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Umwelt- und Naturschutzpolitik im politischen Prozess

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Umwelt- und Naturschutzpolitik im politischen Prozess Programmatischer Wandel von Parteien und Änderungen in den Zuschnitten der Kabinette in Deutschland

Marc Debus

/ 16 Minuten zu lesen

Dieser Beitrag gibt einen Überblick darüber, wie sich die Programmprofile der großen (west-)deutschen Parteien in umwelt- und naturschutzpolitischen Fragen im Laufe der Zeit entwickelt haben. Zudem wird dargelegt, wie sich angesichts des steigenden umwelt- und naturschutzpolitischen Problembewusstseins in der Bevölkerung die Strukturen der Regierung – beispielsweise im Zuschnitt der Ministerien – verändern und entwickeln.

Abstimmung zum Atomaustieg im Bundestag im deutschen Bundestag am 30.06.2011. Unter dem Eindruck der Nuklearkatastrophe von Fukushima am 11.03.2011 beschloss der Bundestag mit breiter Mehrheit den vollständigen Atomaustieg bis 2022. (© picture-alliance/dpa, Wolfgang Kumm)

Umwelt- und naturschutzpolitische Themen haben nicht erst seit dem Aufkommen der "Fridays for Future"-Bewegung um die Bewältigung der Klimakrise massiv an Bedeutung für die Bürgerinnen und Bürger sowie deren politische Repräsentanten gewonnen. Dies liegt zum einen daran, dass Naturschutz und damit die Bewahrung der Lebensgrundlagen bereits im frühen 20. Jahrhundert in Teilen Deutschlands institutionalisiert wurde. Der Fokus auf den die Rolle des Menschen für Ursachen von Umweltschäden betonenden Umweltschutz setzte im Laufe der 1970er Jahre ein und resultierte – in Verbindung mit naturschutzpolitischen Belangen wie dem Erhalt von gewachsenen Landschaften in Form natürlicher Interner Link: Biotope und dem Schutz der Artenvielfalt – in der bundesweiten Gründung der Partei Die Grünen 1980.

Die Erfolge dieser Partei, deren programmatischer Kern aus Fragen von Umwelt- und Naturschutz mit ihren Auswirkungen für andere Politikfelder – wie etwa die Energie- und Klimapolitik – gebildet wird, bei Landtags- und Bundestagswahlen zeigten Wirkung auf die parteipolitischen Mitbewerber. Nachdem naturschutzpolitische Forderungen, wie die Erhaltung gewachsener Strukturen und Kulturlandschaften, insbesondere von den Christdemokraten bereits in den 1960er Jahren thematisiert wurden, nehmen diese nun zunehmend umweltschutzpolitische Forderungen in ihre Programme auf. Gleichzeitig reagierten auch die Bundes- und Landesregierungen verstärkt auf die anwachsende Bedeutung der Themenbereiche Umwelt- und Naturschutz in der Bevölkerung und dem damit verbundenen Problemdruck. Letzterer äußerte sich beispielsweise in der hohen Verschmutzung von Gewässern und der Verunreinigung der Luft in industriell geprägten Regionen sowie in den Konsequenzen, die sich aus der Nutzung der Atomenergie ergeben. So wurden in der ersten Hälfte der 1970er Jahre umweltschutzpolitische Gesetzesvorhaben auf den Weg gebracht und 1974 das Umweltbundesamt (UBA) gegründet. Ein eigenständiges Umweltministerium wurde auf Bundesebene erst 1986 – als Folge der Reaktorkatastrophe von Tschernobyl – gegründet.

Meilensteine der Umwelt- und Naturschutzpolitik

Verschiedene Seiten von Umwelt- und Naturschutzpolitik

Diese – eher historischen – Beispiele verdeutlichen, dass Umwelt- und Naturschutzpolitik verschiedene Facetten haben können.

Umweltschutz und Naturschutzpolitik

Umweltschutz hebt in der Regel die Effekte von Umweltschäden auf die Menschen sowie die Rolle und Verantwortung der Menschen für Veränderungen und Schäden der Umwelt hervor.

Naturschutzpolitik ist hingegen breiter angelegt und befasst sich mit dem Artenschutz insgesamt und der Erhaltung des gesamten Ökosystems.

Jedoch wird zwischen den beiden Bereichen Interner Link: Umwelt- und Naturschutzpolitik kaum differenziert, wenn es konkret darum geht, ob und inwiefern Parteien der Wählerschaft ein programmatisches Angebot im Vorfeld von Parlamentswahlen präsentieren. Dies mag sinnvoll erscheinen, da beide Politikfelder über die Zeit hinweg zumindest aus Sicht der breiten Öffentlichkeit zu einem gemeinsamen Themengebiet verschmolzen sind, in dem Politikvorschläge diskutiert werden, wie die Umwelt des Menschen und die Natur insgesamt geschützt werden können. In diesem Kontext reagieren politische Akteure auf neue Probleme und auf ein entsprechendes Problembewusstsein in der Bevölkerung. Dieser Beitrag gibt einen Überblick dazu, wie sich die programmatischen Profile von Parteien als den zentralen Akteuren in modernen Demokratien, die die Interessen der Bürgerinnen und Bürger mit den politischen Institutionen verbinden, in umwelt- und naturschutzpolitischen Fragen im Zeitverlauf entwickelt haben. Zudem wird dargelegt, wie sich angesichts des steigenden umwelt- und naturschutzpolitischen Problembewusstseins in der Bevölkerung die Strukturen der Regierung – beispielsweise im Zuschnitt der Ministerien – entwickelt und verändert haben.

Zu diesem Zweck gibt der folgende zweite Abschnitt zunächst einen Überblick dazu, warum sich Parteien in ihren Programmen den Interessen der Bevölkerung anpassen sollten. In einem dritten Schritt werden die programmatischen Profile der Parteien in der Umwelt- und Naturschutzpolitik im Zeitverlauf präsentiert, um anschließend Änderungen im Zuschnitt von Ministerien und deren Auswirkungen kurz näher zu beleuchten. Die Schlussbetrachtung fasst die gewonnenen Erkenntnisse zusammen und fragt nach Themen für künftige Aufgaben in Politik und Forschung.

Theoretische Überlegungen

In parlamentarischen Systemen wählen die durch das Volk bestimmten Parlamentsabgeordneten eine Regierung, die zur Umsetzung ihrer politischen Inhalte auf eine Mehrheit im Parlament angewiesen ist. Dem Idealbild der repräsentativen Demokratie zufolge sollten die gewählten politischen Akteure als Interner Link: "Agenten" die Interessen der Wählerschaft als "Prinzipal" vertreten, indem sie in ihrem Handeln und Entscheiden in Parlament und Regierung inhaltlich das umzusetzen versuchen, was sie in ihren vor der Wahl veröffentlichten Programmen den Wählerinnen und Wählern – auch mithilfe der Medien und "voting advice applications" (Wahlempfehlungs-Anwendungen) wie etwa dem Interner Link: Wahl-O-Mat – versprochen haben. Wenn diese Delegationskette eingehalten wird und die Inhalte von Politik das widerspiegeln, was die Mehrheit der Wählerinnen und Wähler bevorzugt, dann sollte dies dazu führen, dass das politische System von einer großen Mehrheit der Bevölkerung unterstützt wird. Dies kommt der Idealvorstellung des responsiven Regierens nahe (siehe unten Infokasten), die der Politikwissenschaftler Bingham G. Powell (2004) als erstrebenswertes Modell im Rahmen der modernen Parteiendemokratien hervorgehoben hat.

Reaktionsbereitschaft der Parteien auf aktuelle Entwicklungen

Parteien und ihre Kandidat/innen sollten ihre programmatischen Profile den Verschiebungen in der inhaltlichen Ausrichtung der Wählerschaft anpassen, zumal sich Wählerinnen und Wähler vom Ausmaß der Problemlösungskompetenz, welche sie den Parteien zuweisen, und der inhaltlichen Nähe zu einer Partei leiten lassen. Diese Responsivität (Reaktionsbereitschaft) vergrößert die Chance auf einen Wahlerfolg.

Gleichzeitig zeigt die Forschung zum programmatischen Wandel von Parteien, dass Parteien die Wählerschaft nicht mit unerwarteten programmatischen Positionen oder inhaltlichen Verschiebungen überraschen oder irritieren sollten. So stand beispielsweise die 2010 getätigte Entscheidung der von 2009 bis 2013 amtierenden CDU/CSU-FDP-Regierungskoalition, die Laufzeit deutscher Kernkraftwerke zu verlängern, in deutlichem Gegensatz zu ihrem wenig später, unter dem Eindruck der Reaktorkatastrophe von Interner Link: Fukushima gefassten Beschluss vom Juni 2011, aus der Atomenergie auszusteigen. Eine solch inhaltlich sehr gegensätzliche Politik kann dazu führen, dass die Wählerinnen und Wähler unsicher werden, ob man den Aussagen der Parteien in ihren Wahlprogrammen vertrauen kann, und welche konkreten Positionen die Regierungsparteien künftig vertreten werden.

Im Hinblick auf den Erfolg bei Wahlen gelingt den Parteien der Spagat zwischen programmatischer "Standhaftigkeit" einerseits und der Einbeziehung der sich wandelnden politischen Vorstellungen der Öffentlichkeit jedoch nur bedingt. Um das Ziel der Maximierung ihres Stimmenanteils und somit erhöhter Wiederwahlchancen zu erreichen, sollte eine Partei bzw. die von ihr getragene Regierung im Zeitverlauf inhaltlich stabile Positionen einnehmen sowie neue, unter den Wählenden als wichtig erachtete Thematiken aufgreifen. Des Weiteren können Regierungsparteien – insbesondere während der Koalitionsverhandlungen – beschließen, die Struktur des Kabinetts zu verändern und neue Ministerien zu schaffen bzw. bestehende Ministerien umzubenennen. So signalisieren sie den Bürgerinnen und Bürgern, dass in als drängend wahrgenommenen Politikbereichen schnell Lösungen erarbeitet werden. Die Schaffung des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit 1986 in Folge des Reaktorunfalls in Interner Link: Tschernobyl war ein solcher Fall; ebenso die Etablierung von Ministerien in Regierungen von Interner Link: OECD-Staaten seit 2007, die explizit das Politikfeld "Klima" in ihrem Namen führen bzw. das Energie- oder Wirtschaftsministerium um den Themenbereich "Klima" erweitert haben.

Gleichgewicht von programmatischer Stabilität und Wandlung

Responsivität und Responsives Handeln

Responsivität bezeichnet die Bereitschaft politischer Amtsträger/innen, auf Interessen der Bürger/innen einzugehen.

Responsives Handeln, also auf aktuelle Ereignisse reagierendes Handeln, kann beispielsweise sein:

  • gemäßigter programmatischer Wandel

  • Signalisierung von Politikwandel durch Neugestaltung von Kabinettsposten.

Wenn responsives Handeln politischer Parteien durch diese Optionen gelingt, dann sind maßgebliche Bedingungen gegeben, die zu einer weitgehenden inhaltlichen Übereinstimmung zwischen den Standpunkten der (Mehrheit der) Wählerschaft und den Ergebnissen des politischen Prozesses führen. Letzteres sollte die Qualität einer Demokratie verbessern sowie deren Unterstützung seitens der Bürgerinnen und Bürger erhöhen.

Die Schaffung des Bundesumweltministeriums 1986 und die Profilierung aller Parteien in Fragen der Umwelt- und Naturschutzpolitik in Deutschland illustrieren, wie Parteien in Parlament und Regierung auf neue Herausforderungen reagieren und durch eine Verschärfung umweltschutzpolitischer Standards den Wünschen der Mehrheit der Bevölkerung nach Politikwandel nachkommen. Gleiches gilt für Kabinettsposten auf Ebene der Bundesländer, die in den 2010er Jahren um den Politikbereich "Klima" erweitert wurden. Innerhalb dieser neuen Ministerien können mit der dort vorhandenen Expertise Gesetzesinitiativen vorbereitet werden, die den Klimaschutz vorantreiben sollen.

Druck durch die Öffentlichkeit

Für die Bereiche Umwelt- und Naturschutz wäre somit zu erwarten, dass ab den 1970er Jahren die Parteien in ihren Wahlprogrammen verstärkt Aussagen zu umwelt- und naturschutzpolitischen Sachfragen tätigen. Letzteres sollte insbesondere seit dem Erfolg der Grünen bei Bundes- und Landtagswahlen in den frühen 1980er Jahren der Fall sein. Ein anwachsender Stimmenanteil für die Grünen bzw. seit 1993 Bündnis 90/Die Grünen setzt indirekt Anreize für deren Mitbewerber, verstärkt umwelt- und naturschutzpolitische Themen aufzugreifen und im Parlament bzw. in der Regierung anzugehen und stärkere umwelt- und naturschutzpolitische Standards zu setzen. So wollen sie Wählerinnen und Wähler bei anstehenden Wahlen wieder zurückgewinnen.

Gleichzeitig müssen jedoch alle Parteien den unterschiedlichen Schwerpunkten in der Öffentlichkeit Rechnung tragen, sodass umwelt- und naturschutzpolitische Themen für alle Parteien unwichtiger werden sollten, wenn andere Politikbereiche wie Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik die tagespolitische Agenda dominieren. Letzteres war etwa in den 1990er und 2000er Jahren der Fall.

Ein verstärkender Effekt auf die Hervorhebung umwelt- und naturschutzpolitischer Aspekte in den Wahlprogrammen politischer Parteien sowie auf den Zuschnitt von Kabinetten insgesamt und Ministerien insbesondere sollte sich hingegen durch sogenannte Interner Link: "exogene Schocks" ergeben. Die Themenbereiche Umwelt- und Naturschutz haben durch Umweltkatastrophen wie die Reaktorunglücke in Tschernobyl 1986 und in Fukushima 2011 sowie durch die anwachsende Anzahl von Extremwetterperioden im Kontext des Interner Link: Klimawandels eine hohe Bedeutung erreicht. In Folge dieser Ereignisse sollte die Betonung von Umwelt- und Naturschutz in den Programmen der Parteien auch nochmals anwachsen; gleiches gilt für die Reaktionen der Regierungs- und Koalitionsparteien mit Hinblick auf den Zuschnitt von Kabinettsposten.

Umwelt- und Naturschutz in den Wahlprogrammen deutscher Parteien und in der Zusammensetzung der Regierungen

Zur Nachzeichnung der programmatischen Entwicklung der deutschen Parteien im Politikfeld Umwelt- und Naturschutz bieten sich inhaltsanalytische Auswertungen von Wahlprogrammen an. Dies ist vor dem Hintergrund angebracht, dass Wahlprogramme in aller Regel von verschiedenen Gremien einer Partei ausgearbeitet und verabschiedet werden. Daher können sie als Zusammenfassung der offiziellen programmatischen Standpunkte der Partei angesehen werden, mit denen die Parteien an die Öffentlichkeit gehen und um Unterstützung werben.

Politikbereich Umwelt- und Naturschutz

Es sind insbesondere zwei Anhaltspunkte, die es erlauben, die Bedeutung des Politikbereichs Umwelt- und Naturschutz für die deutschen Parteien nachzuzeichnen:

  1. Der Anteil positiver Aussagen der Parteien zu Natur- und Umweltschutz und deren Ausbau im Verhältnis zu allen in ihren Wahlprogrammen getätigten Aussagen.

  2. Positive Hervorhebungen in Wahlprogrammen zu nachhaltigem Wirtschaften und "grüner" Politik.

Stärkung umwelt- und naturschutzpolitischer Maßnahmen

Abbildung 1 gibt den Anteil der Aussagen in den Wahlprogrammen von Christdemokraten (CDU/CSU), Sozialdemokraten (SPD), Freien Demokraten (FDP), Bündnis 90/Die Grünen (Grüne) und der PDS bzw. Die Linke (Linke) sowie der Alternative für Deutschland (AfD) zur Stärkung umwelt- und naturschutzpolitischer Maßnahmen an allen Aussagen in ihren Bundestagswahlprogrammen seit 1949 wieder.

In den ersten beiden Bundestagswahlen 1949 und 1953 tätigten weder Union noch SPD und FDP positive Aussagen zum Umwelt- und Naturschutz, während zur Bundestagswahl 1961 rund 7 % aller argumentativen Aussagen im Wahlprogramm der CDU/CSU in diese Kategorie fielen. Recht allgemein gehalten war zum Beispiel die Forderung nach "Reinhaltung von Luft und Wasser" im Kölner Manifest der CDU zur Bundestagswahl 1961.

In ihrem Bundestagswahlprogramm 1965 heben die Christdemokraten hervor, dass technische Entwicklungen nur dann als Fortschritt zu bewerten seien, wenn sie "Störungen von der Umwelt, von den Menschen in der Umwelt" abwenden würden.

Dass eine christdemokratisch-konservative Partei bis 1972 am stärksten von allen drei zu dieser Zeit relevanten Parteien diese Thematik hervorhebt, mag mit dem religiösen Aspekt von Umwelt- und Naturschutz im Kontext der "Bewahrung der Schöpfung" zusammenhängen.

Veränderungen in den 80er Jahren

In den Bundestagswahlprogrammen von FDP und SPD stieg der Anteil von umwelt- und naturschutzpolitischen Aussagen 1983 deutlich auf rund 15 % (FDP) und knapp 10 % (SPD) an. Das kann mit der gestiegenen Relevanz des Themas in der Bevölkerung sowie den ersten Erfolgen der Grünen bei Landtagswahlen in den späten 1970er und frühen 1980er Jahre zusammenhängen. So verfügt das Bundestagswahlprogramm 1983 der Liberalen über ein eigenes Kapitel zur Umweltpolitik, in dem unter anderem ein Sofortprogramm zur Verbesserung der Luftqualität oder eine Reduktion der Schadstoffausstöße von Kraftfahrzeugen gefordert wird. Auch das Wahlprogramm der Sozialdemokraten umfasste 1983 ein eigenes Kapitel mit dem Titel "Den Frieden mit der Natur suchen und die Umwelt erhalten", in dem unter anderem ein stärkerer Gewässerschutz sowie die Luftreinhaltung und der Schutz vor Chemikalien gefordert wird.

Abbildung 1: Anteil positiver Aussagen zu Umwelt- und Naturschutz an allen Aussagen in den Bundestagswahlprogrammen deutscher Parteien seit 1949 (bpb) Lizenz: cc by-nd/3.0/de

Mit Ausnahme der Bundestagswahl 1990 waren die Grünen seit ihrem ersten Antreten 1980 immer die Partei, die dieses Thema im Vergleich zu ihren Mitbewerbern am stärksten in ihren Wahlprogrammen hervorhob. Zu den Bundestagswahlen 2005 und 2009 ist es die FDP und seit 2013 die AfD, die positive Aussagen zu Umwelt- und Naturschutz in ihren Wahlprogrammen am wenigsten hervorheben.

Zwar ging die Bedeutung von Umwelt- und Naturschutz gemessen an den Anteilen der Aussagen zu diesen Bereichen in den Wahlprogrammen ab 1998 zugunsten anderer relevanter Themen wie Arbeitsmarkt, Eurokrise oder Migrationspolitik deutlich zurück. Allerdings blieben Umwelt- und Naturschutz auf der Agenda aller Parteien, insbesondere der Grünen, deren Markenkern dieses Politikfeld in all seinen Facetten ist.

Parteien reagieren auf Stimmungen in der Wählerschaft und neue Parteien

Diese Daten machen deutlich, dass Parteien auf Stimmungen in der Wählerschaft und den Erfolg neuer Parteien reagieren, die Themengebiete wie Umwelt- und Naturschutzpolitik als deren Kernelement behandeln. Dies ist demokratietheoretisch relevant, da hier responsives Handeln der Parteien vorliegt. Exogene Schocks wie die Reaktorkatastrophe in Tschernobyl 1986 scheinen eine noch verstärkende Wirkung zu haben, da im Zuge dieses Unfalls alle Parteien verstärkt Umwelt- und Naturschutz in ihren Programmen hervorgehoben haben. Gleichzeitig geht die Bedeutung umwelt- und naturschutzpolitischer Fragen bei allen Parteien zurück, wenn andere Themen wie die wirtschaftliche Entwicklung und die Situation am Arbeitsmarkt an Bedeutung in der Bevölkerung gewinnen.

So konzentrierten sich alle Parteien seit der Bundestagswahl 1998 verstärkt auf wirtschafts-, finanz- und arbeitsmarktpolitische Fragen. Dies geschieht vor dem Hintergrund der in dieser Zeit teilweise sehr hohen Arbeitslosigkeit und der finanz- und sozialpolitischen Reformen der "rot-grünen" Bundesregierung von 1998 bis 2005 (z. B. "Interner Link: Hartz IV") sowie des ersten "schwarz-roten" Kabinetts von Bundeskanzlerin Merkel (CDU) von 2005 bis 2009. Diese Schwerpunktsetzung ging zulasten der Bedeutung umwelt- und naturschutzpolitischer Themen in den Wahlprogrammen. Sie ist jedoch vor dem Hintergrund der Frage, welche Politikbereiche als besonders drängend in der Bevölkerung angesehen werden, nur folgerichtig und entspricht dem Modell des responsiven (auf aktuelle Ereignisse reagierenden) Handelns von Parteien.

Themenbereiche Nachhaltigkeit und Klimawandel

Abbildung 2: Anteil positiver Aussagen zu nachhaltigem Wirtschaften und „Grüner Politik“ an allen Aussagen in den Bundestagswahlprogrammen deutscher Parteien seit 1949 (bpb) Lizenz: cc by-nd/3.0/de

Ein weitgehend ähnliches Bild zeigt sich, wenn man den Bereich Interner Link: Nachhaltigkeit in den Blick nimmt (vgl. Abbildung 2). Während dieses Thema bis in die 1990er Jahre kaum eine Rolle für CDU/CSU, SPD und insbesondere FDP spielte, waren es die Grünen, die entsprechende Sachfragen in den 1980er Jahren auf die politische Agenda brachten. Sie machten programmatische Vorschläge dazu, indem sie etwa ein "Verzicht auf unbeschränktes Wachstum" forderten, das eine "reine Marktwirtschaft" nicht leisten könne. Ab den 1990er Jahren reagierten auch die anderen Parteien darauf und entwickelten – wenn auch in geringerem Ausmaß als die Grünen – programmatische Aussagen zu nachhaltigem Wirtschaften. Der Anteil von Statements in den Wahlprogrammen der Parteien zu diesem Themengebiet steigt besonders zu den Bundestagswahlen 2017 und 2021 deutlich an – wohl vor dem Hintergrund der Herausforderungen des Klimawandels für Wirtschaft und Gesellschaft. Dieser Anstieg wird 2021 insbesondere deutlich bei SPD, Linken und FDP sowie ebenfalls, wenn auch weniger stark ausgeprägt, bei Union und AfD. So setzte sich die CDU/CSU 2021 explizit für nachhaltige Entwicklung ein und forderte unter anderem "nachhaltige Mobilität". Die FDP forderte 2021 "mehr German Mut für mehr Klimaschutz und mehr nachhaltige Entwicklung".

Der temporäre Rückgang der Bedeutung von Nachhaltigkeit in den Wahlprogrammen nahezu aller Parteien, insbesondere der Grünen, bei den Bundestagswahlen 2005 und 2009, kann mit der Notwendigkeit zusammenhängen, dass sich in dieser Zeit alle Parteien verstärkt auf die 2003 und 2004 umgesetzten, hochumstrittenen wirtschafts- und sozialpolitischen Reformen (Interner Link: "Agenda 2010") konzentrierten und Fragen des nachhaltigen Wirtschaftens in den entsprechenden Kapiteln der Wahlprogramme an Bedeutung verloren.

Die anwachsende Bedeutung des Themas "Klimaschutz" in der Bevölkerung hat die nach Gewinn möglichst vieler Wählerstimmen strebenden Parteien dahingehend beeinflusst, verstärkt programmatische Ideen zu entwickeln, wie die künftige Klimapolitik aussehen soll. Auch dies ist ein Beispiel für das responsive Handeln der Parteien in Deutschland.

Veränderungen in den Regierungskabinetten

Vor dem Hintergrund des responsiv-strategischen Verhaltens der politischen Parteien in Deutschland zu den Themenbereichen Umwelt- und Naturschutz lassen sich auch Veränderungen in den Kabinettsstrukturen erklären.

So wurde – auch unter dem direkten Eindruck der Reaktorkatastrophe in Tschernobyl – 1986 das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit gegründet, während zuvor auf Bundesebene umweltschutzpolitische Themen auf die Ressorts des Innen-, Landwirtschafts- und Gesundheitsministeriums verteilt waren. Die Tatsache, dass ein separates Ressort mit eigenem Budget geschaffen wurde, ermöglicht es den entsprechenden Parteien, die dieses Ministerium für sich in den Koalitionsverhandlungen gewinnen können, ihre Positionen in den Bereichen Umwelt- und Naturschutz besser durchzusetzen und sichtbar zu machen. Auch ist die Möglichkeit von stärkerem Politikwandel und der Ausarbeitung neuer Politikvorschläge in diesem Politikfeld aufgrund des Bestehens eines eigenständigen Ministeriums leichter umsetzbar.

Die Entscheidung zur Schaffung eines Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) auf Bundesebene im Zuge der Koalitionsverhandlungen von SPD, Grünen und FDP 2021 ist – angesichts der hohen Aufmerksamkeit für den Klimawandel und dessen Auswirkungen für künftige Generationen – auch aus Gründen der demokratischen Responsivität und der Problembewältigung nur folgerichtig.

Auf Ebene der Bundesländer wurden die bereits bestehenden Umweltministerien um das Politikfeld "Klima" erweitert und der Name der entsprechenden Behörden entsprechend verändert. So lautet zum Beispiel bereits seit der Landtagswahl 2011 der Name des 1987 etablierten baden-württembergischen Umweltministeriums Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft. Auch in Rheinland-Pfalz erhielt das Politikfeld Klima 2011 "Kabinettsrang". Allerdings wurde das Politikfeld Klima in das Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau integriert, dessen Namen sich vorrübergehend in Ministerium für Wirtschaft und Klimaschutz, Energie und Landesplanung änderte; nach der Landtagswahl 2016 wurde das Politikfeld "Klimaschutz" dem Umweltministerium zugeschlagen (Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Energie und Mobilität).

Neuzuschnitte von Ministerien sind sinnvoll

Da Gesetzesinitiativen der jeweiligen Regierungen maßgeblich in den Ministerien vorbereitet werden, deren Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter über eine eindeutige Expertise in dem jeweiligen Themenbereich verfügen, sind solche Neuzuschnitte bestehender oder die Etablierung neuer Ministerien keine Makulatur (sinnloses Vorgehen). Sie lassen vielmehr neue Politikvorschläge erwarten, die dann in Gesetze gegossen werden. Zudem kann die Präsenz neuer Ministerien am Kabinettstisch, die sich mit Umwelt, Natur oder Klima beschäftigen, auch die Politik in anderen Bereichen beeinflussen. So bestimmt zwar laut Externer Link: Artikel 65 des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland die Bundeskanzlerin bzw. der Bundeskanzler die Richtlinien der Politik und jede/r Bundesminister/in leitet den jeweiligen Geschäftsbereich innerhalb dieser Richtlinien selbständig. Allerdings entscheidet über Meinungsverschiedenheiten zwischen den Bundesministern die Bundesregierung insgesamt. Damit kann ein/e Umwelt- oder Klimaminister/in auch Entscheidungen in anderen Politikbereichen mitbeeinflussen und dort umwelt- sowie klimaschutzpolitische Ziele einfließen lassen.

Zusammenfassung und Ausblick

Umwelt- und Naturschutz sind heute zentrale Politikfelder im Prozess des Handelns und Entscheidens auf regionaler, nationaler und internationaler Ebene. Seit den 1970er Jahren gab es in der Bundesrepublik Deutschland bereits Bestrebungen, Umwelt- und Naturschutz durch die Etablierung von Bundesämtern auszubauen – auch vor dem Hintergrund eines anwachsenden Problembewusstseins in der Bevölkerung, welches die Parteien in ihren Programmen aufgegriffen haben. Allerdings zeigen die regelmäßigen Demonstrationen der "Fridays for Future"-Bewegung, die selbst in der Covid19-Pandemie nicht abgerissen sind, dass insbesondere jungen Menschen die Berücksichtigung des Politikfelds "Klima" nicht weit genug geht. Die Schaffung eines Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz im Zuge der Koalitionsverhandlungen zwischen SPD, Grünen und FDP 2021 kann jedoch ein Signal dafür sein, dass in diesem Politikfeld in den nächsten Jahren verstärkt neue Vorhaben realisiert werden, weil die Minister/innen große Gestaltungsmöglichkeiten in ihren jeweiligen Geschäftsbereichen haben.

Konflikte zwischen Umwelt-, Natur- und Klimaschutz?

Spannend wird vor diesem Hintergrund sein, ob sich Umwelt- und Naturschutz mit Klimaschutz einfach unter einen Hut bringen lässt. So stellen klimaschutzpolitische Maßnahmen wie der Bau von Windkraftanlagen große Eingriffe in ein Ökosystem dar und können den Bestand bereits gefährdeter Tierarten negativ beeinflussen. Dieser Zielkonflikt wird sich wahrscheinlich auch in der Entscheidungsfindung im Kabinett widerspiegeln, da ein Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz in Fragen des Baus von Anlagen für regenerative Energien wohl andere Positionen einnehmen wird als das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz (BMUV).

Gründung neuer Parteien als Zeichen einer funktionierenden Demokratie

Auch die Etablierung der Grünen hat dazu geführt, dass alle Parteien – wenn auch zu einem unterschiedlichen Ausmaß – Politikvorschläge sowohl zu umwelt- und naturschutzpolitischen Themen als auch zu Fragen des nachhaltigen Wirtschaftens formuliert haben. Diese Entwicklung zeigt, dass Parteien und die von ihnen kontrollierten Institutionen – Parlamente und Regierungen – auf die Einstellungen in der Bevölkerung und deren Wandel im Zeitverlauf reagieren. Insofern gibt es – trotz der vielfachen Kritik an den Einrichtungen der repräsentativen Demokratie, wie sie vor allem von populistischen politischen Kräften geäußert wird – Evidenz (Belege) für demokratische Responsivität (Reaktionsbereitschaft), auch in einem für künftige Generationen so wichtigen Politikfeld wie dem des Umwelt- und Naturschutzes.

Gleichzeitig müssen in Koalitionsregierungen Kompromisse ausgearbeitet werden, sodass kaum die Maximalziele einzelner Parteien – etwa bei Fragen des Umwelt- und Naturschutzes oder der Bekämpfung des Klimawandels – in die schlussendliche Politik umgesetzt werden können. Dies stellt eine Herausforderung für die Kommunikation von Regierungshandeln und dessen Ergebnissen dar, gerade im Kontext der Aktivität von sozialen Bewegungen wie "Fridays for Future" und ihren – meist jüngeren – Anhängern, die sich einen drastischeren Politikwandel in der Umweltpolitik allgemein und im Kampf gegen den Klimawandel im Speziellen wünschen.

In einer Parteiendemokratie können sich jedoch diese Interessen auch wiederholt parteipolitisch organisieren und ihre auf stärkeren Politikwandel ausgerichteten Haltungen in umwelt-, naturschutz- und klimapolitischen Fragen der Wählerschaft anbieten, was durch neue Parteien wie die Klimaliste Deutschland bereits erfolgt ist und eine Herausforderung für etablierte Parteien mit klarem umweltschutzpolitischem Profil wie die Grünen darstellen kann.

Quellen / Literatur

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Fussnoten

Fußnoten

  1. So wurde 1906 in Preußen die "Staatliche Stelle für Naturdenkmalpflege" gegründet und der Naturschutz im Reichsnaturschutzgesetz 1935 – und damit durch das nationalsozialistische Regime, welches Naturschutz in den Kontext eines "völkisch" besetzten Heimatbegriffes rückte – gesetzlich verankert; vgl. Jänicke 2021: 918f.

  2. vgl. Falter und Klein 2003; Switek 2015: 92-99.

  3. Beispiele sind das Abfallbeseitigungsgesetz 1972 und das Bundesimmissionsschutzgesetz 1974; vgl. Jänicke 2021: 918f.

  4. Vgl. Munzert und Ramires-Ruiz 2021 sowie Müller 2000.

  5. Vgl. etwa Debus 2012.

  6. Budge 1994; Laver 2005; Bräuninger et al. 2020: 227-244.

  7. Vgl. hierzu Sieberer 2015; Tosun 2018; Sieberer et al. 2021.

  8. Tosun 2018.

  9. In dem Datensatz des MARPOR-Projekts (Volkens et al. 2021) finden sich Informationen zur relativen Häufigkeit der Nennung programmatischer Aussagen zu einer Vielzahl von Politikfeldern in den Wahlprogrammen der Parteien moderner Demokratien im Zeitverlauf. Je häufiger ein Themenbereich in einem Wahlprogramm einer Partei genannt wird, desto wichtiger ist es für jeweilige Partei. Zahlreiche Studien haben diesen Datensatz bereits erfolgreich genutzt, um die programmatischen Reaktionen politischer Parteien auf Veränderungen in den Einstellungen der Wählerschaft und damit die Responsivität von Parteien zu überprüfen (vgl. etwa Adams et al. 2004, 2009; Spoon et al. 2014, Baumann et al. 2021). Auch ist dieser Datensatz von großer Hilfe für die Beantwortung der Frage, ob Parteien sich programmatisch im Zeitverlauf verändern und ob sie auf programmatische Innovationen ihrer Mitbewerber reagieren (Hobolt and De Vries, 2015; Meyer and Wagner, 2016; Rovny and Whitefield, 2019). Zwei Indikatoren aus dem MARPOR-Datensatz erlauben es, die Bedeutung des Politikbereichs Umwelt- und Naturschutz für die deutschen Parteien nachzuzeichnen: Erstens die Variable, die den relativen Anteil positiver Aussagen der Parteien zu Natur- und Umweltschutz und deren Ausbau im Verhältnis zu allen in ihren Wahlprogrammen getätigten Aussagen umfasst (per501), und zweitens die Variable, die positive Hervorhebungen in Wahlprogrammen zu nachhaltigem Wirtschaften und "grüner" Politik einschließen (per416).

  10. Vgl. Däubler 2013.

  11. Vgl. Bäck et al. 2015.

  12. vgl. etwa Laver und Shepsle 1996; Knill et al. 2010; Bäck et al. 2016; Matthieß 2020.

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Prof. Dr. Marc Debus ist Professor für Politikwissenschaft mit dem Schwerpunkt Vergleichende Regierungslehre an der Universität Mannheim sowie Projektleiter am Mannheimer Zentrum für Europäische Sozialforschung (MZES). Seine Schwerpunkte in Forschung und Lehre sind Handlungs- und Entscheidungsprozesse in Parteien, Parlamenten und Regierungen im internationalen Vergleich.