Ein Vocho am Zocalo von Mexiko Stadt

17.3.2010 | Von:
Wolf Grabendorff

Brasiliens Aufstieg: Möglichkeiten und Grenzen regionaler und globaler Politik

"Anti-Status-quo-Macht" im internationalen System

Während gelegentlich behauptet wird, dass Brasilien die regionale Führungsrolle eher zugefallen wäre, als dass sie von ihm wirklich angestrebt worden sei[12] - was bis zur Präsidentschaft von Lula da Silvas durchaus stimmen dürfte - lässt sich dies von seiner Rolle in der globalen und insbesondere der multilateralen Politik sicher nicht sagen. Ohne die Vielzahl von eigenen Initiativen und Aktivitäten wären die Präsenz und das globale Prestige des Landes nicht dermaßen angestiegen. Die Grundlage dieser vielfachen diplomatischen Anstrengungen liegt in der Rolle Brasiliens als "Anti-Status-quo-Macht" in der internationalen Staatenhierarchie. Seit der Gründung der UNO, zu deren Gründungsmitgliedern Brasilien zählt, hat sich das Land gegen die Festschreibung der internationalen Machtkonstellation am Ende des Zweiten Weltkrieges gewandt und sich in allen multilateralen Gremien immer wieder für eine "gerechtere" Weltordnung eingesetzt, an deren Gestaltung der "Süden" ausreichend beteiligt werden müsse.

Das Bemühen mit Hilfe der G-4-Initiative (Japan, Deutschland, Brasilien und Indien) seit 2005 die Reform des UN-Sicherheitsrats voranzutreiben und selbst als Vertreter Lateinamerikas dort einen ständigen Sitz zu erhalten, ist vermutlich die international bekannteste Form seines Einsatzes für eine neue Weltordnung. Es lag weniger an der lautstarken Opposition von Argentinien und Mexiko, die sich nicht von Brasilien im Sicherheitsrat vertreten lassen wollten, sondern eher an der generell ablehnenden Haltung der ständigen Mitglieder gegenüber der G-4-Initiative, dass es bisher zu keiner Reform der Zusammensetzung des Sicherheitsrats gekommen ist. Erfolgreicher war der Versuch Brasiliens, innerhalb der Verhandlungen der Doha-Runde der Welthandelsorganisation (WTO) eine Gegenmacht gegen die aus seiner Sicht "unheilige Allianz" von USA und EU in Fragen der Agrarsubventionen zu organisieren. Während des Verhandlungsprozesses in Cancún 2003 rief Brasilien mit tatkräftiger Unterstützung Chinas und verschiedener Staaten des Südens die G-20 innerhalb der WTO ins Leben, deren strikte Ablehnung des "westlichen" Verhandlungsangebots zum Scheitern der Verhandlungen beitrug.

Auch andere multilaterale Initiativen haben dazu beigetragen, das Profil Brasiliens als Führungsmacht des Südens zu schärfen. Gleich zu Beginn der Amtszeit Lula da Silvas wurde 2003 die trikontinentale IBSA-Gruppe (Indien, Brasilien, Südafrika) ins Leben gerufen, deren intensive Zusammenarbeit darauf abzielt, ein Gegengewicht zu der unilateralen Politik der USA zu etablieren.[13] Obwohl Brasilien innerhalb der BRIC-Staaten keineswegs eine herausragende Rolle spielt, ist es Lula da Silva auch gelungen, Präsidententreffen dieser sehr heterogenen Gruppe zu organisieren, wobei das zweite noch in diesem Jahr in Brasilien stattfinden soll. Zu dieser Betonung der gemeinsamen Interessen des Südens muss auch die periodische Ausrichtung von Präsidententreffen mit den arabischen und afrikanischen Staaten im Rahmen von Unasur gezählt werden. Alle diese diplomatischen Anstrengungen haben nicht nur die Diversifizierung der brasilianischen Außen- und Wirtschaftsbeziehungen zum Ziel gehabt,[14] sondern zweifelsohne auch die Rolle des Landes als Führungsmacht des Südens gefestigt. Mit der Etablierung dieser internationalen Netzwerke ist auch der Einfluss Brasiliens gestiegen, zumal seine Fähigkeit, auch über ideologische und wirtschaftliche Interessenunterschiede hinweg Brücken schlagen zu können, immer mehr gefragt ist und teilweise schon als spezifische soft power des Landes angesehen wird.

Seine Rolle als Führungsmacht im Geflecht "neuer Mächte" hat das Profil Brasiliens in seinen stärker traditionellen bilateralen Beziehungen mit den USA und der EU erheblich verändert. Obwohl alle brasilianischen Präsidenten immer bemüht waren, ein möglichst konfliktfreies Verhältnis mit den USA zu unterhalten, war die historische Zielvorstellung immer davon geprägt, als wichtigstes Land des Südens in der westlichen Hemisphäre auf "gleicher Augenhöhe" mit den USA zu verhandeln.[15] Dass dies trotz aller Wertschätzung Brasiliens von Seiten der USA bisher nicht im erwarteten Umfang erreicht worden ist, kann sicherlich auch als ein treibendes Motiv für die internationale Aktivität Brasiliens angesehen werden. So hat der erkennbare Rückgang des US-Einflusses in Lateinamerika seit Ende des Kalten Krieges - und noch verstärkt nach den Anschlägen des 11. September 2001 - auch zu der Ausweitung der regionalen Rolle Brasiliens beigetragen. Vor allem die Ablehnung Brasiliens einer von den USA vorgeschlagenen Gesamtamerikanischen Freihandelszone (FTAA) 2003 stellte eine Zäsur in den bilateralen Beziehungen dar. Damals hatten in Lateinamerika nur die Mercosur-Mitgliedstaaten und Venezuela Brasilien in seiner ablehnenden Haltung unterstützt. Damit wurde zwar die Regionalstrategie der USA zu Fall gebracht, gleichzeitig aber auch der Weg für die neue US-Strategie bilateraler Freihandelsabkommen mit den "willigen" Staaten Lateinamerikas freigemacht. Die weltwirtschaftlichen Veränderungen der vergangenen Jahre haben Brasiliens Handelsbeziehungen auf der Süd-Süd-Schiene, vor allem mit Asien aber auch innerhalb Lateinamerikas, auf Kosten des Handels mit den USA deutlich anwachsen lassen, zumal der Agrarprotektionismus der USA auf pflanzliche Biotreibstoffe - vor allem Ethanol - ausgeweitet wurde und damit auch einige der wettbewerbsfähigsten brasilianischen Produkte vom US-Markt ausgeschlossen wurden.[16]

Zusätzliche bilaterale Konfliktpunkte ergaben sich immer dann, wenn die USA Entscheidungen in Lateinamerika trafen, die mit den Interessen Brasiliens nicht übereinstimmten. Kuba war in diesem Zusammenhang schon immer ein besonderer Zankapfel, zumal die bilateralen Beziehungen zwischen Brasilien und Kuba unter der Präsidentschaft Lula da Silvas erheblich ausgebaut worden sind.[17] Nach der Wahl Barack Obamas zum US-Präsidenten hatte sich der brasilianische Präsident angeboten, zwischen Kuba und den USA zu vermitteln und gehofft, Obama würde mit einer Geste gegenüber Havanna gleichzeitig eine neue Epoche in den interamerikanischen Beziehungen einleiten. Nachdem dies ausgeblieben war, kühlte sich das Verhältnis zwischen den beiden Präsidenten rasch ab. Die Krise in Honduras 2009 und das erweiterte Militär- und Basennutzungsabkommen der USA mit Kolumbien führten zu heftiger Kritik Brasiliens an der US-amerikanischen Politik, während in Washington Brasiliens gute Beziehungen zu Venezuela und Iran immer wieder beanstandet wurden. Die offene Austragung dieser bilateralen Konfliktpunkte zeugt einerseits von dem gestiegenen Selbstbewusstsein Brasiliens, anderseits von der Unfähigkeit in Washington, mit der "neuen Macht im Hinterhof" angemessen umzugehen. Gerade angesichts der bestehenden - und sicher auch zukünftigen - Instabilitäten in Lateinamerika und des brasilianischen Gewichts in den Süd-Süd-Beziehungen erwartet Brasilien von den USA eher partnerschaftliche Konsultationen als außenpolitische Verhaltenslektionen.

Brasiliens Beziehungen zur EU sind zwar weniger konfliktreich als die zu den USA, aber sie sind auch weniger intensiv, als sie angesichts der Bedeutung Brasiliens sein sollten.[18] Obwohl der Aufstieg des Landes und seine erfolgreiche Vernetzung innerhalb des Kreises regionaler Führungsmächte kaum zu übersehen waren, hat die EU Brasilien erst 2007 - als letztem der BRIC-Staaten - den Status einer "strategischen Partnerschaft" angeboten.[19] In einem gemeinsamen Aktionsplan bis 2011 ist eine Fülle von globalen Themen zur gemeinsamen Bearbeitung vorgesehen, freilich ohne dabei jene brasilianischen Vorstellungen einzubeziehen - etwa die Reform der WTO[20] -, die einen Konflikt mit den USA riskieren würden. Trotz der sehr engen und weitgefächerten bilateralen Beziehungen mit einzelnen Mitgliedstaaten wie Deutschland, Spanien und Frankreich - hier sogar im sicherheitspolitischen Bereich - scheint die EU Brasilien bisher noch nicht in gleichem Maße als globalen Akteur einzuschätzen, wie die übrigen BRIC-Staaten. Dabei kann es in Fragen des Klimawandels sicherlich eine zentrale Rolle spielen und dürfte auch bei den weltwirtschaftlichen Reformdebatten in der G-20 ein wichtiger Allianzpartner sein. Auch hinsichtlich der EU-Beziehungen zu ganz Südamerika könnte die "strategische Partnerschaft" mit Brasilien eine neue Basis für eine realistischere Regionalstrategie bieten. Zu dem Realismus auf EU-Seite müsste freilich auch die Einsicht gehören, dass Brasilien als "Anti-Status-quo-Macht" und Führungsmacht des Südens nicht die Weltsicht der EU teilt[21] und deshalb auch nicht allein nach "westlichen" Maßstäben beurteilt werden kann.

Eine noch nicht konsolidierte Führungsmacht

Brasilien teilt mit der EU das Schicksal, sich als Führungsmacht noch nicht konsolidiert zu haben. Angesichts der grundlegenden und keineswegs abgeschlossenen Veränderungen im internationalen System ist dies nicht verwunderlich, zumal die internationale Anerkennung als Führungsmacht nicht hauptsächlich von der eigenen Wirtschaftskraft oder gar der Kapazität zur Durchsetzung der eigenen Interessen abhängt, sondern vielmehr von der Fähigkeit, in der eigenen Region Krisenmanagement zu betreiben und von den etablierten bzw. sich etablierenden Führungsmächten als solche anerkannt zu werden. Hier lassen sich bei Brasilien vier - nicht unbedingt selbst verschuldete - Defizite erkennen:

  • Seine Rolle als Führungsmacht ist in der eigenen Region - selbst in Südamerika und erst recht in Lateinamerika - umstritten.
  • Von Seiten der etablierten Führungsmacht USA ist eine eindeutige Anerkennung der neuen internationalen Rolle Brasiliens bisher ausgeblieben.
  • Unter den sich etablierenden Führungsmächten ist die Akzeptanz Brasiliens bei China und Indien ausgeprägter als bei Russland und der EU.
  • Seine Rolle als weltwirtschaftlicher Akteur in Handel, Dienstleistungen und Investitionen bleibt ebenso wie seine militärische Stärke weit hinter der hard power der übrigen Führungsmächte zurück.
Inwieweit in Zukunft noch mit weiteren Defiziten zu rechnen ist, weil sich in Brasilien kein innerpolitischer Konsens über die politischen und wirtschaftlichen Kosten einer Führungsmachtrolle erzielen lässt, ist noch nicht abzusehen. Die Kalkulierbarkeit des außenpolitischen Engagements Brasiliens wird vom zügigen Abbau bzw. der Überwindung dieser Defizite ebenso abhängen wie von den zukünftigen Veränderungen eines internationalen Systems auf dem Wege zur Multipolarität. Während des Konsolidierungsprozesses Brasiliens als Führungsmacht können weder die USA noch die EU mit einer umfassenden und belastbaren Allianzfähigkeit Brasiliens rechnen, weil das Land zwar gute Beziehungen zu "dem Westen" pflegen, aber die entscheidende Unterstützung für seinen weiteren internationalen Aufstieg vor allem aus dem Süden erhalten dürfte.

Aus: http://Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ 12/2010)

Fußnoten

12.
Vgl. Monica Hirst, Strategic Posture Review: Brazil, World Politics Review, 29.9.2009.
13.
Vgl. Daniel Flemes, Brasilien - Regionalmacht mit globalen Ambitionen, GIGA Focus, (2007) 6.
14.
Vgl. Tullo Vigevani/Gabriel Cepaluni, Lula's Foreign Policy and the Quest for Autonomy through Diversification, in: Third World Quarterly, 28 (2007) 7, S. 1309-1326.
15.
Vgl. Luiz Alberto Moniz Bandeira, Brazil as a Regional Power and Its Relations with the United States, in: Latin American Perspectives, 33 (2006) 3, S. 12-27.
16.
Vgl. Alexander Busch, Wirtschaftsmacht Brasilien. Der grüne Riese erwacht, München 2009, S. 194.
17.
Vgl. Benício Schmidt, Relaciones entre Brasil y Cuba, in: Encuentro de la cultura cubana, (2008) 48-49, S. 151-159.
18.
Vgl. Gilberto Calcagnotto, O Brasil e a União Européia, Os passos rumo a uma nova potência global?, in: Nueva Sociedad Numero Especial em português, (2008) outubro, S. 105-122.
19.
Vgl. Günther Maihold, "Strategische Partnerschaft" und schwacher Interregionalismus: Die Beziehungen zwischen Brasilien und der EU, in: Annegret Bendiek/Heinz Kramer (Hrsg.), Globale Außenpolitik der Europäischen Union. Interregionale Beziehungen und "strategische Partnerschaften", Baden-Baden 2009.
20.
Vgl. Marco Aurélio Garcia, The strategic partnership between Brazil and the European Union, in Giovanni Grevi/Álvaro de Vasconcelos (Hrsg.), Partnerships for effective multilateralism. EU relations with Brazil, China, India and Russia, Paris 2008.
21.
Vgl. Wolf Grabendorff, Brazil - A "Secure" Partner for the European Union?, in: Noref, (2009) October.

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