Überwachungskamera

14.6.2012 | Von:
Frank Braun

Private Sicherheitsdienste

Gesetzgeber muss innere Sicherheit garantieren

Diese Entwicklung darf aber zu keinem Rückzug des Staates aus seiner Verantwortung führen, den Schutz der inneren Sicherheit zu garantieren: Das grundlegende Sicherheitsbedürfnis der Bevölkerung, das auf polizeilichen Schutz vor Straftaten oder vor anderen Bedrohungen von Leben, Gesundheit oder Eigentum baut, hat die öffentliche Hand zu befriedigen. Die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers, wann und inwieweit der Staat vorsorgende Sicherheit bietet oder auf die Eigenverantwortung der Bürgerinnen und Bürger setzt, ist indes weit.

Es darf aber das Kriminalitätsrisiko nicht bei den wirtschaftlich schwächsten sozialen Gruppen konzentriert werden, die ihren Lebensraum weder durch entsprechende Investitionen noch durch personelle Dienstleistungen gegen Kriminalität abschotten können. Hier ist unter Berücksichtigung der "Staatsaufgabe Sicherheit" und des Sozialstaatsprinzips die Grenze polizeilicher Untätigkeit zu ziehen. Zweifellos können viele Sicherheitsdienstleistungen wirkungsvoll privatwirtschaftlich erbracht werden. Soweit dies – wie hierzulande – auf der Grundlage rechtsstaatlicher Regeln geschieht, ist dies völlig akzeptabel.

Privatisierung staatlicher Sicherheitsaufgaben?

Das Grundgesetz kennt weder ein ausdrückliches Privatisierungsverbot noch ein Verbot, bestimmte Aufgaben an Private zu übertragen. Der Staat ist nicht gehalten, jede von ihm als erforderlich angesehene Maßnahme durch eigene Dienstkräfte zu erledigen. Er kann sich dazu auch privater Personen bedienen. Dementsprechend werden private Sicherheitsdienste zunehmend auch in sogenannten eingriffsrelevanten Tätigkeitsbereichen der Sicherheitsbehörden eingesetzt.

Privatpersonen stellen zum Beispiel Parkverstöße im öffentlichen Verkehrsraum fest oder nehmen Radarkontrollen vor. In mehreren Städten gibt es gemeinsame Streifengänge von Angestellten privater Sicherheitsdienste mit kommunalen Bediensteten (Public-Private-Partnership) oder Polizeibeamtinnen und -beamten (Police-Private-Partnership).

Aber auch im staatlichen Auftrag dürfen sich Angehörige privater Sicherheitsdienste nicht wie Polizeibeamte verhalten. Sie besitzen keine polizeilichen Handlungsvollmachten. Polizeiliche Rechtsgüter wie die öffentliche Sicherheit können nicht durch das private Sicherheitsgewerbe verteidigt werden. Bei Streifengängen im öffentlichen Raum sind Private deshalb auf das Erteilen bloßer Hinweise und das sofortige Melden von Gefahrenlagen beschränkt (sogenanntes Beobachten – Erkennen – Melden).

Das staatliche Gewaltmonopol setzt den privaten Sicherheitsdiensten Grenzen; zudem ist der "Kernbereich" innerer Sicherheit (wie etwa die Strafverfolgung) nicht privatisierbar. Diesen Schranken wird Genüge getan, wenn die Einbindung Privater bei der Erfüllung hoheitlicher Aufgaben auf unselbstständige (untergeordnete) Hilfstätigkeiten beschränkt bleibt und die Letztentscheidungskompetenz bzw. das eingriffsrelevante Handeln dem Hoheitsträger vorbehalten ist (sogenannte Verwaltungshilfe).

Hierauf fußen die meisten Police-Private-Partnership-Modelle. Sollen zum Beispiel private Dienstleister bei Geschwindigkeitskontrollen eingesetzt werden, muss deren Tätigkeit auf die Justierung des Geräts und die (ohnehin weitestgehend automatisierte) Erhebung und Verarbeitung der Daten beschränkt bleiben ("Hilfstätigkeit"). Die Feststellung und Ahndung der Verkehrsverstöße ist dagegen staatlichen Entscheidungsträgern vorbehalten.

Möglichkeiten der Beleihung wenig genutzt

Eine selbstständige Wahrnehmung öffentlicher Sicherheitsaufgaben steht Privaten ausschließlich im Falle einer gestattenden gesetzlichen Regelung offen (sogenannte Beleihung). Nur unter der Voraussetzung einer wirksamen Beleihung können Sicherheitsunternehmen eine der Polizei vergleichbare Rechtsstellung erlangen. Der Akt der Beleihung ermächtigt Private dazu, eine staatliche Aufgabe mit Außenwirkung im eigenen Namen selbstständig auszuüben; der Beliehene erhält "funktionale Behördeneigenschaft". Das bedeutet, dass er als vollziehende Gewalt an das öffentliche Recht, insbesondere an die Grundrechte, gebunden ist.

Von dem Instrument der Beleihung wurde indes im Sicherheitsbereich – sieht man von den privaten Luftsicherheitsassistentinnen und -assistenten ab, die zur Durchsuchung von Passagieren und Gepäckkontrollen an Flughäfen ermächtigt sind – kaum Gebrauch gemacht.

Zusammenarbeit von Polizei und Privaten oft problematisch

Weil bislang kaum Beleihungstatbestände bestehen, wird die Zusammenarbeit von Polizei und Privaten ausschließlich über die Option der Verwaltungshilfe abgewickelt. Die Tätigkeit der Privaten erstreckt sich demnach zwingend auf bloße "Hilfstätigkeiten". Eingriffsrechte gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern stehen ihnen nicht zu. Dennoch ist die Zusammenarbeit zwischen Polizei und Privaten aus folgenden Gründen nicht unproblematisch:
  • Es besteht eine unklare Befugnislage, etwa bei gemeinsamen Streifengängen. Wer genau über welche Kompetenzen verfügt, ist den betroffenen Dritten (und manchmal auch den Sicherheitspartnern) nicht ausreichend bekannt.
  • Befugnisanmaßungen privater Dienstleister sind nicht ausgeschlossen.
  • Es kann zu sogenannten De-facto-Beleihungen kommen. Dies ist der Fall, wenn die staatlichen Auftraggeber zwar formal entscheidungszuständig bleiben, in der Praxis aber den Vorstellungen der privaten Dienstleister zu sehr nachgeben. Ein Beispiel dafür ist die unkritische Annahme von Entscheidungsvorschlägen etwa vonseiten privater Sicherheitsberater.
  • Hinzu kommen Rechtsunsicherheiten, wann die sogenannten Jedermann-Vorschriften anzuwenden sind. So ist etwa oft unklar, ob im Einzelfall eine Notwehrsituation besteht, die die Privaten zur Anwendung körperlichen Zwanges ermächtigt.
  • Hinsichtlich der Leistungsfähigkeit und Qualifikation der Marktteilnehmer bestehen große Unterschiede; die Beauftragung von "Billigstunternehmen" kann die öffentliche Aufgabenerfüllung gefährden.

Kooperation zwischen "Sicherheitspartnern" unzureichend geregelt

Aufgrund der skizzierten Unsicherheiten, Befürchtungen und Bedenken fordern Kritiker, der bestehenden Rechtsunsicherheit durch gesetzliche Regelungen zu begegnen: Es sei erforderlich, dass der Staat seine Verantwortung für die öffentliche Aufgabenerfüllung gegenüber den beauftragten privaten Dienstleistungsunternehmen angemessen absichere. Staatliche Gewaltaufgaben könnten nur dann kooperativ erfüllt werden, wenn der Staat seiner Gewährleistungs-, Regulierungs- und Kontrollverantwortung ausreichend nachkomme.

Dabei müsse unter anderem sichergestellt sein, dass
  • der private Verwaltungshelfer Kriterien wie Neutralität, Objektivität und Leistungsfähigkeit erfüllt (Stichwort Datenschutz),
  • die Kommunikationsstrukturen zwischen privatem Unternehmen und staatlichem Auftraggeber reguliert werden (Stichwort Datenschutz),
  • Haftungsfragen und Verantwortlichkeit bei Fehlleistungen festgeschrieben sind.
Zu all diesen grundsätzlichen allgemeinen Fragen bestehen keine expliziten gesetzlichen Regelungen. Bislang war – obwohl vielfach gefordert, zuletzt mit Nachdruck auf dem 67. Deutschen Juristentag in Erfurt im Jahr 2008 – ein Public-Private-Partnership-Gesetz nicht durchsetzbar. Insoweit müssen die Kooperationsstrukturen nach wie vor durch vertragliche Regelungen individuell festgeschrieben werden, was mal mehr, mal weniger gut gelingt.

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