Der kleinste gemeinsame Nenner
Der Krieg gegen die Ukraine geht ins fünfte Jahr. Trotz verstärkter diplomatischer Initiativen im Laufe des letzten Jahres ist ein Ende des Krieges nicht in Sicht. Zwar werden die Diskussionen um Sicherheitsgarantien für die Ukraine, beispielsweise im Rahmen einer Koalition der Willigen, immer konkreter. Doch die Frage, ob und in welcher Form multilaterale Akteure wie die OSZE eine Rolle in einer zukünftigen Friedenssicherung spielen können, rückt dabei immer weiter in den Hintergrund. Das liegt vor allem daran, dass eine Friedens- oder Beobachtungsmission nur mit Zustimmung Russlands mandatiert werden kann. Dies erscheint derzeit völlig unrealistisch. Und dennoch ist es nicht gänzlich ausgeschlossen, dass angesichts des ausbleibenden Friedensschlusses und der russischen Weigerung, seine Truppen von ukrainischem Staatsgebiet abzuziehen, die Idee einer multilateralen Mission zur Beobachtung eines Waffenstillstands wieder aufgegriffen werden könnte. Eine solche Mission könnte der kleinste gemeinsame Nenner für einen Kompromiss darstellen. Oder sie könnte als Unterpfand für einen angeblichen Verhandlungserfolg des amerikanischen Präsidenten herhalten müssen.
Die Mandatierung einer internationalen OSZE-Mission für die Ukraine wäre, wenn überhaupt, nur unter ganz bestimmten Bedingungen empfehlenswert. Denn: Eine Mission zur Beobachtung von einem Waffenstillstand kann Sicherheitsgarantien für die Ukraine nicht ersetzen. Bei einer Mission handelt es sich vielmehr um ein Instrument zur Konfliktbewältigung, das zu einer Unterbrechung oder Verminderung von Gewalt führen kann. Seine Wirkung erstreckt sich jedoch nicht auf die politische Ebene. Die Überwachung des Waffenstillstands unterscheidet sich grundlegend von Maßnahmen zur Friedensdurchsetzung („peacekeeping“) oder Friedenssicherung („peacekeeping“). Für Staaten, die unbewaffnete Beobachter:innen entsenden, liegt ihr Anreiz in den relativ niedrigen Kosten und dem geringeren politischen Risiko. Robuste Maßnahmen wie die Entsendung von Truppen bringen vergleichsweise hohe Risiken mit sich. Ein Nachteil von Beobachtungsmissionen besteht darin, dass sie die Illusion von Fortschritt bei der Bewältigung von Konflikten erwecken können, ohne tatsächlich zu dessen Lösung beizutragen.
Lehren aus der SMM
Davon zeugt die „Special Monitoring Mission“ (SMM), die OSZE-Mission in der Ukraine, die zwischen 2014 und 2022 unter anderem mit der Beobachtung des brüchigen Waffenstillstands im Osten des Landes nach den Minsker Abkommen betraut war. Diese war vom Aufbau, Mandat und Umfang nicht dafür geeignet, den Konflikt zwischen Russland und der Ukraine dauerhaft zu befrieden. Für die Mitgliedsstaaten der OSZE schuf sie jedoch die Illusion einer Konfliktbearbeitung. Aus dieser Erfahrung lassen sich einige Lehren für internationale Akteure ziehen in Bezug auf die politischen Rahmenbedingungen, in die eine Mission eingebettet werden müsste (Lehren eins und zwei) und auf das Mandat der Mission und seine Umsetzung (Lehren drei bis fünf).
Erstens lehrt die Erfahrung der SMM, dass ohne einen robusten Mechanismus zur Sanktionierung von Verstößen der Auftrag, einen Waffenstillstand zu beobachten, nicht umgesetzt werden kann. Im Interview mit mir drückte ein ehemaliges Missionsmitglied diesen Befund folgendermaßen aus: „Es ist egal, wie viele Waffenstillstandsverletzungen dokumentiert werden, wenn es keine politischen Konsequenzen gibt.“ Die Staaten, die Beobachter:innen entsandt hatten, verloren sich in Debatten über Ausstattung und Anzahl von Beobachter:innen, anstatt sich mit dem eigentlichen Problem der Nichteinhaltung des Waffenstillstands auseinanderzusetzen. Eine erneute Beobachtungsmission in der Ukraine ist nur dann sinnvoll, wenn sie als Ergänzung zu einem robusten, militärischen Abschreckungsmechanismus gegenüber Russland fungiert.
Zweitens ist der Zugang zu allen relevanten Gebieten die größte Hürde einer möglichen zukünftigen Beobachtungsmission. Die SMM hatte anfangs nur beschränkt und gegen Ende gar keinen Zugang mehr zur international anerkannten Grenze zwischen Russland und der Ukraine in den Regionen Donezk und Luhansk. Damit blieb der Austausch von Waffen, Munition und Personen zwischen russischem und besetztem ukrainischem Staatsgebiet unbemerkt oder zumindest formal undokumentiert. Russland hatte der Mission zur seit 2014 besetzten Krym grundsätzlich den Zugang verweigert, obwohl die SMM auf dem gesamten ukrainischen Staatsgebiet operieren sollte. Es ist kaum vorstellbar, dass Russland einer zukünftigen Mission Zugang zu russisch besetztem Gebiet und der Grenze zwischen Russland, Belarus und der Ukraine gewähren würde. Ohne diese Zustimmung wäre eine Mission aber so eingeschränkt, dass sie keine sinnvolle Beobachtung verrichten könnte und stattdessen sogar zu einer Verfestigung der Front als neue de facto-Grenze beitragen würde.
Eine dritte Lehre betrifft das Mandat einer solchen Mission. Die SMM war mit einem sehr breit gefassten Mandat ausgestattet. Es stammte noch aus der Zeit vor den Minsker Vereinbarungen und war deswegen für die Kernaufgaben der Mission nicht geeignet. Ein breites und flexibles Mandat ist nur dann nützlich, wenn sowohl die Staaten, die eine Mission beauftragen, als auch die Missionsmitglieder den Zweck und den Umfang der Mission gleich verstehen. Bei der SMM war dies nicht der Fall, und ihr fehlte ein „Mission Implementation Plan“, der die Einsatzregeln des Mandats für Mitglieder ausbuchstabiert und damit für klare Verantwortlichkeiten gesorgt hätte.
Es ist viertens nicht sehr wahrscheinlich, dass Ukrainer:innen eine neue Beobachtungsmission akzeptieren würde. Die SMM war bei der ukrainischen Bevölkerung äußerst unbeliebt. Ein Grund dafür war, dass sie die Hoffnungen der Bevölkerung auf eine langfristige Befriedung schon aufgrund ihres Mandats nicht erfüllen konnte. Zudem mangelte es an professioneller strategischer Kommunikation gegenüber der lokalen Bevölkerung. Dies setzt wiederum voraus, dass alle entsandten Beobachter:innen die Mission und ihr Mandat einheitlich verstehen. Ein weiterer wichtiger Faktor, der die heutige Situation von der damaligen unterscheidet, ist die Transparenz, mit der Zivilist:innen den Krieg mit Smartphones dokumentieren. Daher sind Menschen, die nahe der ukrainisch-belarusischen oder ukrainisch-russischen Grenze bzw. der Front leben, ein wichtiger Bestandteil bei der Beobachtung und Verifizierung von Waffenstillstandsverletzungen. Die lokale Bevölkerung muss daher in die Beobachtung eingebunden werden. Auch, um der Verbreitung von Falschinformationen Einhalt zu gebieten.
Fünftens konnte die SMM wertvolle Erfahrungen bei der Beobachtung von Waffenstillstandsverletzungen mit Drohnen sammeln. Die Umsetzung des Mandats war damals mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden. Deswegen setzte die Mission auf technologische Innovationen, die für damalige Verhältnisse beachtlich waren, obwohl die Drohnen häufig abgefangen wurden. Bei einer möglichen zukünftigen Mission werden Drohnen, deren Technik sich rasant entwickelt und an der Front immer größere Verbreitung findet, eine wichtige Rolle spielen. Die wichtigste Lehre aus der SMM in diesem Bereich ist jedoch, dass automatisierte unbemannte Drohnen keine menschlichen Beobachter:innen ersetzen können. Menschen sind weiterhin erforderlich, um den Kontext richtig einzuordnen und Nuancen zu erkennen.
Erst das politische Ziel bestimmen, dann das Instrument
Eine Mission zur Überwachung des Waffenstillstands ist für sich genommen nicht geeignet, um die langfristige Sicherheit der Ukraine und Europas zu gewährleisten. Bereits 2014, als die von Russland ausgelöste militärische Konfrontation im Osten der Ukraine nur durch die gewagten Zugeständnisse in den Minsker Abkommen kurzfristig zu unterbinden war, stellte sich die OSZE-Mission in diesem Moment als das einzig gangbare Instrument heraus. Die SMM war aber sicher nicht das Instrument, das für diesen Zweck am besten geeignet gewesen wäre. Menschliche Beobachter:innen konnten und können den politischen Konflikt nicht lösen, dessen Ursache unter anderem darin liegt, dass Russland die Souveränität der Ukraine nicht anerkennt. Die wichtigste Lehre, die sich aus den Erfahrungen der SMM ziehen lässt, lautet: Zunächst müssen sich die europäischen Staaten die Frage stellen, welche politischen Risiken sie bereit sind, auf sich zu nehmen, und wie viele finanzielle und menschliche Ressourcen sie für einen Frieden in der Ukraine gegen Russland investieren würden. Erst im nächsten Schritt sollte das passende Instrument für diesen Zweck ausgewählt werden. Es ist derzeit eher unwahrscheinlich, dass die OSZE bei dieser Wahl eine Rolle spielen wird.
Anmerkung: Dieser Kommentar beruht auf dem Policy Brief „Presence without Power: Lessons from the OSCE Special Monitoring Mission for Ceasefire Monitoring in Ukraine“ von Julia Friedrich und Lukasz Mackiewicz, GPPi, April 2025, Externer Link: https://gppi.net/2025/04/16/presence-without-power