Symbolbild gemalte Menschen mit Smartphones

19.1.2018 | Von:
Margot Schüller
Yun Schüler-Zhou

China als Advokat des Freihandels?

Chinas handelspolitische Strategien

Der Beitritt Chinas zur WTO als dem regulativen Rahmen für multilaterale Wirtschaftsbeziehungen hat den Aufstieg des Landes zur größten Handelsmacht ermöglicht, forderte jedoch auch große Veränderungen in der chinesischen Außenwirtschaftspolitik. Die Mitgliedschaft in der WTO verlangte eine Anerkennung des Freihandels als leitendes Prinzip und marktwirtschaftlicher anstelle bürokratischer Steuerungsmechanismen, den Abbau von Zöllen und nichttarifären Handelshemmnissen. Die Forderung einer offenen Wirtschaft als Voraussetzung für einen allen Beteiligten zugutekommenden Wohlstandsgewinn aus dem Freihandel wird stets mit den Theorien der ökonomischen Klassiker Adam Smith (1723–1790) und David Ricardo (1772–1823) begründet.[8] Zum Zeitpunkt des Beitritts Chinas waren jedoch viele der ihren Modellen zugrunde liegenden sehr restriktiven Annahmen überholt.[9] Auch die späteren neoklassischen Ökonomen gingen in ihren Theorien von Voraussetzungen aus, die durch die Entstehung globaler Wertschöpfungsketten zunehmend infrage gestellt wurden. Dagegen wiesen Ökonomen der heterodoxen Schule auf die Risiken der offenen Märkte vor allem für nicht wettbewerbsfähige Länder ohne erfolgreiche Strategien im globalen Standortwettbewerb hin.[10]

In seiner außenwirtschaftlichen Konzeption übernahm China zwar die allgemeine Idee des Freihandels, orientierte sich aber gleichzeitig an westliche Ökonomen, die für seine wirtschaftliche Ausgangsposition eine angemessene Strategie boten. Dazu zählte beispielsweise der deutsche Ökonom Friedrich List (1789–1846), der mit seiner Forderung nach Schutzzöllen für die damals der englischen Konkurrenz unterlegene deutsche Industrie ein Vorbild für die eigene Politikgestaltung bot.[11] Auch die erfolgreichen industriepolitischen Strategien anderer ostasiatischer Ökonomien wie Japan, Südkorea und Taiwan nutzte China als Vorbild. Ausgehend von einer aktiven staatlichen Förderung hatten diese zeitversetzt über lange Entwicklungsperioden hohe Wachstumsraten verzeichnen können, indem sie unter anderem ihre Wirtschaft nur selektiv gegenüber dem internationalen Wettbewerb öffneten.[12] Bis heute hat China seine Wirtschaft nicht in dem Maße für den internationalen Austausch von Waren und Dienstleistungen liberalisiert, wie dies beim Beitritt zur WTO Ende 2001 von den damals führenden Handelsmächten USA, EU und Japan erwartet worden war.

Andererseits verzichtete China beim WTO-Beitritt auf eine Sonderstellung als Entwicklungsland und auf damit verbundene Vorteile und willigte unter anderem in zusätzliche Schutzrechte für andere Mitgliedsstaaten ein. Dies betrifft beispielsweise die Möglichkeit der Staaten, ihre Märkte bei einem sehr raschen Anstieg chinesischer Exporte durch Importbeschränkungen zu schützen. Überwiegend positiv wird Chinas aktive Beteiligung an den institutionellen Strukturen der WTO beurteilt. Über ihre freiwillige Teilnahme an vielen Konsultationsprozessen waren chinesische Vertreter in der Lage, sich umfassende praktische Kenntnisse im internationalen Handelsrecht und Streitschlichtungsverfahren anzueignen. Dies befähigte sie, auch ihre eigenen Rechte innerhalb der WTO besser zu vertreten und selbst den Streitschlichtungsausschuss einzuschalten. Positiv anzumerken ist auch, dass China in den meisten Fällen, in denen es als beschuldigte Partei in WTO-Streitfällen unterlag, das Ergebnis akzeptierte und die geforderten Anpassungen umsetzte.[13]

Obwohl China vielen WTO-Verpflichtungen nachgekommen ist, haben die USA und die EU dem Land nicht wie erwartet Ende 2016 den Status "Marktwirtschaft" zugestanden. Dieser Status ist vor allem bei Antidumpingverfahren von Vorteil: So lassen sich etwa unter Herstellungskosten verkaufte Produkte aus einer Nichtmarktwirtschaft leichter mit Strafzöllen belegen. Der Status entscheidet nämlich, ob die Preis- und Kosteninformationen der Lieferanten direkt herangezogen oder Informationen von Vergleichsländern angefordert werden. Während die USA auch formal die Anerkennung Chinas als Marktwirtschaft mit der Begründung ablehnten, dass die im bilateralen Protokoll über den Beitritt zur WTO festgelegten Bedingungen von China nicht eingehalten wurden, hob die EU kurz vor Ablauf der Frist die grundsätzliche Unterscheidung von Handelspartnern in Marktwirtschaft und Nichtmarktwirtschaft auf. Auch bei künftigen Antidumpingverfahren wird nach dem alten Rechtsstand vorgegangen, also Drittländerpreise bei der Berechnung der Strafzölle zugrunde gelegt. Chinesische Exporteure müssen deshalb mit hohen Strafzöllen rechnen. Chinas Reaktion hierauf war absehbar: Das Land reichte eine Klage gegen die EU bei der WTO ein, die hierzu ein Streitschlichtungskomitee einrichtete.

Der wirtschaftliche Aufstieg Chinas und der anderer Schwellenländer wie Brasilien und Indien führte dazu, dass die Quad-Gruppe (EU, Japan, Kanada, USA) ihr Verhandlungsmonopol verlor. Die USA reagierten auf diesen Einflussverlust in der WTO mit einer Handelspolitik, die auf den Abschluss beziehungsweise auf Verhandlung bilateraler Abkommen mit einzelnen Ländern und Regionen setzte.[14] Da sowohl im TPP-Abkommen als auch im Transatlantischen Freihandelsabkommen (TTIP) China nicht als Mitglied vorgesehen war, signalisierten diese Verhandlungen den Versuch der USA, die wichtigsten Partnerländer gegen China zusammenzuführen.

China antwortete darauf ebenfalls mit einer stärkeren Ausrichtung an regionalen und bilateralen Handelsabkommen. Als Gegengewicht zum TPP wandte sich China rasch dem vom Verband Südostasiatischer Nationen (ASEAN) vorgeschlagenen Abkommen zur Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) zu. Gleichzeitig verhandelte China eine Reihe von bilateralen Freihandelsabkommen (FTA) mit den TPP-Kandidaten und setzte die Verhandlungen mit den USA über ein bilaterales Investitionsabkommen fort, um seine Integration in die Weltwirtschaft und die regionale Wirtschaft weiter voranzutreiben. FTA wurden bereits mit sieben TPP-Kandidaten (Singapur, Vietnam und Malaysia innerhalb der China-ASEAN Freihandelszone sowie mit Chile, Neuseeland, Peru und Australien) abgeschlossen. Weiterhin wird mit Japan und Kanada über bilaterale sowie mit Japan und Südkorea über trilaterale Abkommen verhandelt.[15] Durch den Rückzug der USA aus der TPP bieten sich neue Chancen: Mit dem RCEP-Abkommen wirbt China um die Staaten in der Region und könnte damit seine Führungsrolle im asiatisch-pazifischen Raum festigen.

Fußnoten

8.
Siehe hierzu auch den Beitrag von Jens Südekum in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
9.
Hierzu zählen u.a. die Annahmen eines technologischen Protektionismus (konstante Preisverhältnisse), der Vollbeschäftigung (kein Verdrängungswettbewerb) sowie der Immobilität der Produktionsfaktoren. Vgl. Jacob Kapeller, Internationaler Freihandel: Theoretische Ausgangspunkte und empirische Folgen, Institut für Sozial- und Wirtschaftswissenschaften, WISO 1/2016, S. 100–122, hier S. 103.
10.
Vgl. ebd., S. 102–110.
11.
Vgl. Juntie Mei, Friedrich List in China’s Quest for Development, Winter 2014, http://www.chinastudies.org.cn/c/1400.htm«.
12.
Vgl. Margot Schüller, Chinas Industriepolitik: auf dem Weg zu einem neuen Erfolgsmodell?, Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut, WSI-Mitteilungen 7/2015.
13.
Vgl. Hanns Günther Hilpert, Chinas Handelspolitik. Dominanz ohne Führungswillen, Stiftung Wissenschaft und Politik, SWP-Studie 22/2013, hier S. 12–16 und S. 42f.
14.
Vgl. ebd., S. 11.
15.
Vgl. Alex He, China and Global Trade Governance, Centre for International Governance Innovation, CIGI Paper 104/2016.
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autoren/-innen: Margot Schüller, Yun Schüler-Zhou für bpb.de

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