Naturschutz und Landschaftspflege nur am Rande vor. Es dominierte der technische Umweltschutz. Darauf reagierte man im Naturschutz insofern, als man sich nun als "biologischer Umweltschutz" präsentierte.

Dass Naturschutz im Konzert des Umweltschutzes eine so schwache Stimme blieb, war nicht zuletzt seiner Ressortierung geschuldet. Hans-Dietrich Genscher (1927-2016, FDP) wollte 1969 alle umweltpolitischen Belange im Innenministerium bündeln, stieß jedoch auf den Widerstand seines Parteikollegen Josef Ertl (1925-2000), der darauf bestand, Naturschutz müsse weiterhin bei ihm im Bundeslandwirtschaftsministerium verbleiben. Partei- bzw. koalitionspolitische Rücksichten überwogen die umweltpolitische Systematik. Erst 1986, als man nach der Reaktorkatastrophe von Tschernobyl ein Bundesumweltministerium einrichtete, ressortierten technischer Umweltschutz und Naturschutz unter einem Dach, so dass nun auch die ressortmäßigen Voraussetzungen für eine sektorenübergreifende Umweltpolitik – das erklärte Ziel des Umweltprogramms von 1971 – bestanden.

Im April 1976 mutierte die Bundesanstalt für Vegetationskunde, Naturschutz und Landschaftspflege zur Bundesforschungsanstalt für Naturschutz und Landschaftsökologie. Nomen war hier Omen. Fortan dominierte die Ökologie den Naturschutzdiskurs. Als letztes der Umweltgesetze trat im Dezember 1976 das Bundesnaturschutzgesetz in Kraft, das das RNG ablöste.

Der Osten: Landeskulturgesetz und wachsende Umweltprobleme

In der DDR hatte sich bereits in den 1960er-Jahren das Aufgabenspektrum des Naturschutzes auf Fragen des Umweltschutzes (u. a. Reinhaltung der Gewässer und der Luft, Bodenerosionsschutz) erweitert. 1970 verabschiedete die Volkskammer das Landeskulturgesetz. "Sozialistische Landeskultur" war dabei ein Synonym für Umweltschutz. Das komplexe Rahmengesetz enthielt Zielbestimmungen und Prinzipien zu den Teilbereichen Naturschutz und Landschaftspflege, Boden, Wälder, Gewässer, Luft, Abfall und Lärm.

Auf dem Papier zielte das Gesetz insbesondere auf die Überwindung eines unabgestimmten, ressortmäßigen Herangehens bei gleichgelagerten Eingriffen in den Naturhaushalt und sollte so Umweltbelastungen minimieren. Damit legte die DDR einen Standard fest, an den die Umweltgesetzgebung der BRD nicht heranreichte. Doch das Gesetz erfüllte die großen Erwartungen nicht. Am 1. Januar 1972 richtete die DDR zwar als einer der ersten Staaten weltweit ein Umweltministerium ein. In der Realität änderte sich an den Naturschutzstrukturen, in denen weiterhin überwiegend Ehrenamtler aktiv waren, wenig.

Die Umweltprobleme verschärften sich; sie waren unüberseh- und -riechbar. 1982 erklärte die Regierung Umweltdaten sogar zur Geheimsache. Dies blieb nicht ohne Widerspruch. Der 1980 gegründeten "Gesellschaft für Natur und Umwelt" im Kulturbund der DDR fehlte es angesichts der desolaten Umweltlage immer mehr an Bindungskraft. Unabhängige und später auch oppositionelle Ökologiegruppen konnten sich unter den Bedingungen der Diktatur nur unter dem Dach der Kirchen zusammenfinden.

Die 1990er-Jahre: "Tafelsilber der Einheit" und verstärkte Internationalisierung

Im Kontext der friedlichen Revolution in der DDR spielten die offenkundigen Umweltprobleme, aber auch die unabhängige Umweltbewegung eine entscheidende Rolle. Gleich an mehreren Stellen in der DDR wurden Forderungen laut, größere, noch naturnahe Flächen unter Schutz zu stellen. Im Januar 1990 lag dem Runden Tisch ein Konzept für die Ausweisung von Großschutzgebieten vor, das fortan unter dem Signum Nationalparkprogramm firmierte. In den folgenden Monaten gelang es, dieses Programm so weit zu konkretisieren, dass der Ministerrat der DDR es in seiner letzten Sitzung am 12. September 1990 verabschiedete. Es sicherte sechs Biosphärenreservate, fünf Nationalparke und drei Naturparke. Der damalige westdeutsche Umweltminister Klaus Töpfer nannte das Nationalparkprogramm das "Tafelsilber der Einheit".

Im Westen hatte in den Bundesländern bereits in den 1980er-Jahren eine Tendenz eingesetzt, die den Naturschutz verstärkt flächenwirksam werden ließ. Ein Mittel dazu war der Interner Link: Vertragsnaturschutz. Danach bewegen Naturschutzbehörden Grundstücksbesitzer dazu, Kulturlandschaften oder Lebensräume für Tiere und Pflanzen freiwillig gegen Geldzahlungen im Naturschutzsinne zu bewirtschaften. Zur Flächenwirksamkeit des Naturschutzes trug vor allem das europäische Recht bei. Dies betrifft insbesondere die 1992 verabschiedete EU-Richtlinie 92/43 "zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen", in der Interner Link: Fachsprache FFH-(Fauna-Flora-Habitat-)Richtlinie. Ihre Aufgabe ist es, einer beim UN-Weltgipfel verabschiedeten Verpflichtung in den EU-Staaten Geltung zu verschaffen: der Interner Link: Konvention über die Biologische Vielfalt (Convention on Biological Diversity, CBD). Die Richtlinie verfolgt das Ziel, wildlebende Arten, deren Lebensräume und die europaweite Vernetzung dieser Lebensräume zu sichern und zu schützen. In nationales Naturschutzrecht umgesetzt erreichte sie, dass ca. 9 % der Landfläche der Bundesrepublik (2019) mittlerweile Schutzstatus genießen.

Seit einigen Jahren liegt der Schwerpunkt der Politik darauf, im Zeichen des Klimawandels die erneuerbaren Energien sehr schnell auszubauen. So notwendig und begrüßenswert dieser Ausbau auch ist, er wird zu vermehrten Auseinandersetzungen führen, die aus einem grundlegenden Zielkonflikt in der Umwelt-, Natur- und Klimaschutzpolitik herrühren: dem des Artenschutzes auf der einen Seite und dem des forcierten Ausbaus der erneuerbaren Energien andererseits. Hier ist die Kernkompetenz der Politik, die des Abwägens gefordert. Transparenz in den Abwägeprozessen erscheint hier unabdingbar. Gleichzeitig erweist sich dieser Zielkonflikt aber auch ein Einfallstor für völkische Rechtspopulist:innen, Rechtsextremist:innen und Klimaleugner:innen, die darauf abzielen, diesen Spalt zu vertiefen. Die biedern sich als Sachwalter des Artenschutzes gegen den Ausbau der erneuerbaren Energien an. Hier erscheint eine punktgenaue Präventionsarbeit notwendig.