Die Mitgliedschaft Deutschlands in den europäischen Staatengemeinschaften bringt es mit sich, dass diese auch Einfluss auf die nationale Medienpolitik nehmen. Die Gründungsgeschichte von
Die medienpolitischen Aktivitäten der EU sind gekennzeichnet durch eine ökonomische Perspektive auf die Medien. Diese ergibt sich aus der Gründung der Union als Wirtschaftsgemeinschaft und ihren rechtlichen Grundlagen, die sich auf die Wirtschaftspolitik konzentrieren und der Gemeinschaft auch eine entsprechend eingeschränkte Kompetenz zuweist. Durch Änderungen in den Verträgen entwickelten sich im Laufe der Jahre Möglichkeiten, kulturelle Aspekte zu berücksichtigen. Die Inkraftsetzung der Externer Link: Charta der Grundrechte und des
Die rechtlichen Grundlagen der EU – Primärrecht und Sekundärrecht
Rechtliche Grundlage der EU sind die von den Mitgliedstaaten abgeschlossenen Verträge, sie bilden das sog. Primärrecht. Zurzeit gelten der Vertrag über die
Der EUV benennt die demokratischen Werte und die Ziele der Union, der AEUV fixiert die Zuständigkeiten und den institutionellen Aufbau der Union. Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union ist nicht Teil des Lissabon-Vertrages, aber Artikel 6 Absatz 1 EUV erklärt die Charta für rechtsverbindlich und stellt sie auf eine Ebene mit den Verträgen.
Mit der Charta der Grundrechte erhielt die EU erstmals eine eigene Grund- und Freiheitsrechtebasis. Sie war bereits beim Gipfeltreffen in Nizza im Dezember 2000 proklamiert worden, konnte aber wegen des Scheiterns des geplanten europäischen Verfassungsvertrages erst 2009 in Kraft treten. Bis dahin hatte sich der Europäische Gerichtshof bei Bedarf auf die
Das Sekundärrecht umfasst solche rechtlichen Regelungen, die auf der Grundlage des Primärrechts erlassen werden.
Die wichtigsten rechtlichen Instrumente sind:
Verordnungen, die unmittelbar für die Mitgliedstaaten verbindlich sind, sowie
Richtlinien, die verbindliche inhaltliche und zeitliche Vorgaben für die Mitgliedstaaten machen. Es wird den Staaten jedoch selbst überlassen, in welcher Form sie diese Vorgaben in innerstaatliches Recht umsetzen.
Entscheidungen, die für diejenigen verbindlich sind, an die sie sich richten
Empfehlungen und Stellungnahmen, die keine Verbindlichkeit haben.
Die Rechtsetzungsgewalt der EU teilen sich das
Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Union und Mitgliedstaaten
Zur Klärung des Verhältnisses von Union und Mitgliedstaaten unterscheidet der AEUV
die ausschließliche Zuständigkeit, bei der allein die Union gesetzgeberisch tätig wird, die für die Mitgliedstaaten verbindlich ist und von diesen umgesetzt wird;
die geteilte Zuständigkeit, bei der die Mitgliedstaaten gesetzgeberisch tätig werden können, sofern die Union die Zuständigkeit nicht wahrnimmt;
die unterstützende Zuständigkeit, bei der die Union Maßnahmen zur Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten erlassen kann.
Für die meisten Politikbereiche gilt die geteilte Zuständigkeit. Hier kommt das
Ausschließliche Zuständigkeit hat die Union insbesondere für die Wettbewerbspolitik im europäischen Binnenmarkt und die Durchsetzung des freien Verkehrs von Waren, Dienstleistungen, Arbeitskräften und Kapital. Unterstützende, koordinierende oder ergänzende Maßnahmen kann die Union u. a. im Bereich der Kultur vornehmen.
Für die Medienpolitik der EU besteht daher eine schwierige Situation:
Als Wirtschaftsunternehmen fallen die Medien in den Bereich des Binnenmarktes und die Regulierung des Wettbewerbs, für den die Union ausschließliche Zuständigkeit hat.
Als Kulturinstitutionen fallen sie dagegen in den Bereich, in dem die Union nur unterstützende Zuständigkeit hat.
Relevant für die medienbezogenen Aktivitäten der EU sind darüber hinaus:
Die Charta der Grundrechte der EU: Sie verbrieft in Artikel 11(1) die Meinungs(äußerungs)- sowie die Informationsfreiheit. Laut Artikel 11(2) werden die Freiheit der Medien und ihre Pluralität „geachtet“. Der erste Absatz entspricht dem ersten Absatz von Artikel 10 der EMRK.
Unsicherheit besteht hingegen bei der Auslegung des zweiten Absatzes von Artikel 11, der bezüglich der Freiheit der Medien und ihrer Pluralität das relativ schwache „geachtet“ verwendet. Die vom Konvent, der die Grundrechtecharta erarbeitet hat, vorgelegten Erläuterungen
verweisen hier speziell auf Ausführungen des Europäischen Gerichtshofes in einem Urteil von 1991 (Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda u. a.), das das Allgemeininteresse an der Aufrechterhaltung eines pluralistischen Rundfunks festgestellt hat, sowie das seit 1997 rechtsverbindliche Protokoll über den Interner Link: öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten, das die Formulierung seines Auftrags und Entscheidung über dessen Finanzierung in die Hände der Mitgliedstaaten legt.Die europäischen Werte: Artikel 2 EUV nennt als gemeinsame Werte, auf die sich die Union gründet, die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören.
Der Berichte zur Rechtsstaatlichkeit: Diese legt die Kommission seit 2020 vor. Sie stehen im Zusammenhang mit solchen Maßnahmen, die der Sicherung der Rechtsstaatlichkeit in den EU-Mitgliedstaaten dienen sollen. Dazu gehört das 1997 mit dem Vertrag von Amsterdam eingeführte Artikel 7-Verfahren, das einen Präventionsmechanismus für den Fall einer Gefahr einer Verletzung der Grundwerte und einen Sanktionsmechanismus bei Feststellung einer schwerwiegenden und anhaltenden Verletzung vorsieht.
Zusätzlich trat am 1. Januar 2021 eine Verordnung zum Schutz des EU-Haushalts und der europäischen Werte in Kraft, die es dem Rat erlaubt, mit qualifizierter Mehrheit Zahlungen aus EU-Mitteln an die Mitgliedstaaten zu kürzen oder auszusetzen, wenn diese gegen die Grundwerte der EU verstoßen.
Die Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“
Die Medien gerieten Anfang der 1980er Jahre erstmals in das Blickfeld der europäischen Politik. Neue Technologien ermöglichten nun auch grenzüberschreitendes Fernsehen. Zunächst war es das Europäische Parlament, das darin eine Möglichkeit erkannte, das Fernsehen für die europäische Integration nutzbar zu machen: Es setzte Hoffnungen auf die Einrichtung eines europäischen Fernsehsenders. Diese scheiterte jedoch vor allem an der Finanzierung, nicht zuletzt, weil ein Fernsehprogramm in mehreren Sprachen hohe Kosten verursacht(e).
Aufgrund der technischen Entwicklungen (Kabel, Satelliten) entdeckte jedoch bald danach die Europäische Kommission im Fernsehen ein Betätigungsfeld. Sie setzte sich zum Ziel, die Freiheit des Angebots und des Empfangs von Fernsehen über die Grenzen der EG-Mitgliedstaaten
Es folgten jahrelange Beratungen, geprägt von kontroversen Auseinandersetzungen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten: Mehrere von ihnen zweifelten die Zuständigkeit der EG wegen ihrer fehlenden Kompetenz in Sachen Kultur an und lehnten die nur ökonomische Perspektive auf den Rundfunk ab. Manche hätten die Regulierung des grenzüberschreitenden Fernsehens lieber beim Europarat gesehen, der laut seiner Satzung auch für gemeinsames Handeln auf dem Gebiet der Kultur zuständig ist und daher gegenüber den Medien eine andere Perspektive einnimmt als die EU. Für die EU verabschiedete der Rat am 3. Oktober 1989 die Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“, meist einfach Fernsehrichtlinie genannt.
Das Sendestaatsprinzip
Eine wichtige Voraussetzung für den freien Verkehr von Fernsehangeboten auf dem europäischen Binnenmarkt, den die Fernsehrichtlinie gewährleisten sollte, ist das
Regelungen der Fernsehrichtlinie
Zu den wichtigsten Regelungen der Fernsehrichtlinie gehörten
der Jugendschutz,
die Festlegung maximaler Werbeanteile,
das Gegendarstellungsrecht sowie
Förderung der Verbreitung und Herstellung europäischer Werke ("Quoten").
Förderung der europäischen audiovisuellen Industrie
Die Fernsehrichtlinie bestimmte, dass der Hauptanteil der Sendezeit europäischen Werken (ausgenommen Nachrichten, Sport, Spielshows) vorbehalten war. Außerdem sollten mindestens 10 % der Sendezeit oder der für das Programm vorgesehenen Mittel für unabhängige Produzenten zur Verfügung stehen. Als europäische Werke galten neben den Produktionen aus EG-Ländern auch solche aus den anderen Mitgliedstaaten des Europarates.
Die Fernsehrichtlinie wurde 1997 überarbeitet. Während die Quotenvorgaben gleich blieben, führte die geänderte Richtlinie die Möglichkeit für die Mitgliedstaaten ein, Listen mit Ereignissen aufzustellen, denen sie hohe gesellschaftliche Bedeutung beimessen. Diese sind im frei zugänglichen Fernsehen zu zeigen, können also nicht exklusiv dem Bezahlfernsehen (Pay TV) vorbehalten bleiben. Deutschland hat diese Möglichkeit genutzt und neben den Olympischen Spielen auch Fußballspiele verschiedener nationaler und internationaler Turniere in die Liste aufgenommen. Andere Länder haben weitere Sportarten oder kulturelle Ereignisse in ihre Listen aufgenommen. In Österreich gehören zu den Großereignissen zum Beispiel auch Ski-Wettbewerbe und das Neujahrskonzert der Wiener Philharmoniker, in Italien die Aufführung zur Eröffnung der Spielzeit an der Mailänder Scala und das Neujahrskonzert vom Teatro La Fenice in Venedig.
Die Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste
Auch die technologische Entwicklung brachte neuen Regelungsbedarf mit sich. Dies führte zu einer weitreichenden Neufassung der Richtlinie, die Parlament und Rat 2007 unter dem Titel „Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste“ (Externer Link: AVMD-Richtlinie) verabschiedeten.
Die neue Richtlinie sollte vor allem dem Problem Rechnung tragen, dass für die Übermittlung derselben Inhalte über verschiedene Kanäle (insbes. Online-Kommunikation) unterschiedliche Regelungen bestanden. Aufgrund der
Was sind lineare/nichtlineare Dienste?
Lineare Dienste bezeichnen das herkömmliche Fernsehen, bei dem der Anbieter den zeitlichen Ablauf des Programms festlegt und der Nutzer keinen Einfluss auf den Zeitpunkt der Übertragung nehmen kann.
Nicht-lineare Dienste dagegen erlauben es dem Nutzer, aus einem Angebot auszuwählen und den Zeitpunkt zu bestimmen, zu dem ein spezifisches Programm abgerufen wird.
Als audiovisuelle Mediendienste bezeichnete die Richtlinie Fernsehprogramme sowie auf Abruf bereitgestellte audiovisuelle Angebote, die den Charakter von Massenmedien haben und für den Empfang durch eine breite Öffentlichkeit bestimmt sind. Lineare Mediendienste sind traditionelle Fernsehprogramme, die ihre Sendungen auf der Grundlage eines festgelegten Sendeplans ausstrahlen. Nichtlineare Mediendienste sind Angebote auf Abruf aus einem Programmkatalog, für deren Empfang Wahlmöglichkeiten bestehen. Die neue Richtlinie sollte nun auch für die nichtlinearen Dienste zumindest Grundvorschriften machen. Ebenso wie beim Fernsehen berief sich die Kommission hier auf ihre Kompetenz für die Durchsetzung des Binnenmarktes und betonte außerdem die Notwendigkeit einer Harmonisierung auf Gemeinschaftsebene, um den Unternehmen Rechtssicherheit zu bieten und Verzerrungen aufgrund ungleicher Wettbewerbsbedingungen zu vermeiden.
Weil der individuelle Einfluss und die Auswahlmöglichkeiten bei nicht-linearen Angeboten größer sind als bei linearen, sah die Richtlinie für traditionelles Fernsehen und die Abrufdienste unterschiedlich weit reichende Regelungen vor. Für die nicht-linearen Angebote gelten nur einige grundlegende Bestimmungen, während die herkömmlichen, audiovisuellen Angebote einer strengeren Regulierung unterzogen bleiben. Für alle Mediendienste besteht das Herkunftslandprinzip. Allerdings hat die Richtlinie die Möglichkeiten der Mitgliedstaaten erweitert, bei einem missbräuchlichen Verhalten Maßnahmen gegen einen in einem anderen Land ansässigen Mediendiensteanbieter zu ergreifen und die Weiterleitung zu verhindern. Das gilt zum Beispiel bei Verstößen gegen den Jugendschutz oder bei Aufstachelung zu Hass aufgrund von Rasse, Geschlecht, Religion oder Staatsangehörigkeit. Die Richtlinie lässt dabei jedoch zugleich erkennen, dass es sich nur um seltene Ausnahmen handeln kann.
Ebenfalls für alle audiovisuellen Mediendienste gelten die Grundregeln für die „kommerzielle Kommunikation“ (Schutz der Menschenwürde, Diskriminierungsverbot, Verbot von Werbung für Tabakwaren und Arzneimittel, Jugendschutz). Damit bezeichnet die Richtlinie Fernsehwerbung, Sponsoring, Teleshopping sowie Produktplatzierung. Diese Mindestregeln betreffen Mediendienste auf Abruf, während für Fernsehwerbung zeitliche Vorgaben gelten.
Der Umgang mit Produktplatzierungen war bis zur Verabschiedung der Richtlinie umstritten und führte zu einer Kompromissregelung, die Produktplatzierungen generell untersagte. Abweichend von dieser Regelung sollten sie aber unter bestimmten Bedingungen in Kinofilmen, Filmen und Serien für audiovisuelle Mediendienste, Sportsendungen und Sendungen der leichten Unterhaltung zulässig sein.
Es ist den Mitgliedstaaten freigestellt, eine strengere Regelung vorzunehmen, also etwa Produktplatzierungen gar nicht zuzulassen.
Während die Quotenregelungen für Fernsehveranstalter erhalten blieben, sieht die AVMD-Richtlinie für audiovisuelle Mediendienste lediglich vor, dass sie die Produktion europäischer Werke und den Zugang zu europäischen Produktionen fördern. Diese Förderung könnte durch eine finanzielle Beteiligung an der Produktion europäischer Werke, den Erwerb von Rechten oder eine besondere Hervorhebung in den Programmkatalogen geschehen.
Neu war die Einführung eines Rechts auf Kurzberichterstattung. Dafür trug die Richtlinie den Mitgliedstaaten auf, Regelungen vorzusehen, die ihren Fernsehveranstaltern die Kurzberichterstattung zu Ereignissen von großem öffentlichen Interesse auch dann erlauben, wenn ein anderer Fernsehveranstalter die exklusiven Übertragungsrechte erworben hat.
Die AVMD-Richtlinie war bis zum 19. Dezember 2009 in nationales Recht umzusetzen. Allerdings machte die fortschreitende Konvergenz schon bald neuen Änderungsbedarf für die Richtlinie deutlich. Im Mai 2016 unterbreitete die Kommission einen Entwurf für die Überarbeitung. Nach Abschluss der Verhandlungen zwischen den EU-Institutionen lag der neue Text vor, so dass die Änderung der AVMD-Richtlinie Ende 2018 in Kraft treten konnte.
Mit der neuen Richtlinie kam es zu einer Erweiterung des Anwendungsbereichs der Richtlinie auf Video-Sharing-Plattformdienste wie z. B. YouTube, die der deutsche Medienstaatsvertrag
QuellentextMedienstaatsvertrag (MStV)
§ 2 Begriffsbestimmungen
(2) Im Sinne dieses Staatsvertrages ist
1. Rundfunkprogramm eine nach einem Sendeplan zeitlich geordnete Folge von Inhalten,
[…]
22. Video-Sharing-Dienst ein Telemedium, bei dem der Hauptzweck des Dienstes oder eines trennbaren Teils des Dienstes oder eine wesentliche Funktion des Dienstes darin besteht, Sendungen mit bewegten Bildern oder nutzergenerierte Videos, für die der Diensteanbieter keine redaktionelle Verantwortung trägt, der Allgemeinheit bereitzustellen, wobei der Diensteanbieter die Organisation der Sendungen oder der nutzergenerierten Videos, auch mit automatischen Mitteln oder
[…]
Quelle: Medienstaatsvertrag (MStV) in der Fassung des Vierten Staatsvertrags zur Änderung medienrechtlicher Staatsverträge (Vierter Medienänderungsstaatsvertrag) in Kraft seit 01. Januar 2024 (Externer Link: https://www.die-medienanstalten.de/fileadmin/user_upload/Rechtsgrundlagen/Gesetze_Staatsvertraege/Medienstaatsvertrag_MStV.pdf)
Es blieb bei der Differenzierung nach linearen und nichtlinearen Diensten. Allerdings führte die Richtlinie die Bestimmungen für Video-Sharing-Dienste in einem eigenen Kapitel auf, behandelt diese Dienste also vorerst als eine gesonderte Kategorie.
Für alle Mediendienste gilt die Verpflichtung der Anbieter auf den Schutz Minderjähriger vor solchen Inhalten, die ihre körperliche, geistige oder sittliche Entwicklung beeinträchtigen können, außerdem den Schutz der Allgemeinheit vor Inhalten, die Aufrufe zu Gewalt oder Hass gegen eine Gruppe von Personen oder gegen ein Mitglied einer Gruppe enthalten oder deren Verbreitung eine Straftat darstellt. Überdies werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, durch geeignete Maßnahmen (z. B. Wahl der Sendezeit) zu gewährleisten, dass für solche Mediendienste, die die körperliche, geistige oder sittliche Entwicklung von Minderjährigen beeinträchtigen können, sichergestellt ist, dass sie von Minderjährigen üblicherweise nicht gehört oder gesehen werden können.
Für Fernsehanbieter brachte die veränderte Richtlinie die lange geforderte Flexibilisierung der Werbung. Die insgesamt zulässige Werbezeit beträgt nun 20 % der täglichen Sendezeit zwischen 6:00 und 18:00 Uhr und darf in dem als Primetime definierten Zeitraum zwischen 18:00 und 24:00 Uhr 20 % nicht überschreiten. Eigenwerbung der Sender, Sponsorenhinweise; Produktplatzierungen neutrale Einzelbilder zwischen redaktionellen Inhalten und Werbung bzw. zwischen einzelnen Spots werden nicht eingerechnet.
Produktplatzierungen sind nun erlaubt. Ausgenommen bleiben weiterhin Nachrichtensendungen und Sendungen zur politischen Information, Verbrauchersendungen, Sendungen religiösen Inhalts sowie Kindersendungen.
Produktplatzierungen
müssen zu Sendungsbeginn und -ende sowie bei Fortsetzung einer Sendung nach einer Werbeunterbrechung eindeutig gekennzeichnet sein;
dürfen die redaktionelle Unabhängigkeit der Anbieter in ihren inhaltlichen Entscheidungen nicht beeinträchtigen;
dürfen nicht unmittelbar zum Kauf anregen und das betreffende Produkt nicht zu stark herausstellen;
sind nicht zulässig zugunsten von (elektronischen) Zigaretten und anderen Tabakerzeugnissen oder der diese produzierenden Unternehmen sowie zugunsten bestimmter Arzneimittel oder medizinischer Behandlungen, die nur auf ärztliche Verordnung erhältlich sind.
Die Quoten für europäische Werke blieben unverändert. Allerdings verlieh die Richtlinie dem Anliegen mehr Nachdruck, indem sie die Anbieter audiovisueller Mediendienste auf Abruf verpflichtete sicherzustellen, dass ihre Kataloge einen Mindestanteil europäischer Werke von 30 % enthalten und diese herauszustellen.
Mit der Revision der AVMD-Richtlinie erfolgte auch die Formalisierung und Stärkung der Europäischen Regulierungsgruppe für audiovisuelle Mediendienste (ERGA), die die Europäische Kommission 2014 gegründet hatte. In der ERGA sind die nationalen Aufsichtsinstitutionen vertreten. Sie berät die Kommission bei der Umsetzung der Richtlinie in den Mitgliedstaaten und in allen Angelegenheiten, die audiovisuelle Mediendienste betreffen. Die Einsetzung der ERGA durch die Richtlinie sollte auch der Stärkung und einer verbesserten Zusammenarbeit der nationalen Aufsichtsinstitutionen sowie der Wahrung ihrer Unabhängigkeit vom Staat dienen.
Die Mitgliedstaaten sollten die Richtlinie bis zum 19. September 2019 in nationales Recht umsetzen. Dabei gilt immer, dass die Mitgliedstaaten strengere Regeln (z. B. für Werbung) vorsehen, nicht aber großzügiger als die Richtlinienvorgaben sein dürfen. Die Umsetzung in nationales Recht erfolgt in Deutschland größtenteils mit dem Medienstaatsvertrag, der zuvor Rundfunkstaatsvertrag hieß.
Der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter Druck
Nichts spiegelt die Konflikte, die sich aus der beschränkten Kompetenz der Union für medienpolitische Aktivitäten ergeben, besser als der Umgang der Europäischen Kommission mit dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten. Dieser geriet ab den 1990er Jahren in den Fokus der Kommission, als bei ihr Beschwerden kommerzieller Rundfunkveranstalter aus verschiedenen EU-Ländern eingingen. Sie zwangen die Kommission zu klären, ob die Beihilfebestimmungen des EG-Vertrages auf die
Nach Artikel 107 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), der 2009 an die Stelle des EG-Vertrages getreten ist, „sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“. Sie können jedoch mit dem Binnenmarkt vereinbar sein „zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes, soweit sie die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Union nicht in einem Maß beeinträchtigen, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft“.
Diejenigen, die Rundfunkgebühren nicht als unzulässige Beihilfen verstanden wissen wollen, führen dagegen AEUV-Artikel 106 Absatz 2 ins Feld, wo es heißt:
