Eine Frau geht an einer Weltkarte, die aus Kinderporträts besteht, am Freitag (18.06.2010) im JuniorMuseum in Köln vorbei.

11.5.2019 | Von:
Marcus Engler

Europäische Asyl- und Flüchtlingspolitik seit 2015 – eine Bilanz

Die hohe Asylzuwanderung 2015 und 2016 hat die EU und ihre Mitgliedstaaten vor große Herausforderungen gestellt. Sie reagierten mit zahlreichen politischen Maßnahmen, konnten zentrale Streitfragen der gemeinsamen Asylpolitik bislang aber nicht lösen.

Grenzzaun an der serbisch-ungarischen GrenzeGrenzzaun an der serbisch-ungarischen Grenze (© picture-alliance, ZUMAPress)

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In den zurückliegenden zwei Jahrzehnten gab es in der Europäischen Union (EU) umfangreiche Bestrebungen, die Regeln für Asylverfahren, die Anerkennung von Schutzbedürftigen und die Aufnahmebedingungen zu vereinheitlichen. Trotzdem bestehen in der Praxis weiterhin große Unterschiede beim Umgang mit Asylsuchenden und Flüchtlingen in den europäischen Staaten.

In den bisherigen beiden Harmonisierungsrunden des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) der 2000er und frühen 2010er Jahre konnten sich die EU-Staaten in zwei wesentlichen Fragen nicht auf adäquate Lösungen einigen. Dies betrifft zum einen die Verantwortungsteilung und zum anderen die Schaffung ausreichender legaler und sicherer Einreisemöglichkeiten für Schutzsuchende. Die historisch hohen Zuzüge von Asylsuchenden in den Jahren 2015 und 2016 erreichten die EU und ihre Mitgliedstaaten weitgehend unvorbereitet und haben zu intensiven und anhaltenden Konflikten zwischen und innerhalb von EU-Staaten geführt. Zugleich hat sich das Ringen um eine Weiterentwicklung des GEAS intensiviert. [1] Dieser Beitrag skizziert die wesentlichen Entwicklungen, Diskussionen und Entscheidungen im Zeitraum Januar 2015 bis April 2019.

Krise der europäischen Flüchtlingspolitik

In den Jahren 2015 und 2016 sind so viele Asylbewerberinnen und -bewerber nach Europa gekommen wie nie zuvor. 2015 wurden nach Angaben der europäischen Statistikbehörde Eurostat in den 28 EU-Staaten zusammen 1,32 Millionen Asylanträge (darunter 1,26 Millionen Erstanträge) registriert, 2016 waren es 1,26 Millionen (darunter 1,21 Millionen Erstanträge) (siehe Abbildung 1). Die hohen Asylantragszahlen haben mehrere Ursachen. [2]

Seit 2013 hat die Zahl der Menschen, die sich weltweit auf der Flucht befinden, deutlich zugenommen. [3] Den größten Anteil am weltweiten Fluchtgeschehen haben dabei Binnenvertriebene, also Menschen, die innerhalb ihres Landes vor Gewalt ausweichen. Allerdings hat seit 2013 auch die Zahl derjenigen zugenommen, die ihr Herkunftsland auf der Suche nach Schutz verlassen haben. Von besonderer Bedeutung für den europäischen Kontext sind hierbei Fluchtbewegungen, die von Staaten in der europäischen Peripherie ausgehen (v.a. Syrien, Irak, Afghanistan) und die sich auf bereits bestehende Netzwerke von Migrantinnen und Migranten stützen. Hinzu kommen eine unzureichende humanitäre Unterstützung und fehlende dauerhafte Perspektiven in den Erstaufnahmestaaten der Krisenregionen. [4]

Obwohl sich an dieser Situation bislang nichts geändert hat, sind die Asylantragszahlen in der EU seit 2016 deutlich gesunken. Im Jahr 2017 registrierten die EU-Mitgliedstaaten insgesamt 712.235 Asylanträge (darunter 654.610 Erstanträge). 2018 waren es 645.725 Anträge (darunter 586.050 Erstanträge). Der Rückgang ist zum Teil auf die von der EU und den Mitgliedstaaten ergriffenen politischen Maßnahmen zur Eindämmung der Fluchtmigration nach Europa zurückzuführen.
Entwicklung der Asylantragszahlen (Erst- und Folgeanträge) in den 28 EU-Staaten 1998-2018Entwicklung der Asylantragszahlen (Erst- und Folgeanträge) in den 28 EU-Staaten 1998-2018 (PDF-Icon Grafik zum Download) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/

Die Auswirkungen der Fluchtzuwanderung auf die einzelnen EU-Mitgliedstaaten waren und sind sehr verschieden. Im Fünfjahreszeitraum 2014-2018 wurden die meisten Asylanträge in Deutschland, Italien, Frankreich, Schweden und Ungarn registriert (siehe Abbildung 2). In einer ganzen Reihe von Staaten – darunter zahlreiche osteuropäische Staaten – wurden hingegen kaum Asylanträge gestellt. Die Verteilung der Asylbewerberinnen und Asylbewerber auf die Mitgliedstaaten gestaltete sich somit sehr ungleich, sowohl in absoluten Zahlen als auch im Verhältnis zur Bevölkerungsgröße. [5] Diese Unterschiede können durch mehrere Faktoren erklärt werden, darunter etwa die geografische Lage und die Zielstaatspräferenzen von Schutzsuchenden.
Asylerstanträge in den 28 EU-Mitgliedstaaten (EU-28) 2014 bis 2018Asylerstanträge in den 28 EU-Mitgliedstaaten (EU-28) 2014 bis 2018 (PDF-Icon Grafik zum Download) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/

Große Unterschiede bei den Schutzquoten

Die hohe Zahl der Asylanträge führte zunächst zu einem erheblichen Rückstau an Asylverfahren (September 2016: 1,24 Millionen anhängige Verfahren) [6] und einer längeren Dauer der Verfahren. Die Zahl der anhängigen Verfahren ging in der Folge kontinuierlich zurück und lag Ende 2018 bei rund 450.000. [7] Zugleich wurden – auch im historischen Vergleich – relativ hohe Anerkennungsquoten registriert. Im Jahr 2016 wurden im EU-Durchschnitt 61 Prozent aller Asylanträge in erster Instanz positiv entschieden (2015: 53 Prozent, 2014: 47 Prozent; 2013: 35 Prozent). [8] Die Anerkennungsquoten sanken 2017 (46 Prozent) und 2018 (37 Prozent) deutlich. Trotz gemeinsamer Regeln bei der Anerkennung des Schutzbedarfs bestehen hinsichtlich der Anerkennungsquoten weiterhin große Unterschiede zwischen den EU-Staaten. So lag 2018 z.B. die Schutzquote für irakische Staatsangehörige in Italien bei 94 Prozent gegenüber 12 Prozent in Bulgarien. [9]

Die EU-Migrationsagenda und der Streit um das Relocation-Programm

Die EU-Mitgliedstaaten ringen seit vielen Jahren um einen gemeinsamen Kurs in der Asylpolitik, nicht erst seit der umfangreichen Fluchtzuwanderung 2015. Bewegung in die europäische Flüchtlingspolitik kam aber erst nach mehreren größeren Flüchtlingstragödien im Mittelmeer. [10] Als im April 2015 innerhalb weniger Tage mehr als 1.000 Flüchtlinge bei zwei Schiffsunglücken starben, geriet die europäische Politik unter Handlungsdruck. Im Mai 2015 legte die EU-Kommission eine "Europäische Agenda für Migration" [11] vor, die die strategischen Leitlinien der Migrationspolitik für die folgenden Jahre enthält. Zentrale Ziele der Migrationsagenda sind das Vorgehen gegen Schleuser, die Bekämpfung von Fluchtursachen und der Ausbau der Zuwanderungsmöglichkeiten für Arbeitskräfte aus Drittstaaten. Zudem rief die Kommission die Mitgliedstaaten dazu auf, sich stärker am Resettlement-Programm des UNHCR zu beteiligen und sie plädierte für einen dauerhaften Mechanismus zur gerechteren Verteilung von Asylantragstellenden auf die EU-Mitgliedstaaten. Erstmalig berief sie sich in der Migrationsagenda auf die in Artikel 78 (3) des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (VAEU) [12] verankerte Notfallklausel. Diese sieht vor, dass entlastende Maßnahmen veranlasst werden können, wenn "ein oder mehrere Mitgliedstaaten aufgrund eines plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen in eine Notlage" geraten. Konkret schlug die Kommission vor, Asylbewerberinnen und -bewerber basierend auf einem bestimmten Verteilungsschlüssel auf die EU-Mitgliedstaaten umzuverteilen (Relocation). [13]

Die Vorschläge der EU-Kommission führten zu Streit zwischen den Mitgliedstaaten. Insbesondere die osteuropäischen Staaten, Spanien und das Vereinigte Königreich machten deutlich, dass sie nicht bereit waren, deutlich mehr Flüchtlinge aufzunehmen als bisher. Sie verwiesen u.a. auf eigene sozioökonomische Probleme und die mangelnde Aufnahmebereitschaft ihrer Bevölkerungen. Für eine innereuropäische Umverteilung sprachen sich hingegen an wichtigen Migrationsrouten liegende Staaten wie Griechenland, Italien und Malta aus. Auch die Regierungen von Staaten mit hohen Asylantragszahlen wie Deutschland, Österreich, Belgien oder Schweden plädierten für eine stärkere Verantwortungsteilung innerhalb der EU. Trotz des Streits einigten sich die Staats- und Regierungschefs auf dem EU-Gipfel am 25./26. Juni 2015 darauf, 40.000 Asylbewerber aus Griechenland und Italien umzusiedeln sowie weitere 20.000 Flüchtlinge über Resettlement aus Drittstaaten aufzunehmen.

Als die Zahl der neuankommenden Schutzsuchenden in den Sommermonaten 2015 weiter stieg, schlug die Kommission die Umsiedlung weiterer 120.000 Asylbewerberinnen und -bewerber aus Italien, Griechenland und Ungarn vor. Am 22. September 2015 stimmte der Innenministerrat diesem Vorschlag zu. [14] Der Beschluss sah die verpflichtende Aufnahme umzusiedelnder Schutzsuchender auf Basis eines Verteilungsschlüssels vor, der die Bevölkerungsgröße, die Wirtschaftskraft, die Zahl bereits aufgenommener Asylsuchender und die Arbeitslosenquote berücksichtigte. Er wurde jedoch nicht einstimmig, sondern mit qualifizierter Mehrheit getroffen und damit gegen den Widerstand von Ungarn, Tschechien, der Slowakei und Rumänien durchgesetzt, die dagegen votiert hatten.

Die Umsiedlung im Rahmen des Relocation-Programms vollzog sich in der Folge äußerst schleppend und war am Ende mäßig erfolgreich: Insgesamt wurden bis Ende 2018 nur rund 34.700 der geplanten 160.000 Asylbewerberinnen und -bewerber aus Griechenland und Italien in andere EU-Staaten umgesiedelt. [15] Viele EU-Staaten waren nicht bereit, ihrer (Selbst-)Verpflichtung zur Aufnahme von Asylantragstellenden nachzukommen. Ungarn und die Slowakei reichten sogar eine Klage vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) gegen die Verpflichtung zur Aufnahme ein. In seinem Urteil vom 6. September 2017 bestätigte dieser jedoch die Vereinbarkeit des Relocation-Beschlusses mit EU-Recht. [16] Trotzdem weigerten sich Ungarn, Polen und Tschechien weiterhin, Asylbewerberinnen und -bewerber aufzunehmen. Die EU-Kommission zitierte diese Staaten daher Anfang Dezember 2017 im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens vor den Europäischen Gerichtshof. [17] Dieses Verfahren war im April 2019 weiterhin anhängig.

Fußnoten

1.
Bendel, Petra (2017): EU-Flüchtlingspolitik in der Krise. Blockaden, Entscheidungen, Lösungen. Studie im Auftrag der Friedrich-Ebert-Stiftung. http://library.fes.de/pdf-files/wiso/13251.pdf (Zugriff: 15.4.2019); Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR) (2017): Chancen in der Krise: Zur Zukunft der Flüchtlingspolitik in Deutschland und Europa. Jahresgutachten 2017. https://www.svr-migration.de/publikationen/jahresgutachten_2017 (Zugriff: 15.4.2019); Niemann, Arne/Natascha Zaun (2018): EU Refugee Policies and Politics in Times of Crisis: Theoretical and Empirical Perspectives. In: Journal of Common Market Studies, Jg. 56, Nr. 1, S. 3-22.
2.
Dieser Anstieg ändert nichts daran, dass der überwiegende Teil aller Schutzsuchenden weltweit in Entwicklungsländern Zuflucht findet. Laut dem UN-Flüchtlingshilfswerk waren dies im Jahr 2017 rund 85 Prozent aller Flüchtlinge. UNHCR (2018): Global Trends. Forced Displacement in 2017. https://www.unhcr.org/statistics/unhcrstats/5b27be547/unhcr-global-trends-2017.html (Zugriff: 8.4.2019).
3.
UNHCR (2018): Population Statistics: http://popstats.unhcr.org/en/overview (Zugriff: 14.4.2019).
4.
Engler, Marcus (2016): Auf Einladung der Kanzlerin? Beitrag für den Flüchtlingsforschungsblog. http://fluechtlingsforschung.net/auf-einladung-der-kanzlerin/ (Zugriff: 14.4.2019); Crawley, Heaven/Düvell, Franck/Jones, K./McMahon, S./Sigona, N. (2016): Destination Europe? Understanding the Dynamics and Drivers of Mediterranean Migration in 2015. MEDMIG Final Report. www.medmig.info/wp-content/uploads/2016/12/research-brief-destination-europe.pdf. (Zugriff: 14.4.2019).
5.
EASO (2017): Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2017, S. 147. https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/Annual-Report-2016.pdf (Zugriff: 8.4.2019); Parusel, Bernd/Schneider, Jan (2017): Reforming the Common European Asylum System: Responsibility-Sharing and the Harmonisation of Asylum Outcomes. DELMI Report 2017, S. 9.
6.
EASO (2017): Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2017, S. 16. https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/Annual-Report-2016.pdf (Zugriff: 8.4.2019).
7.
EASO (2019): EU+ Asylum Trends: 2018 Overview, S.12. https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/EASO-2018-EU-Asylum-Trends-Overview.pdf (Zugriff: 13.4.2019).
8.
EASO (2017): Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2017, S. 23-26. https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/Annual-Report-2016.pdf (Zugriff: 8.4.2019); EASO (2016): Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2015, S.19. http://www.easo.europa.eu/sites/default/files/public/EN_%20Annual%20Report%202015_1.pdf (Zugriff: 8.4.2019). Die tatsächliche Schutzquote liegt höher, da z.B. Gerichte in zweiter Instanz die negativen Entscheidungen der ersten Instanz aufheben können. Zudem beinhaltet die hier ausgewiesene Schutzquote auch Ablehnungen aus formalen Gründen, d.h. Fälle, in denen der Inhalt des Asylantrags nicht geprüft wurde.
9.
ECRE (2018): Asylum Statistics 2018: Changing Arrivals, Same Concerns. https://www.ecre.org/asylum-statistics-2018-changing-arrivals-same-concerns/ (Zugriff: 12.4.2019).
10.
IOM (2017): Four Decades of Cross-Mediterranean Undocumented Migration to Europe. A Review of Evidence. https://publications.iom.int/system/files/pdf/four_decades_of_cross_mediterranean.pdf (Zugriff: 8.4.2019); Engler, Marcus (2015): Europäische Flüchtlingspolitik: Und sie bewegt sich doch. Beitrag für den Flüchtlingsforschungsblog http://fluechtlingsforschung.net/europaische-fluchtlingspolitik-und-sie-bewegt-sich-doch (Zugriff: 8.4.2019).
11.
Europäische Kommission (2015): Migration besser bewältigen – die Europäische Agenda für Migration. Pressemitteilung vom 13.5.2015. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-4956_de.htm (Zugriff: 12.4.2019).
12.
Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union. https://dejure.org/gesetze/AEUV/78.html (Zugriff: 12.4.2019).
13.
Šelo Šabić, Senada (2017): The Relocation of Refugees in the European Union. Implementation of Solidarity and Fear. Friedrich-Ebert-Stiftung. http://www.fes-croatia.org/fileadmin/user_upload/171011_Publikation_Relocation_of_refugees.pdf (Zugriff: 12.4.2019).; Engler, Marcus (2015): Europäische Flüchtlingspolitik: Und sie bewegt sich doch. Beitrag für den Flüchtlingsforschungsblog. http://fluechtlingsforschung.net/europaische-fluchtlingspolitik-und-sie-bewegt-sich-doch (Zugriff: 8.4.2019).
14.
Šelo Šabić, Senada (2017): The Relocation of Refugees in the European Union. Implementation of Solidarity and Fear. Friedrich-Ebert-Stiftung. http://www.fes-croatia.org/fileadmin/user_upload/171011_Publikation_Relocation_of_refugees.pdf (Zugriff: 12.4.2019).
15.
Europäische Kommission (2019): Progress Report on the Implementation of the European Agenda on Migration. https://ec.europa.eu/ (Zugriff: 12.4.2019).
16.
Europäischer Gerichtshof (2017): Advocate General’s Opinion in Cases C-643/15 and C-647/15 Slovakia and Hungary v Council. Press Release No 88/17, 26. Juli 2017. https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2017-07/cp170088en.pdf (Zugriff: 15.4.2019).
17.
Europäische Kommission (2017): Relocation: Commission Refers the Czech Republic, Hungary and Poland to the Court of Justice. Pressemitteilung vom 7.12.2017. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-5002_en.htm (Zugriff: 15.4.2019).
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