Südosteuropäische Staaten in internationalen Organisationen
Valeska Esch
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EU, NATO, OSZE, OECD, Europarat: Die Staaten Südosteuropas sind in unterschiedlichen internationalen Organisationen eingebunden. Welche Länder bleiben wo außen vor – und warum?
Dieses Dossier behandelt elf südosteuropäische Länder, deren Mitgliedschaft in internationalen Organisationen so unterschiedlich ist wie die Länder und ihre Geschichten selbst. Der größte Unterschied innerhalb der Region ist dabei die Mitgliedschaft in der Interner Link: Europäischen Union (EU), zu der die Länder des sogenannten Westbalkans, Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo, Montenegro, Nordmazedonien und Serbien, noch nicht beitreten konnten. Aber auch sie sind teils Mitglied in anderen internationalen Organisationen wie beispielsweise der Interner Link: NATO, der Interner Link: OSZE, der Interner Link: OECD und dem Interner Link: Europarat.
Westbalkan
Der Begriff Westbalkan, oder Westlicher Balkan, ist als politischer Begriff und nicht als geografischer Begriff zu verstehen. Es handelt sich dabei um die Nachfolgestaaten Jugoslawiens, die noch keine EU-Mitglieder sind, sowie Albanien.
NATO
Die Interner Link: NATO wurde 1949 als euroatlantisches Verteidigungsbündnis und als Wertegemeinschaft freier demokratischer Staaten gegründet. Sie verknüpft seither die europäische und die amerikanische Sicherheit. Die Mitgliedschaft in diesem euroatlantischen Bündnis steht grundsätzlich allen europäischen Staaten offen, die seine Werte teilen und in der Lage sind, zur Sicherheit seiner Mitglieder beizutragen. Die jüngsten NATO-Mitglieder sind die drei Westbalkan-Staaten Albanien (2009), Montenegro (2017) und Nordmazedonien (2020), während die anderen drei Länder des Westbalkans, Serbien, Bosnien und Herzegowina und Kosovo als einzige Länder Südosteuropas (noch) keine Mitglieder des transatlantischen Bündnisses sind.
Interner Link: Serbien sieht sich als militärisch neutral und kooperiert militärisch sowohl mit der NATO als auch mit Russland und zunehmend China. Es ist seit 2006 Mitglied im Partnership-for-Peace-Programm der NATO, nahm 2019 weit häufiger an Militärübungen mit Mitgliedern des Bündnisses als an Übungen unter russischer Leitung teil, hat aber in den letzten Jahren vorwiegend russische militärische Ausrüstung gekauft und kürzlich als erstes europäisches Land den Kauf des chinesischen Flugabwehr-Raketensystems FK3 angekündigt.
Eine NATO-Mitgliedschaft wird derzeit von etwa 80 Prozent der serbischen Bevölkerung abgelehnt. Die Gründe hierfür sind weitestgehend in der Interner Link: Geschichte des Zerfalls Jugoslawiens zu suchen, in dessen Verlauf die NATO sowohl Interner Link: in Bosnien und Herzegowina als auch vor allem im Kosovokrieg eingriff. Diese Intervention ist bis heute umstritten, da sie ohne Mandat des Interner Link: Sicherheitsrats der Vereinten Nationen (VN) erfolgte und schließlich nach einigen Jahren VN-Übergangsverwaltung zur Interner Link: Unabhängigkeitserklärung des Kosovo führte. Während Deutschland, die USA und über 100 weitere Staaten die Unabhängigkeit des Kosovo anerkennen, verweigert Serbien, unterstützt v. a. durch Russland und China, bis heute die Anerkennung der Unabhängigkeit seiner ehemaligen Provinz. Auch fünf EU-Mitglieder (Spanien, Rumänien, Griechenland, Slowakei und Zypern) erkennen die Unabhängigkeit Kosovos nicht an, von denen vier ebenfalls der NATO angehören.
Auch in Bosnien und Herzegowina spielt dieser historische Hintergrund eine wesentliche Rolle. Bosnien und Herzegowina ist auch heute noch ein ethnisch gespaltenes Land, das aus zwei Entitäten besteht: der Föderation, mehrheitlich von bosnischen Muslimen (Bosniaken) und bosnischen Kroaten bevölkert, und der Republika Srpska, mehrheitlich bosnisch-serbisch. Bosnien und Herzegowina nimmt wie Serbien seit 2006 am Partnership-for-Peace-Programm teil und hat 2010, anders als Serbien, entschieden, am Aktionsplan für die Mitgliedschaft in der NATO teilzunehmen. Das Programm soll das Land für einen eventuellen Beitritt vorbereiten. Seither werden notwendige Reformfortschritte hin zu einer Mitgliedschaft jedoch immer wieder durch bosnisch-serbische Politiker blockiert und das Ziel der Mitgliedschaft in Frage gestellt. Viele Expertinnen und Experten gehen davon aus, dass eine Mitgliedschaft nur dann Zustimmung in der Republika Srpska finden kann, wenn auch Serbien sich für eine NATO-Mitgliedschaft entscheidet.
Im Interner Link: Kosovo dagegen gibt es große Zustimmung für eine Mitgliedschaft des Landes in der NATO. Auch heute noch sind 3.500 Soldatinnen und Soldaten im Rahmen der Interner Link: Stabilisierungsmission KFOR im Kosovo stationiert. Zudem hat Kosovo als einziges Land in der Region keine vertraglichen Beziehungen mit der NATO und auch eine Bewerbung für das Partnership-for-Peace-Programm scheiterte bislang an den vier NATO-Mitgliedsstaaten, die die Unabhängigkeit des Kosovo nicht anerkennen.
OSZE
Die Interner Link: Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) wurde 1975 als Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) gegründet und ist heute mit 57 Mitgliedsstaaten in Europa, Nordamerika und Asien die größte regionale Sicherheitsorganisation der Welt. Die Grundlage ihrer Arbeit ist ein umfassendes Sicherheitsverständnis. Es umfasst jenseits der militärischen Dimension auch Themen wie u. a. Rüstungskontrolle, Terrorismusbekämpfung, verantwortungsvolle Regierungsführung, Demokratisierung, Minderheitenrechte und Energiesicherheit.
Kosovo ist das einzige Land Südosteuropas, das nicht Mitglied in der OSZE ist. Während eine Mitgliedschaft des Kosovo in der OSZE innerhalb des Landes befürwortet wird, müssten alle Mitgliedsstaaten der OSZE einer Mitgliedschaft des Kosovo als unabhängigem Staat zustimmen. Dies scheint zum jetzigen Zeitpunkt aufgrund der 21 OSZE-Staaten, die die Unabhängigkeit des Kosovo nicht anerkennen, aussichtslos. Trotz der unter den Mitgliedsstaaten umstrittenen Statusfrage ist die OSZE seit Ende des Krieges mit einer Mission vor Ort, um Demokratisierung, Menschenrechte und die öffentliche Sicherheit im Land zu unterstützen.
Nur zwei der elf südosteuropäischen Länder sind Mitglied in der OECD: Slowenien und Griechenland. Dennoch ist die OECD auch in den anderen Ländern der Region aktiv, um die Zusammenarbeit mit diesen Ländern zu fördern und sie näher an die OECD und ihre Standards heranzuführen. Die drei EU-Mitglieder Südosteuropas, die noch nicht Mitglied in der OECD sind, Bulgarien, Kroatien und Rumänien, befinden sich im Beitrittsprozess. Allerdings gibt es unterschiedliche Positionen unter den Mitgliedern mit Blick auf die Erweiterung und einen möglichen Reformbedarf der Organisation. Entscheidungen über die Einladung neuer Mitglieder müssen einstimmig getroffen werden. Dennoch hoffen sowohl Rumänien als auch Bulgarien auf eine baldige Einladung. Im Falle Kroatiens steht ein Veto Sloweniens im Weg, da Kroatien sich weigert, einen Schiedsspruch eines internationalen Schiedsgerichtes zum Verlauf der Landes- und Seegrenzen zwischen den beiden Ländern aus dem Jahr 2017 anzuerkennen.
Die OECD versteht sich selbst als Organisation, die international Standards setzt und weiterentwickelt. Dabei geht es u. a. um wirtschaftliche Entwicklung, Bildung und Steuerrecht. Aufgrund der hohen Standards in diesen Bereichen, die die OECD sich selbst und für ihre (künftigen) Mitglieder setzt, sind die sechs Westbalkan-Länder noch weit davon entfernt, OECD-Mitglieder werden zu können, nehmen aber an einer wachsenden Zahl von OECD-Programmen teil und werden von der OECD bei der Ausarbeitung und Umsetzung von Strategien zur wirtschaftlichen Entwicklung unterstützt. Dabei stehen die Bereiche Investitionen, Wettbewerbsfähigkeit, Bildung, Innovation, Korruptionsbekämpfung und Rechtsstaatlichkeit im Vordergrund.
Europarat
Der Interner Link: Europarat wurde 1949 auf der Basis von Standards und Werten in den Bereichen Menschenrechte, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit gegründet und setzt sich seither für deren Schutz in seinen Mitgliedsstaaten und darüber hinaus ein. Das wichtigste Instrument dafür ist die Interner Link: Europäische Menschenrechtskonvention sowie der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, vor dem Einzelpersonen Beschwerden gegen jeden der 47 Mitgliedsstaaten einreichen können. Außer dem Kosovo sind alle Länder Südosteuropas Mitglied im Europarat.
Für die Aufnahme neuer Mitglieder in den Europarat ist eine doppelte Zweidrittelmehrheit notwendig – in der Parlamentarischen Versammlung, in der die Zahl der Abgeordneten, die jeder Mitgliedsstaat entsendet von seiner jeweiligen Größe abhängt, und im Ministerkomitee, bestehend aus den Außenminister/-innen der Mitgliedsstaaten. Nachdem 2014 die Stimmrechte Russlands aufgrund der Annexion der Krim und der Situation der Menschenrechte in Russland in der Parlamentarischen Versammlung suspendiert wurden, gab es im Kosovo die Hoffnung, dass dies ein Zeitfenster für eine Aufnahme des Landes in den Europarat sein könnte. Auf der Basis seiner modernen Verfassung, die grundsätzlich alle Voraussetzungen für eine Aufnahme erfüllt, erhoffte man sich durch die Abwesenheit des größten Landes, das die Unabhängigkeit des Kosovo nicht anerkennt, die nötige doppelte Zweidrittelmehrheit erreichen zu können. Die dafür notwendige Unterstützung der größten Mitgliedsstaaten, die Kosovos Unabhängigkeit anerkennen, blieb jedoch aus, u. a. weil man befürchtete, Russland und möglicherweise weitere Länder, die die Unabhängigkeit des Kosovo nicht anerkennen, damit für den Europarat zu verlieren. Seither liegen die Bemühungen um eine Mitgliedschaft seitens des Kosovo auf Eis.
Europäische Union
Abgesehen von den sechs Westbalkan-Ländern sind alle Länder Südosteuropas Mitglieder in der Interner Link: EU. Doch auch unter den EU-Mitgliedsstaaten der Region gibt es Unterschiede mit Blick auf die Ausdifferenzierung ihrer Mitgliedschaft in unterschiedlichen Politikfeldern. Es ist zwar umstritten, inwiefern die Integrationsmöglichkeiten innerhalb der EU immer stärker ausdifferenziert werden sollten. Gleichzeitig wird eine solche Differenzierung jedoch als Möglichkeit zur Weiterentwicklung und Vertiefung der europäischen Integration gesehen. Zudem ist sie in vielen Bereichen längst Realität. So sind beispielsweise nicht alle EU-Mitgliedsstaaten auch Mitglied in der Interner Link: Eurozone, im Interner Link: Schengenraum oder der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit der EU-Mitgliedsstaaten im Bereich Sicherheit und Verteidigung (Interner Link: PESCO).
Beitrittsprozess zur Europäischen Union
Die sechs Westbalkan-Länder befinden sich alle im Interner Link: Beitrittsprozess zur Europäischen Union. Voraussetzung für einen Beitritt zur Europäischen Union sind die sogenannten Interner Link: Kopenhagener Kriterien. Dazu gehören neben Standards im Bereich von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, eine konkurrenzfähige Marktwirtschaft sowie die vollständige Übernahme des Interner Link: Acquis Communautaire, also die Übernahme des gesamten EU-Rechts. Dieser Acquis ist in Verhandlungskapitel unterteilt, die jeweils nach und nach, basierend auf den Fortschritten der Länder geöffnet werden. In der Praxis bedeutet das einen grundlegenden Transformationsprozess der Nachfolgestaaten Jugoslawiens sowie Albaniens, wobei vor allem Standards in Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie die wirtschaftliche Konvergenz als große Herausforderungen gelten.
Die Fortschritte der Länder in der Annäherung an die Union werden jährlich durch die Interner Link: EU-Kommission bewertet. Basierend auf diesen Fortschritten entscheidet der Interner Link: Rat der Europäischen Union über die nächsten Schritte, wie beispielsweise die offizielle Verleihung des Beitrittskandidatenstatus, die Eröffnung von Beitrittsverhandlungen oder das Öffnen von neuen Verhandlungskapiteln. Es gilt das sogenannte Regattaprinzip, das heißt die Region wird nicht als Ganzes bewertet, sondern jedes Land für sich. Entsprechend sind die Länder auch unterschiedlich weit in ihren Integrationsprozessen vorangeschritten. Montenegro und Serbien befinden sich bereits seit einigen Jahren im Verhandlungsprozess (Montenegro seit 2012, Serbien seit 2014) während der Ministerrat erst im März 2020 der Eröffnung von Beitrittsverhandlungen mit Albanien und Nordmazedonien zustimmte. Diese Länder werden auch als offizielle Beitrittskandidaten geführt, während Bosnien und Herzegowina und Kosovo als potentielle Beitrittskandidaten gelten und noch eine Reihe von Bedingungen erfüllen müssen, um die nächsten Schritte im Prozess zu gehen.
Im Rahmen von Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen haben alle sechs Länder bereits vertragliche Beziehungen mit der Europäischen Union, um die politische und wirtschaftliche Zusammenarbeit schon vor deren Beitritt zu stärken und die Schaffung von Freihandelszonen mit den Ländern zu ermöglichen. Darüber hinaus können die Westbalkan-Länder bereits an ausgewählten EU-Programmen teilnehmen, wie zum Beispiel die Integration in den europäischen Energiemarkt im Rahmen der Energy Community oder auch an Programmen wie Interner Link: Erasmus+ und Interner Link: Horizon 2020. Darüber hinaus werden viele EU-Programme wie zum Beispiel der "Interner Link: European Green Deal" oder die Digitale Agenda für Europa bereits jetzt auf die Westbalkan-Länder übertragen und in den Beitrittsprozess integriert. Dennoch bleibt die EU-Erweiterung grundsätzlich unter den Mitgliedsstaaten umstritten. Die Glaubwürdigkeit der Beitrittsperspektive für die Länder der Region wird aufgrund der langwierigen Prozesse, langsamen Fortschritte und wiederholten Verzögerungen immer mehr in Frage gestellt.
Schengenraum
Von den Ländern Südosteuropas, die Mitglied in der EU sind, sind die jüngsten EU-Mitglieder Bulgarien, Kroatien und Rumänien noch keine Mitglieder des sogenannten Interner Link: Schengener Abkommens. Seit 1995 erlaubt die Mitgliedschaft im Schengener Abkommen u. a. den Bürgerinnen und Bürgern der Mitgliedsstaaten, innerhalb des Schengenraums ohne Personenkontrollen zu reisen. Es hat also zum Ziel, die ohnehin innerhalb der EU bestehende Personenfreizügigkeit weiter zu erleichtern. Um als EU-Mitglied ebenfalls dem Schengener Abkommen beizutreten, müssen strenge Bedingungen erfüllt werden. Diese beinhalten zum einen die darin enthaltenen Regelungen im Bereich der Grenzkontrollen, Visaausstellung, Polizeizusammenarbeit sowie Datenschutz (Schengen acquis), das Grenzmanagement basierend auf diesen Regelungen, sowie die Zusammenarbeit mit den Sicherheitsbehörden der anderen Schengen-Mitglieder. Bulgarien, Kroatien und Rumänien wenden die Schengenregelungen bereits zum großen Teil an und streben alle eine Aufnahme in den Schengenraum an.
Eurozone
Im Rahmen des Vertrags über die Europäische Union (Interner Link: Maastrichter Vertrag) wurde 1993 die Wirtschafts- und Interner Link: Währungsunion gegründet, die, basierend auf strikten Kriterien, die Einführung des Euro als gemeinsame Währung vorsieht. Auch die Staaten, die den Euro bislang nicht eingeführt haben, haben sich grundsätzlich dazu verpflichtet, der Währungsunion beizutreten, sobald sie die festgelegten Interner Link: Konvergenzkriterien erfüllen. Bislang sind jedoch nur 19 der 27 EU-Mitgliedsstaaten tatsächlich Mitglieder der Eurozone und haben ihre nationalen Währungen durch den Euro ersetzt.
Während unter den EU-Mitgliedsstaaten Südosteuropas Griechenland und Slowenien bereits Mitglieder der Eurozone sind, streben Bulgarien, Kroatien und Rumänien die Aufnahme an. Hierzu müssen die Länder die oben genannten Konvergenzkriterien erfüllen. Im Sommer 2020 haben Bulgarien und Kroatien einen entscheidenden Schritt hin zur Aufnahme in die Währungsunion gemacht, da beide Staaten in den sogenannten Interner Link: Wechselkursmechanismus aufgenommen wurden. Eine mindestens zweijährige Mitgliedschaft in diesem Mechanismus ist eine der Voraussetzungen, dass ein Land letztlich der Eurozone beitreten kann. Auch Kosovo und Montenegro nutzen den Euro, ohne jedoch Mitglieder der EU oder der Eurozone zu sein.
Valeska Esch ist stellvertretende Direktorin und Programmdirektorin für Europa beim Aspen Institute Deutschland und hat zur Balkan-Politik der EU und Deutschland publiziert. Sie hat einen Magisterabschluss in Politikwissenschaften, Völker- und Europarecht mit einem Schwerpunkt auf Europapolitik der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn mit Auslandsaufenthalt an der Universität Birmingham.