Der indische Rechtswissenschaftler B.S. Chimni schrieb im Jahr 1998, es gebe schon seit dem Beginn des modernen Flüchtlingsregimes 1951 – gekennzeichnet durch die Verabschiedung der Interner Link: Genfer Flüchtlingskonvention und die Gründung des Interner Link: UN-Flüchtlingshilfswerks UNHCR – den Mythos, dass Fluchtbewegungen in der sogenannten "Dritten Welt", insbesondere in Afrika, vom Wesen her grundlegend anders seien als die in Europa. Er wollte damit nicht bestreiten, dass Afrika und andere Teile des globalen Südens historische Eigenarten und sehr spezifische Herausforderungen zu bewältigen haben. Vielmehr verweist er mit dieser Aussage darauf, dass Flüchtlinge in Europa anders wahrgenommen werden, als diejenigen im globalen Süden.
Bilder von Geflüchteten aus Syrien, dem Irak, Eritrea und Afghanistan erscheinen heute beinahe tagtäglich in der europäischen Medienberichterstattung. Politiker und Journalisten sprechen insbesondere seit Interner Link: 2015 im öffentlichen Diskurs von einer "Flüchtlingskrise"; die europäischen Staaten nehmen sich selbst als Ziel gewaltiger Fluchtbewegungen über das Mittelmeer, die Türkei, und die sogenannte Balkanroute wahr. Europa hat den Eindruck, Hauptbetroffener der globalen Fluchtbewegungen zu sein. Ein genauerer Blick nach Afrika zeigt hingegen, dass dem nicht so ist. In einer Vielzahl afrikanischer Staaten sind Flucht und Vertreibung feste Bestandteile post/kolonialer Gesellschaften und prägen seit Jahrzehnten Politik, sowie Raum- und Sozialstruktur: Die wahre “Flüchtlingskrise” spielt sich nicht in Europa, sondern in Afrika ab.
Flüchtlinge in Afrika heute: Ein Überblick
Heute sind insgesamt 16,3 Millionen Menschen in Afrika auf der Flucht. Das entspricht etwa der Bevölkerung der Niederlande. Doch nur ein geringer Teil davon – ca. 5,1 Millionen – sind auch rechtlich gesehen "Flüchtlinge", also Menschen, die auf ihrer Flucht eine Staatsgrenze überschritten haben. Die große Mehrheit der Geflüchteten in Afrika südlich der Sahara sind Binnenvertriebene, sogenannte internally displaced persons (IDPs). Sie mussten aufgrund von Konflikten, Gewalt oder Naturkatastrophen ihre Heimatorte verlassen, verbleiben aber innerhalb der Grenzen ihres eigenen Landes und können somit keinen Asylantrag in einem anderen Land stellen. Dies betrifft heute 75 Prozent aller afrikanischen Vertriebenen, also fast 12,2 Millionen Menschen. 85 Prozent dieser IDPs finden sich in nur fünf Ländern, die allesamt von innerstaatlichen Konflikten betroffen sind: Interner Link: Sudan (3,3 Millionen), Interner Link: Demokratische Republik Kongo (2,2 Millionen), Interner Link: Südsudan (1,8 Millionen), Interner Link: Nigeria (1,9 Millionen) und Interner Link: Somalia (1,1 Millionen). Trotz ihrer großen Zahl und ihrer tagtäglichen, mit Gewalt und Vertreibung in Zusammenhang stehenden Herausforderungen, geraten diese IDPs häufig in Vergessenheit.
Allgemein ziehen grenzüberschreitende Fluchtbewegungen, obwohl numerisch kleiner, mehr Aufmerksamkeit auf sich. Neben einer hohen Anzahl von IDPs, ist der Südsudan heute der Staat mit der am schnellsten wachsenden Zahl an Menschen, die vor Gewalt in ein anderes Land fliehen. Im Jahr 2016 berichtete das UN-Flüchtlingshilfswerk, dass die Zahl geflohener Südsudanesen in Ostafrika im Vergleich zu 2015 um 64 Prozent gestiegen sei.
Ostafrika ist seit Jahrzehnten das Epizentrum von Fluchtbewegungen auf dem afrikanischen Kontinent. Zwei Drittel aller Flüchtlinge in Afrika verteilen sich auf nur fünf Aufnahmestaaten, die sich fast alle im Osten des Kontinents befinden: Uganda (940.000), Äthiopien (791.000), Kenia (514.000), Tansania (458.000) und die Demokratische Republik Kongo (452.000).
Fliehen Menschen aus ihrem Herkunftsland, so greifen in der Regel die Instrumentarien des internationalen Flüchtlingsregimes. Doch anders als in Europa, wo Registrierung, Verwaltung und Versorgung von Flüchtlingen meist von den Aufnahmestaaten selbst übernommen werden (in Deutschland z.B. durch die Bundesländer, das Interner Link: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge und die Kommunen), kommt in vielen afrikanischen Ländern dem UN-Flüchtlingshilfswerk UNHCR eine entscheidende Rolle beim Flüchtlingsschutz zu. Zusammen mit seinen Partnerorganisationen übernimmt UNHCR in vielen Teilen des Kontinents quasi-staatliche Funktionen für Geflüchtete in Bereichen wie Ernährung, Bildung, Gesundheits-, Wasser- und Energieversorgung sowie Wohnungsbau. Um dies zu ermöglichen und die Verwaltung von Flüchtlingen zu vereinfachen, wird die Mehrheit der Geflüchteten auf dem afrikanischen Kontinent in Interner Link: Flüchtlingslagern untergebracht. Die Soziologin Katharina Inhetveen stellt dazu fest: "Den Gaststaaten fehlen [häufig] die Ressourcen, um der Verantwortung gerecht zu werden, die sie nach internationalem Recht haben. Faktisch hat daher UNHCR die souveräne Herrschaft über die Flüchtlinge inne." Obwohl es heute auch Regierungen gibt, wie etwa in Äthiopien oder Interner Link: Uganda, die mehr Kontrolle über die Flüchtlingsversorgung im eigenen Land ausüben, so sind es in den meisten Ländern UNHCR und internationale NGOs, die ein Gros der Hilfe vor Ort leisten. Doch wie kam es dazu?
Das afrikanische Flüchtlingsregime
Die Externer Link: Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) von 1951 war auf Europa ausgerichtet. Sie zielte darauf ab, die Fluchtbewegungen in der Nachkriegszeit durch ein internationales Abkommen zu regeln. Sie bildete auch den Ausgangspunkt der Arbeit des zunächst vorübergehend eingerichteten Interner Link: Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR), der damit betraut wurde, "dauerhafte Lösungen" (durable solutions) für Flüchtlinge zu finden, nämlich Rückkehr ins Herkunftsland (repatriation), Integration im Aufnahmeland (local integration) oder Neuansiedlung in einem Drittstaat (Interner Link: resettlement).
Die UN-Konvention war damals unmissverständlich in ihrem Verständnis von “Flüchtlingen”: nur Europäer, deren Fluchtgründe mit den Geschehnissen vor 1951 in Verbindung standen, wurden in die Flüchtlingsdefinition einbezogen. Auf Afrika und andere Weltregionen des globalen Südens bezog sich die GFK nicht. Obwohl UNHCR auch durch Vermittlungsbüros (good offices) spontan außerhalb Europas tätig werden konnte, z.B. während des Algerienkriegs, wurde erst 1967 mit dem Externer Link: UN-Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge der geografische und zeitliche Geltungsbereich der Konvention offiziell erweitert. Doch obgleich das internationale Regime zum Flüchtlingsschutz nun auf "Europa und anderswo" und die Zeit nach 1951 ausgeweitet worden war, wurden spezielle Herausforderungen Afrikas, wie etwa Interner Link: koloniale Unterdrückung , weiterhin nicht berücksichtigt, insbesondere, wenn es darum ging, zu definieren, wer und wer nicht als "Flüchtling" gelten konnte. Dies hatte durchaus System: B.S. Chimni zufolge wurde dadurch die Vorstellung eines europäischen "Normalflüchtlings" kreiert: weiß, männlich, und – vor dem Hintergrund des Externer Link: Kalten Krieges – anti-kommunistisch. Diese Vorstellung entsprach jedoch nicht der Realität von Flüchtlingen auf dem afrikanischen Kontinent.
Um diesem Eurozentrismus entgegenzuwirken, bemühte sich die Organisation für Afrikanische Einheit (OAU), Vorläufer der heutigen Interner Link: Afrikanischen Union (AU), deshalb zur gleichen Zeit um ihre eigene Flüchtlingskonvention. Am 10. September 1969 wurde die Externer Link: OAU-Flüchtlingskonvention in der äthiopischen Hauptstadt Addis Abeba von 41 unabhängigen afrikanischen Staaten verabschiedet. Dieses afrikaspezifische Abkommen erweiterte die Flüchtlingsdefinition der UN-Konvention von 1951. Sie stellte individuelle Fluchtursachen in den Vordergrund, mit dem Verweis auf Fluchtursachen, die für massenhafte Vertreibungen in Afrika mehr Bedeutung hatten: externe Aggression, Besatzung, Fremdherrschaft und die allgemeine Störung der öffentlichen Ordnung, z.B. durch einen gewaltsamen Konflikt.
Waren während des Kalten Krieges grenzüberschreitende Fluchtbewegungen von Ost nach West (und umgekehrt) noch als politisches Kapital und damit als Zeichen der eigenen Überlegenheit betrachtet worden, änderte sich dies rapide nach dem Zerfall der Sowjetunion. Hatte besonders der Westen zuvor ein "Recht auf Mobilität" betont, so wurde mit steigenden Flüchtlingszahlen aus dem globalen Süden nun das genaue Gegenteil proklamiert: ein "Recht zu bleiben": Geflüchtete sollten nicht nach Europa kommen, sondern in ihrer Heimatregion humanitär versorgt werden können. Im Rahmen einer westlichen Weltordnung nach dem Ende des Kalten Krieges hatten Flüchtlinge ihre einst geopolitische Relevanz endgültig verloren. Neue Asylrestriktionen quer durch Europa gingen einher mit einer rasanten Ausweitung von humanitären Operationen in Afrika. Der Flüchtlingsschutz auf dem Kontinent entwickelte sich nun immer mehr zum Mittel, um Menschen durch Immobilisierung von Europa fernzuhalten, anstatt dauerhafte Lösungen zu finden. Das Resultat: Langzeit-Exil in Interner Link: entlegenen Flüchtlingslagern.
Langzeit-Exil, Flüchtlingslager und Sicherheit
Die Interner Link: Strukturanpassungsprogramme (SAPs) des Internationalen Währungsfonds und der Weltbank in den 1980er hatten viele negative Auswirkungen auf die sozialen und politischen Strukturen afrikanischer Staaten. Der Abbau des öffentlichen Sektors und die gleichzeitige Deregulierung der Wirtschaft hatten zudem negative Konsequenzen für die Flüchtlingspolitik. Das zeigt das Beispiel Kenia. Dort war bis Anfang 1990 die Regierung federführend im Schutz von Flüchtlingen, ohne nennenswerte Hilfe von Drittstaaten oder UN-Organisationen zu beziehen. Doch das änderte sich mit der Ankunft von hunderttausenden Flüchtlingen aus dem benachbarten Somalia und dem Sudan zwischen 1991 und 1992. Die Schwächung staatlicher Strukturen und Kapazitäten infolge der SAPs trug ebenfalls dazu bei, dass die Regierung von Präsident Daniel arap Moi mit der plötzlichen Masse an Geflüchteten überfordert war. Moi entschied sich unter steigendem politischem Druck aus dem In- und Ausland dazu, dem UNHCR weitreichende Befugnisse für den humanitären Sektor zuzugestehen. Infolge dessen übernahm das UNHCR nicht nur die Registrierung und Verwaltung der Neuankömmlinge, sondern auch andere Kernfunktionen der staatlichen Flüchtlingsversorgung, wie die Bestimmung des Flüchtlingsstatus (refugee status determination – RSD). Noch in den 1980er Jahren hatte eben diese Regierung Flüchtlingen aus Uganda weitgehende Bewegungsfreiheit innerhalb des Landes und Zugang zum kenianischen Arbeitsmarkt zugestanden. Geflüchtete aus Somalia und dem südlichen Sudan wurden nun hingegen vom UNHCR in großflächigen Lagern in den entlegensten Regionen Kenias untergebracht.
Diese Flüchtlingslager entwickelten sich rasch zum "Markenzeichen" der Flüchtlingspolitik in Afrika – auch, weil UNHCR zunächst Flüchtlingen, die außerhalb von Lagern in Städten lebten (urban refugees) nicht unterstützte. So hieß es in den 1997 veröffentlichten UNHCR-Richtlinien zu urbanen Flüchtlingen, dass "diejenigen, die Hilfe benötigen, an ein Lager oder eine ländliche Siedlung weitergereicht werden sollen."
Während in Europa im Jahr 2002 nur 14 Prozent der registrierten Flüchtlinge in Asylunterkünften und Lagern lebten, waren es in Afrika ganze 83 Prozent. Der französische Ethnologe Michel Agier bezeichnet deshalb Afrika als den “Kontinent des Lagers”. Das UN-Flüchtlingshilfswerk Externer Link: bilanziert, dass es allein im Jahr 2015 auf dem afrikanischen Kontinent zwölf neue Flüchtlingslager errichtet hat. Viele afrikanische Flüchtlingslager zählen heute zu größten der Welt: Bidi Bidi (272.000 Bewohner) in Uganda, Dadaab (240.000) und Kalobeyei/Kakuma (185.000) in Kenia, Dollo Ado/Melkadida (200.000) in Äthiopien und Nyarugusu (134.000) in Tansania, um nur einige Beispiele zu nennen.
Flüchtlingslager werden als vorübergehende Einrichtungen betrachtet. In der Praxis bestehen viele von ihnen jedoch über sehr lange Zeiträume hinweg: In den letzten Jahrzehnten haben sich einstige Notsituationen in Afrika zu langwierigen Flüchtlingssituationen (protracted refugee situations) entwickelt. UNHCR schreibt dazu in einem Bericht von 2006, dass "das Leben dieser Langzeitflüchtlinge zwar nicht unmittelbar bedroht ist, aber dennoch ihre Grundrechte sowie ihre grundlegenden wirtschaftlichen, sozialen und psychologischen Bedürfnisse auch nach Jahren des Exils unerfüllt bleiben." Dafür gibt es eine Reihe von Gründen. Die üblichen Lösungsvorschläge des UN-Flüchtlingshilfswerks – Rückkehr ins Herkunftsland, Integration im Aufnahmeland und Interner Link: Resettlement – greifen in vielen Fällen nicht. Das Fehlen politischer Lösungen für Konflikte im Osten der Demokratischen Republik Kongo, in Interner Link: Burundi, Südsudan und in Somalia machen es vielen Vertriebenen beinahe unmöglich, in ihre Heimat zurückzukehren. Versuchen sie es dennoch, so ist die Wahrscheinlichkeit groß, dass sie über kurz oder lang wieder in ein Flüchtlingslager zurückkehren müssen. Dies geschah beispielsweise nach dem Umfassenden Friedensabkommen für den Sudan im Jahr 2005 mit in kenianischen Flüchtlingslagern lebenden Geflüchteten aus dem Südsudan. Ähnliches passiert auch mit Burundiern, die 2012 aus Tansania in ihre Heimat zurückkehrten, nur um drei Jahre später durch politische Gewalt und Unruhen erneut vertrieben zu werden.
Durch die demokratischen Liberalisierungen der 1990er Jahre und die damit verbundene Entstehung von Vielparteiensystemen wurde Flüchtlingspolitik zunehmend auch zum Thema für neue Oppositionsparteien, die oft mit asylfeindlicher Rhetorik um die Wählergunst buhlten. Lokale Integration, obwohl offiziell eine konkrete Möglichkeit zur Lösung von Fluchtsituationen, ist in der Realität in vielen afrikanischen Staaten politisch nicht gewollt.
Gleichzeitig zeigte die Asyl- und Flüchtlingspolitik in Europa und Nordamerika in den letzten Jahrzehnten einen Trend zur Abschottung und Externalisierung von Flüchtlingsschutz in die zumeist im globalen Süden liegenden Herkunftsregionen von Flüchtlingen. Nach den Anschlägen vom 11. September 2001 in den Vereinigten Staaten und mit dem daraus resultierenden "Krieg gegen den Terror" wurde die Aufnahme von Geflüchteten nun verstärkt als Sicherheitsproblem wahrgenommen. Diese Tendenz hält bis heute an und erlebt durch das Aufkeimen populistischer Nationalismen neuen Antrieb. Für Flüchtlinge in Afrika bedeutet dies jedoch ein Schrumpfen ihrer Chancen auf dauerhafte Lösungen – wie z.B. Resettlement – und auf ein Leben in Frieden und Sicherheit. Obwohl eine große Zahl von Geflüchteten in Großstädten wie Johannesburg (Südafrika), Nairobi (Kenia) oder Dar es Salaam (Tansania) leben, sind es vor allem die Lagerlandschaften von Dadaab und Bidi Bidi, die das Flüchtlingsdilemma Afrikas verdeutlichen.
Fluchterfahrungen, die sich über mehrere Generationen erstrecken, sind heute keine Seltenheit auf dem Kontinent. Flüchtlingslager sind dabei die materielle Erscheinungsform dieses Phänomens und werden von einigen als die de facto vierte dauerhafte "Lösung" für Geflüchtete in Afrika betrachtet. Eine Lösung, die keine ist.
Ausblick: Zukunft der Flucht in Afrika
Prognosen sind riskant. Doch es scheint wahrscheinlich, dass anhaltende politische Krisen und Konflikte weiterhin große Fluchtbewegungen auf dem afrikanischen Kontinent generieren werden. Die Zukunftsperspektiven der Betroffenen sind angesichts globaler Entwicklungen im Flüchtlingsschutz eher ernüchternd: Europa konzentriert sich auf die eigene "Flüchtlingskrise" und schottet sich weiter gegen Fluchtzuwanderung ab; vergleichbare Entwicklungen zeigen sich auch in anderen westlichen Industriestaaten wie den USA und Interner Link: Australien. Einen ähnlichen Trend gibt es jedoch auch in Teilen Afrikas. Kenia rief im Mai 2016 zur Schließung des Lagers Dadaab und zur Rückführung aller somalischen Flüchtlinge auf. Wie in Europa werden Flüchtlinge auch dort von Regierung und Medien zunehmend mit Terrorismus und gesellschaftlichen Problemen in Verbindung gebracht. In Tansania entschloss sich Präsident John Magufuli im Juli 2017, die einst als progressiv gefeierte Einbürgerung von Burundiern auszusetzen und forderte stattdessen burundische Flüchtlinge auf, schnell in ihre vermeintlich "stabile" Heimat zurückzukehren. Zwar setzen nicht alle afrikanischen Regierungen auf Flüchtlingslager – Interner Link: Südafrika z.B. gewährt anerkannten Flüchtlingen Bewegungsfreiheit. Dennoch scheinen sich viele Geflüchtete auf dem Kontinent angesichts fehlender dauerhafter Lösungen langfristig entscheiden zu müssen zwischen einem Leben in prekärer Illegalität in Großstädten und der Isolation von Flüchtlingslagern.
Dieser Artikel ist Teil des Kurzdossiers Interner Link: Innerafrikanische Migrationen.