Politische Kulturen in Südosteuropa | Südosteuropa | bpb.de

Wie steht es um die Demokratien auf dem Balkan?

Die Staaten Südosteuropas haben sich nach den Interner Link: Umbrüchen ab 1989 stark in Richtung Europäische Union und dem von ihr vertretenden Ideal der liberalen Demokratie orientiert. Doch weder ist es allen Ländern der Region bislang gelungen, Mitglied in der EU zu werden, noch haben sich in allen Ländern Südosteuropas stabile Demokratien etabliert.

Diese Vielfalt zeigt auch der Blick auf verschiedene Indizes der Demokratiemessung: So bezeichnet der Externer Link: "Bertelsmann Transformation Index" (BTI) 2020 lediglich zwei der südosteuropäischen Länder – Slowenien und Kroatien – als "sich konsolidierende Demokratien". Bulgarien und Rumänien sind im Vergleich zu 2018 in die Gruppe der "defekten Demokratien" zurückgefallen. Ihr gehören auch Montenegro, Nordmazedonien, Albanien, Serbien, Ungarn und das Kosovo an. Noch schlechter, als "stark defekte Demokratie", wird Bosnien und Herzegowina bewertet. Auch die Entwicklungsrichtungen hinsichtlich der Demokratisierungsprozesse unterscheiden sich: Der Entwicklungstrend von Nordmazedonien ist positiv, der von Serbien und Slowenien negativ. Zu ähnlichen Ergebnissen kommen auch andere Indizes, die versuchen, die Demokratiequalität von Staaten zu beurteilen.

DemokratiequalitätWie misst man eigentlich Demokratie?

Es ist nicht nur umstritten, Interner Link: was eine Demokratie auszeichnet, sondern auch, wie man die Qualität einer Demokratie messen kann. Verschiedene Berichte wie zum Beispiel "Freedom in the World" und "Nations in Transit", beide herausgegeben von der US-amerikanischen Nichtregierungsorganisation Freedom House, das Projekt "Polity IV" oder der "Bertelsmann Transformation Index" (BTI) untersuchen und vergleichen regelmäßig demokratische Entwicklungen weltweit.

Der "Bertelsmann Transformation Index" untersucht zweijährlich die politische und wirtschaftliche Transformation von 137 Staaten. Expertinnen und Experten bewerten politische Transformationsprozesse anhand von fünf Kriterien und einer Vielzahl von Fragestellungen: Staatlichkeit, politische Partizipation, Rechtsstaatlichkeit, Stabilität demokratischer Institutionen, politische und gesellschaftliche Integration.

Zu einer konsolidierten, d. h. einer stabilen und streitbaren, Demokratie gehören nicht nur demokratische Institutionen, Parteien und Verbände, sondern auch demokratische Überzeugungen der Interner Link: politischen Eliten (also beispielsweise der Inhaber:innen hoher politischer Ämter) und der Bürger:innen. Idealerweise sollten politische Eliten und Bürger:innen an einem Strang ziehen und von der Legitimität und der Notwendigkeit der Umsetzung demokratischer Werte und Normen in ihrem Land überzeugt sein.

Für die demokratischen Einstellungen der politischen Eliten ist z. B. die Interner Link: Pressefreiheit ein gutes Maß. Die Pressefreiheit kann nahezu ausschließlich durch Politiker:innen in Regierungsverantwortung eingeschränkt werden – beispielsweise durch Repressionen gegenüber Journalist:innen, durch die Besetzung wichtiger Posten in den wichtigsten staatlichen und privaten Medien oder durch den Aufkauf der wichtigsten Medien durch befreundete Geschäftsleute.

Mindestens genauso wichtig wie die demokratische Überzeugung der Eliten ist eine demokratische politische Kultur unter den Bürger:innen. Nur wenn eine Mehrheit der Bürger:innen ihr politisches System als legitim ansieht, kann es auf Stabilität und Konsolidierung hoffen. Den politischen Überzeugungen der Bürger:innen – auch politische Unterstützung genannt – kann man am besten mit dem Konzept der politischen Kulturforschung auf die Spur kommen. Entsprechend lohnt es sich, dieses im Folgenden kurz zu skizzieren.

Was ist eine demokratische politische Kultur?

Was versteht man unter Interner Link: politischer Kultur? Politische Kultur bildet die subjektive Seite von Politik in einem Gemeinwesen ab. Dazu gehören die Einstellungen und Wertorientierungen der Bürger:innen eines Landes gegenüber politischen Institutionen und Akteur:innen. Sie sind eine Konsequenz von historischen Prozessen und kollektiv ähnlicher individueller Sozialisation. Aussagen über die Muster politischer Einstellungen werden über die repräsentativ erhobenen Überzeugungen der Bürger:innen erzielt. Das zentrale inhaltliche Ziel der politischen Kulturforschung ist es, die subjektive positive oder negative politische Unterstützung der Bürger:innen zu erfassen. Diese fördert oder gefährdet die Stabilität eines (demokratischen) politischen Systems.

Fehlt eine zumindest positiv-neutrale Haltung gegenüber dem politischen System, dann unterliegt dieses im Krisenfall der Gefahr eines Zusammenbruchs – egal, ob die Krise ökonomisch, politisch oder sozial ist. Die Mehrzahl der Bürger:innen ist dann nicht mehr bereit, aktiv für das gegenwärtige System einzustehen und die bestehenden Regeln und Normen zu befolgen. Die Bürger:innen empfinden die Demokratie nicht mehr als angemessen für ihre Gesellschaft (Legitimität) und die Unterstützung für das gegenwärtige politische System schwindet. Nur wenn keine größeren Gruppen in einem politischen System existieren, die dieses aktiv ablehnen oder – noch problematischer – abschaffen wollen, ist dessen Überleben über eine längere Zeit gesichert. Andernfalls wandeln sich politischen Institutionen und Regeln (Reform) oder es kommt zu einem Zusammenbruch (Revolution).

Die politische Kultur der Eliten in Südosteuropa

Die folgende Darstellung (Abb. 1) aus dem BTI 2020 zeigt das Zusammenspiel von demokratischer Überzeugung der Eliten und der Bürger:innen: Je stärker die politischen Eliten von der Legitimität demokratischer Institutionen und dem Erhalt ihrer Funktionsfähigkeit überzeugt sind, desto stärker ist die Meinungsfreiheit und mit ihr die Pressefreiheit im jeweiligen Land ausgeprägt. Nur ein südosteuropäisches Land ist in den beiden Spitzengruppen zu finden – Slowenien. Es folgen Bulgarien und Kroatien und fast alle übrigen Länder Südosteuropas. Bosnien und Herzegowina schneidet besonders schlecht ab.

Die demokratische Überzeugung der Eliten (Verpflichtung gegenüber demokratischen Institutionen) wird nur in Slowenien, Kroatien und Bulgarien als "exzellent" bewertet. Slowenien gehört seit 2010 zur Spitzengruppe der demokratischen Länder innerhalb des BTI. Die Entwicklung in Kroatien ist seit 2010 stabil, das bedeutet aber auch, dass kaum Fortschritte bei der Demokratisierung der politischen Eliten zu verzeichnen sind. Der Entwicklungstrend in Bulgarien ist seit 2010 negativ. Das Land ist bereits 2016 aus der Spitzengruppe gefallen. Nimmt man die Korruptionswahrnehmung hinzu, deutet sich in Bulgarien und Slowenien eine leichte Verbesserung, in Kroatien eine Verschlechterung der Einschätzung von wirtschaftlichen, politischen und Verwaltungseliten als korrupt an (Externer Link: Corruption Perception Index 2019).

In Serbien, Nordmazedonien, Rumänien und im Kosovo sowie in Nordmazedonien lässt die Verpflichtung der politischen Eliten gegenüber den Regeln demokratischer Institutionen schon deutlich nach. Albanien kann ein Verbesserungstrend bescheinigt werden. In Bosnien und Herzegowina bewertet der BTI die demokratische Überzeugung der politischen Eliten mit "mangelhaft". Korruption ist weit verbreitet. Hinsichtlich der Meinungs- und Pressefreiheit zählt laut BTI aktuell kein südosteuropäisches Land zu der Gruppe der am besten funktionierenden Demokratien, am besten schneiden Slowenien und Albanien ab.

In Slowenien ist der Entwicklungstrend allerdings negativ, die Pressefreiheit wird laut der Nichtregierungsorganisation Reporter ohne Grenzen zunehmend eingeschränkt. Medienaufkäufe durch ungarische Firmen fördern die Polarisierung der slowenischen Medienlandschaft zwischen Regierung und Opposition. Negativ entwickelt sich Slowenien laut BTI auch in den Bereichen der politischen Partizipation sowie der der politischen und gesellschaftlichen Integration – damit sind die Verbindungen zwischen Staat und Gesellschaft gemeint, zum Beispiel über Parteien, Interessengruppen oder zivilgesellschaftliche Akteure.

Albanien arbeitet sich gerade sichtbar aus einem Tiefpunkt der Entwicklung im Jahr 2014 heraus. Dennoch kann keine Rede davon sein, dass demokratische Werte sich bei den politischen Eliten durchgehend durchgesetzt hätten: Frühere Kommunisten und Anti-Kommunisten stehen sich unversöhnlich ideologisch gegenüber und wechseln sich an der Regierung ab. Die staatlichen Institutionen werden durch die jeweiligen Regierungsparteien übernommen und in deren klientelistisches Patronagesystem eingegliedert. Korruption ist in allen Institutionen, auch der Gerichtsbarkeit, weit verbreitet. In den Parteien herrschen stark hierarchische Führungsstile. Die Pressefreiheit wird durch starke Verbindungen zwischen Politik, Wirtschaft und Medien eingeschränkt (BTI 2020 Länderbericht).

Insgesamt bietet die Region Südosteuropa ein Bild einer ausbaufähigen Demokratieentwicklung der politischen Eliten und der häufig eingeschränkten Funktionsfähigkeit der Demokratie. Bedenklicher noch: Einige südosteuropäische Länder befinden sich derzeit in einem negativen Trend, vor allem in Albanien, Slowenien, Serbien und Rumänien wird die Pressefreiheit zunehmend eingeschränkt. Am schlechtesten in der Region bewertet Reporter ohne Grenzen die Pressefreiheit in Bulgarien.

Drückt man es plastisch aus: In keinem südosteuropäischen Land außer Albanien konsolidiert sich die Demokratie. Dies gilt unabhängig vom derzeitigen Zustand. Weder erfolgt eine Konsolidierung auf einem Niveau liberaler Demokratie noch auf einem Niveau defekter Demokratie. Das bedeutet, dass die politischen Eliten in Südosteuropa ihre politischen Systeme in den letzten Jahren – trotz des Einflusses der Europäischen Union – eher in Richtung politischer Einschränkungen als in Richtung politischer Freiheiten steuern.

Die politische Unterstützung durch die Bürger:innen

Zur Bewertung der politischen Unterstützung durch die Bürger:innen ermöglichen vergleichende Bevölkerungsumfragen ein genaueres Bild. Die European Values Study erhebt politische Einstellungen in allen südosteuropäischen Ländern außer dem Kosovo. Die politischen Einstellungen und Überzeugungen der politischen Eliten und das Funktionieren demokratischer Prozesse und Regeln (Meinungs- und Pressefreiheit) spiegeln teilweise die politische Unterstützung der Demokratie seitens der Bürger:innen wider: Die Unterstützung in den meisten südosteuropäischen Ländern wird in Abbildung 1 mit "fundiert" (hellblau) angegeben, in Bosnien und Herzegowina und im Kosovo jedoch nur mit "angemessen" (gelb) – womit sich beide Länder nur im mittleren Bereich politischer Unterstützung befinden. Kein südosteuropäisches Land erzielt ausgezeichnete Werte bei der Bestimmung der politischen Unterstützung.

Bereits diese grobe Abschätzung der politischen Unterstützung der Demokratie durch die Bürger:innen in Südosteuropa lässt erahnen, dass sich die Konsolidierung der politischen Kultur der Bürger:innen oft kaum besser entwickelt als die der politischen Kultur der politischen Eliten. Dies liegt kaum am Wunsch nach einer Demokratie. Die Menschen in Südosteuropa wünschen sich mit überwältigender Mehrheit ein demokratisches politisches System (Abb. 2). Die Demokratie genießt eine hohe politische Legitimität (gelbe Punkte in Abb. 2), eine hohe Wertschätzung als wünschenswerte politische Ordnung für die eigene Gesellschaft. In Serbien und Montenegro ist diese Einstellung an wenigsten verbreitet, wird aber immer noch von 85 Prozent der Bürger:innen vertreten. In Albanien und Griechenland geben die meisten Personen an, ein demokratisches System anderen Herrschaftsformen vorzuziehen, die Werte erreichen fast 100 Prozent.

Allerdings sagt dies nur begrenzt etwas aus über das Bild aus, das die Bürger:innen von Demokratie haben – und ob dies wirklich den Eigenschaften einer Demokratie entspricht. Damit diese positive politische Unterstützung der Bürger:innen sich auch tatsächlich auf eine freiheitliche und nicht auf eine defekte Demokratie richtet, müssen sie wissen, welche Kernkriterien eine solche Demokratie ausmachen. Informierte Demokrat:innen (blaue Punkte) kennen nicht nur die Eigenschaften einer Demokratie, sie können sie auch von den Eigenschaften einer Autokratie unterscheiden. Albanien verfügt über den größten Anteil an Bürger:innen, die diese Unterscheidung treffen können, es folgen Griechenland, Bulgarien und Slowenien. Der geringste Anteil ist in Montenegro zu finden.

Die Bürger:innen Griechenlands sind von allen Südosteuropäern noch am ehesten überzeugt, in einer Demokratie zu leben (knapp 50 Prozent Zustimmung). Dennoch kennt nur eine knappe Minderheit die tatsächlichen Eigenschaften einer freiheitlichen Demokratie. Ähnliches gilt für Bulgarien. In allen anderen Ländern liegt dieser Anteil bei unter einem Drittel der Bürger – auch bei den EU-Mitgliedsländern Slowenien und Kroatien. Gerade die Slowen:innen, Rumän:innen und Montenegriner:innen halten aber fast zu 50 Prozent ihr politisches System für demokratisch.

Angesichts der Defizite, die im Bereich der demokratischen Überzeugungen der politischen Eliten, der Meinungs- und Pressefreiheit und der Qualität der Demokratie in diesen Ländern festgestellt wurden, übersieht offenbar fast die Hälfte der Bürger:innen auch gravierendere Defizite der Demokratie in ihren Ländern oder akzeptiert freiheitseinschränkende Regeln in ihrem politischen System.. Beides ist schlecht für eine demokratische politische Kultur und die Entwicklung bzw. Konsolidierung einer freiheitlichen Demokratie. Demokratien mit Defekten werden anerkannt und könnten sich somit über längere Zeit stabilisieren.

Einstellungen zur EU

Die EU ist als Demokratieförderer mit Vorbildwirkung hinsichtlich ihres demokratischen Handelns und ihrer Verlässlichkeit in dieser Region tätig. Einige Länder – Griechenland, Slowenien, Rumänien, Bulgarien und Kroatien – sind Mitglieder der EU, Slowenien und Griechenland gehören auch der Euro-Zone an. Eine positive Haltung der Bürger:innen der Region zur EU sollte Teil der Demokratieentwicklung und der positiven politischen Unterstützung der Kerninstitutionen der politischen Systeme sein, denn sie setzen als Teil der Gemeinschaft europäischer Staaten die Beschlüsse aus Brüssel und Straßburg in geltendes nationales Recht um und verändern damit die politischen Systeme ihrer Länder. Ein Misstrauen gegenüber der EU kann somit Teil einer Ablehnung demokratischer Werte und Normen an sich und/oder im jeweiligen Land sein. Welches Bild haben die Bürger:innen von der EU? Vertrauen sie in die Funktionsfähigkeit der Demokratie in der EU? Welche Bedeutung hat die EU für die befragte Person?

Auf die offene Frage "Was bedeutet die EU für Sie persönlich?" antworteten maximal ein Drittel der Menschen in Südosteuropa "Demokratie". Vor allem Albaner:innen und Rumän:innen erwarten demokratische Impulse von der EU. Die Assoziation mit ökonomischem Wohlstand erzielt in allen Ländern außer Rumänien, Bulgarien und Griechenland höhere Werte – von der (angestrebten) Mitgliedschaft in der EU wird demnach noch immer zunächst eine wirtschaftliche Prosperität erwartet, erst in zweiter Linie, wenn überhaupt, demokratische Regeln und Normen.

Schlussfolgerungen

In Südosteuropa sind die Entwicklungen der politischen Kultur und der Demokratisierung insgesamt uneinheitlich: Positiven Trends in Albanien, Nordmazedonien und Rumänien stehen deutlich negative Trends in Slowenien, Griechenland und Bulgarien gegenüber. Die Zustimmung zur Demokratie ist insbesondere dort hoch, wo die Qualität des eigenen demokratischen politischen Systems als gering bewertet und die Erwartungen an eine demokratische Europäische Union hoch sind. Die EU ist sicher gut beraten, wenn sie einerseits ihre Zusagen gegenüber beitrittswilligen Staaten einhält und sich andererseits in Beitrittsverhandlungen mit Ländern begibt, deren Bevölkerungen sowohl eine Demokratie im eigenen Land unterstützen als auch die EU positiv bewerten. Dies stabilisiert das demokratische politische System des Beitrittskandidaten und der EU gleichermaßen.