Dossierbild: USA (Freiheitsstatue)

6.10.2008 | Von:
Prof. Dr. Peter Lösche

Parteien, Verbände und Medien

Vielfalt der Interessenverbände

Die Vereinigten Staaten gelten als das Land der Interessenverbände schlechthin. Um die Jahrtausendwende soll es auf Bundesebene, also in Washington D.C., mehr als 24.000 solcher Organisationen gegeben haben. Werden ihre regionalen und lokalen Untergliederungen und die nur in den Einzelstaaten aktiven Organisationen hinzugerechnet, liegt ihre Zahl schätzungsweise bei 200.000. Natürlich ist die Verbändevielfalt wiederum Ausdruck der Farbigkeit der US-amerikanischen Gesellschaft. Häufig machen sich die Europäerinnen und Europäer ein falsches Bild von der Wirklichkeit in den USA, indem sie annehmen, die dortigen Verbände - insbesondere natürlich die des Kapitals - seien fast allmächtig, sie seien landesweit und zentralistisch organisiert und würden Kongress wie Exekutive fest im Griff haben. Tatsächlich sind die Verbände im Vergleich zu Westeuropa in den Vereinigten Staaten dezentral strukturiert, sie sind regional und lokal verwurzelt und entsprechend ihrer höchst unterschiedlichen Interessen spezialisiert und aufgesplittert.

Das hat vor allem historische Gründe. Im Vergleich etwa zu Deutschland fehlten in den USA feudalistische Vorformen von Verbänden, nämlich solche Zwangsorganisationen wie die Zünfte und Gilden. Vielmehr galt seit Gründung der Republik die Gewerbefreiheit und damit das Prinzip der Konkurrenz der Unternehmen mit- und gegeneinander. Hinzu kam, dass Unternehmen nicht durch äußeren Druck zur Kooperation und zum Zusammenschluss angeregt bzw. gezwungen wurden.

Während in Europa staatliche Bürokratien Initiatoren und Träger der Industrialisierung waren, fehlte in den USA im 19. Jahrhundert auf Bundesebene eine staatliche Bürokratie, die in Wirtschaft und Gesellschaft hätte eingreifen können. Die Bürokratien in den Einzelstaaten wiederum waren instabil, schwach und durch häufigen Personalaustausch gekennzeichnet. Halbwegs schlagkräftige Unternehmensverbände entwickelten sich in den Vereinigten Staaten erst als Reaktion auf den sich vorsichtig entfaltenden Sozialstaat, unter den Bedingungen der Kriegsverwaltungswirtschaft während des Ersten Weltkrieges und im New Deal.

Verbandstypen

Die US-amerikanischen Verbände sind bis heute von der - im Vergleich zu Westeuropa - Schwäche des Interventionsstaates geprägt. Sie sind lose und dezentral organisiert. Insgesamt lassen sich sechs Verbandstypen unterscheiden:
  • Verbände von Kapital und Arbeit: Trotz des hohen Konzentrationsgrades der US-Wirtschaft gibt es keine allumfassenden, zentralistischen Unternehmensverbände, die etwa unserem Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) vergleichbar wären. Die transnationalen Großkorporationen nehmen vielmehr ihre Interessen selbst in die Hand und vertreten sie nach außen, indem der Vorstandsvorsitzende direkt mit den für ihn wichtigen Vorsitzenden von Ausschüssen oder Unterausschüssen im Kongress oder mit den Leitern von exekutiven Behörden verhandelt.
    Die Organisationsform, in der Unternehmen sich zusammenschließen, sind die Trade Associations, die viel spezialisierter sind als die deutschen Industrieverbände. Es gibt von ihnen etwa 7000. Dazu gehören das in ökonomischer Hinsicht mächtige American Iron and Steel Institute mit 50 Mitgliedsunternehmen, die American Bankers Association mit über 8000 Mitgliedsbanken und der North American Maple Syrup Council mit weniger als 20 Mitgliedern.
    Mit unserem BDI werden zuweilen die US Chamber of Commerce und die National Association of Manufacturers (NAM) verglichen. Beide sind in der Tat die größten Unternehmensorganisationen der USA. Doch dürfen sie nicht mit den bundesdeutschen Spitzenverbänden verwechselt werden. Sie sind völlig anders, nämlich lockerer und dezentral organisiert. So gehören der US Chamber 3000 lokale, regionale und einzelstaatliche Chambers an, 800 Trade Associations und drei Millionen Einzelunternehmen. Die Interessen der Mitglieder sind so vielfältig und widersprüchlich, dass die US Chamber of Commerce keine in sich geschlossene Politik nach außen vertreten kann. Einheitlicher sind die Interessen der NAM, da hier nur 14000 kleinere und mittlere Unternehmen des produzierenden Gewerbes und 350 Unternehmensverbände zusammengeschlossen sind, die sich alle fast ausschließlich am Binnenmarkt orientieren.
  • Auch die Gewerkschaften in den USA sind locker organisiert, föderal und dezentral aufgebaut. Sie opponierten bis in die dreißiger Jahre des zwanzigsten Jahrhunderts gegen die Sozialgesetzgebung, weil sie diese als unerlaubten Eingriff in ihre ureigenen Kompetenzen empfanden. Auch wandten sie sich gegen einen gesetzlich vorgeschriebenen Mindestlohn, weil sie befürchteten, dieser könne zugleich zum Höchstlohn werden und Tarifverhandlungen dadurch überflüssig machen. Heute betreiben sie betriebsnahe Tarifpolitik. Das eigentliche Machtzentrum der Gewerkschaften sind die locals, die Betriebsgewerkschaftsorganisationen. Sie schließen in der Regel mit den jeweiligen Unternehmen oder mit den lokalen oder regionalen Unternehmensverbänden Tarifverträge ab. Hierin liegt der Grund, dass am Beginn des neuen Jahrtausends etwa 100000 Tarifverträge in Kraft waren, bei rund 16 Millionen gewerkschaftlich Organisierten. Ein Tarifvertrag gilt also für circa 160 Beschäftigte - schlagender Beweis für die Fragmentierung des Systems der Arbeitsbeziehungen und der Gewerkschaften.
    Einige Gewerkschaften existieren überhaupt nur auf Betriebsebene. Und der nationale Gewerkschaftsbund, die American Federation of Labor/Congress of Industrial Organizations (AFL/CIO) stellt ebenfalls eine lockere Föderation von heute 64 Einzelgewerkschaften dar. Dabei haben sich in den letzten Jahren - wegen großer Mitgliederverluste und um effizienter arbeiten zu können - viele Gewerkschaften zusammengeschlossen, so dass ihre Zahl deutlich gesunken ist. Überhaupt ist der Anteil gewerkschaftlich Organisierter an der Gesamtzahl der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in den USA dramatisch und in einem für die Gewerkschaften kritischen Ausmaß zurückgegangen. Er betrug 1960 31,4 Prozent, 2002 hingegen nur noch 13,2 Prozent. Allein im öffentlichen Dienst vermochten die Gewerkschaften neue Mitglieder zu gewinnen.
  • Standes- und Berufsverbände: Diese gehören zu den erfolgreichsten Interessengruppen in den Vereinigten Staaten. Im Unterschied zu den Verbänden von Kapital und Arbeit handelt es sich um den Zusammenschluss einzelner Berufsgruppen, die - wie Ärzte, Rechtsanwälte, Autohändler oder Makler - selbstständig und als mittlere Unternehmer arbeiten oder - wie Lehrkräfte - im öffentlichen Dienst beschäftigt sind. Diese Verbände sind deswegen so erfolgreich, weil sie bundesweit und flächendeckend organisiert sind und in jedem Kongress- und selbst Landtagswahlkreis Mitglieder und Aktivisten haben, die die Öffentlichkeit zu mobilisieren verstehen. Die American Medical Association, die Standesorganisation der niedergelassenen Ärzte, etwa hat sich über Jahrzehnte und bis heute erfolgreich gegen eine weitere staatliche Regulierung des Gesundheitswesens und die Einführung einer Allgemeinen Krankenversicherung gewehrt.
  • Traditionelle Ein-Punkt-Organisationen: So werden Verbände bezeichnet, die ein ganz spezifisches, eng begrenztes Interesse vertreten, das allerdings höchst unterschiedlicher Art sein kann. Zu ihnen zählen die American League to Abolish Capital Punishment, die sich für die Abschaffung der Todesstrafe einsetzt, oder die Anti-Saloon-League, die für ein Alkoholverbot kämpft. Wird die Definition etwas weiter gefasst, können auch Verbände dazu gerechnet werden, die seit Jahrzehnten für die Emanzipation von Frauen und von Schwarzen eintreten wie die National Organization of Women (NOW) und die National Association for the Advancement of Colored People (NAAPC). Diesem Typus kommt aber auch die National Rifle Association (NRA) nahe, ein Zusammenschluss von Schieß- und Jagdklubs mit fast drei Millionen Mitgliedern. Ursprüngliches Ziel der NRA war es, das verfassungsmäßige Recht eines jeden US-Amerikaners Waffen zu tragen, nicht einschränken zu lassen. Heute ist die NRA darüber hinaus allerdings eine konservative, die Republikaner unterstützende Organisation.
  • Public Interest Groups sind Verbände, die kein wirtschaftliches Eigeninteresse verfolgen, sondern die sich dem Gemeinwohl verpflichtet fühlen. Sie setzen sich beispielsweise dafür ein, Gefahren von Atomkraftwerken für Umwelt und Mensch zu bannen oder die Wahlkampffinanzierung so zu regeln, dass Chancengleichheit zwischen konkurrierenden Kandidaten besteht. Common Cause ist eine der ersten Public Interest Groups gewesen, 1970/71 als Bürgerinitiative gegen den Vietnamkrieg gegründet. Common Cause ist heute fest etabliert, arbeitet äußerst effizient, hat 200000 zahlende Mitglieder und einen Jahresetat von zehn Millionen US-Dollar. Im Washingtoner Hauptquartier sind 50 hauptamtliche Angestellte beschäftigt, die von 100 freiwilligen Helfern unterstützt werden. Heute setzt sich Common Cause für Fairness in der Politik, gegen Korruption und für eine gerechte und transparente Regulierung der Partei- und Wahlkampffinanzierung ein.
  • Ideologische Gruppierungen sind solche Verbände, die mit bestimmten politischen Strömungen in Verbindung stehen, die auf einer traditionellen Links-rechts- oder Liberal-konservativ-Skala verortet werden können und die versuchen, ihre Ziele wie ein traditioneller Interessenverband mit den Mitteln des Lobbying, aber auch durch die Teilnahme an Wahlkämpfen durchzusetzen. Zwar gibt es ältere, auf eine lange Tradition zurückblickende Vereine dieser Art, so die linksliberale Gruppe Americans for Democratic Action (ADA). Doch ist ihre Zahl mit der Friedens-, der Frauen- und der Ökologiebewegung und mit der konservativen Gegenbewegung erheblich gestiegen. So sind beispielsweise die Gruppierungen National Conservative Political Action Committee, American Conservative Union und People for the American Way in den letzten Jahrzehnten gegründet worden. Einige dieser Gruppen verfolgen das Abstimmungsverhalten von Mitgliedern des Kongresses und der Landtage genau und veröffentlichen entsprechende voting records, die anzeigen, wie konservativ oder wie liberal ein Parlamentarier abstimmt - und ob er bei den nächsten Wahlen unterstützt werden soll oder nicht.
  • Interessenvertretungen der Gebietskörperschaften (Intergovernmental Lobbying Organizations): Dies sind Organisationen, die mit unseren politischen Körperschaften des öffentlichen Rechts wie dem Deutschen Städtetag verglichen werden können. Da gibt es die Vereinigung der US-amerikanischen Städte, die der Bürgermeister, der Landgemeinden, der Kreise, der Schulbezirke, der Einzelstaaten und der Gouverneure. Sie alle unterhalten Verbindungsbüros in Washington D.C. Das gleiche gilt auch für jeden Einzelstaat und für viele der großen Städte. Sie alle haben ihre Botschaften in der Bundeshauptstadt - oder besser gesagt: ihre Lobbybüros. Ihr Hauptziel ist, möglichst viele Bundesgelder für sich zu ergattern und darauf zu achten, dass die Gesetze und der Bundeshaushalt entsprechend formuliert werden.

Lobbyismus

An wen wenden sich US-amerikanische Interessengruppen, wer ist Adressat ihrer Politik? Im präsidentiellen Regierungssystem der Vereinigten Staaten sind nicht nur Legislative und Exekutive klar voneinander getrennt, sondern der Kongress fungiert - etwa im Unterschied zum parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik - darüber hinaus als der eigentliche Gesetzgeber. Die Gesetzesinitiative geht vom Parlament aus, von seinen Ausschüssen und Unterausschüssen, von den einzelnen Repräsentanten und Senatoren. Und es sind die Mitarbeiter der Parlamentarier, die staffer, die die Gesetzesvorlagen ausarbeiten. Entsprechend agieren die Lobbyisten, wenn sie das Gesetzgebungsverfahren zu beeinflussen suchen. Sie passen sich der fragmentierten Struktur des Kongresses an, suchen einen Ausschussassistenten, einen Senator, möglichst einen Ausschussvorsitzenden zu beeinflussen. Die Lobbyisten gehören zu den issue networks, jenen Politiknetzwerken, von denen oben bereits gesprochen wurde, nach außen relativ abgeschotteten Politikarenen, die an einen Ausschuss oder Unterausschuss angelagert sind.

Geht es um die Ausführung und die detaillierte Ausfüllung der Gesetze, dann wenden die Lobbyisten sich an die verschiedenen Ämter und Behörden, sie konzentrieren sich auf den einzelnen Büromitarbeiter, der mit dem sie interessierenden Vorgang befasst ist, sie appellieren an den Abteilungsleiter oder gehen vielleicht einmal mit ihm essen. Nur in ganz wenigen Extremfällen wird ein Lobbyist sich an den Behördenchef selbst wenden - und überhaupt nicht an den Präsidenten, da diese in der Regel von der Materie zu wenig verstehen und nicht wissen, wie ein Gesetz in die Praxis umgesetzt wird.

Der Alltag der Lobbyisten ist wenig spektakulär. Sie und ihre Verbände möchten zuallererst Zugang zu denen haben, die politische oder administrative Entscheidungen vorbereiten und treffen. Lobbyisten verstehen sich als Augen und Ohren ihrer Auftraggeber, und sie möchten gehört werden, wenn etwas "im Busche" ist. Dafür haben sie auch etwas zu bieten: Informationen, Sachverstand, Expertise. Zugang, acces, ist der primäre Zweck der Lobbytätigkeit, das heißt den Teil der politischen Landschaft in Washington zu hegen und zu pflegen, der für den eigenen Verband von Bedeutung ist. Das zweite Ziel besteht darin, bestimmte Entscheidungen, die möglicherweise den eigenen Interessen zuwider laufen und die nicht schon im Vorfeld ausgeräumt werden konnten, zu verhindern, also gleichsam ein Veto einzulegen. Und erst an dritter Stelle steht jenes Ziel, das unserem Klischee entspricht, nämlich positiv den eigenen (Verbands)Willen durchzusetzen, die speziellen Interessen eines Verbandes in eine Gesetzesformulierung oder in eine behördliche Verordnung einzufügen. Doch solche Fälle sind die Ausnahme. Die Arbeit der Lobbyisten verläuft informell, hinter den Kulissen.

Unter den Methoden, mit denen Lobbyisten Interessen durchzusetzen versuchen, ist zunächst das traditionelle, ganz konventionelle Lobbying zu nennen. Ein Lobbyist trifft sich mit einem Ausschussassistenten, einem Abgeordneten oder dem Vorsitzenden eines Unterausschusses, redet, argumentiert und überzeugt. Er wird versuchen, zur Anhörung eingeladen zu werden. Vor allem aber setzt er sein Wissen ein, gibt Informationen, Einblicke, weist auf Probleme hin, stellt intelligente Fragen. Nie wird er seinem Gegenüber die Unwahrheit sagen - wenn dies herauskäme, verlöre er das wichtigste, über das er verfügt: Zugang. Doch setzen die Interessengruppen mit ihren Beeinflussungsbemühungen nicht nur in Washington an, sie gehen auch in die Wahlkreise, an die Graswurzeln, betreiben Gras Roots Lobbying.

Eine andere Methode, die sich in den letzten Jahren immer mehr durchsetzte, besteht darin, dass der Vorstandsvorsitzende eines Großunternehmens selbst nach Washington geht und das Lobbying übernimmt. Dieses Chief Executive Officer Lobbying ist vom Business Round Table perfektioniert worden. Dieser stellt einen Zusammenschluss der 200 größten exportorientierten Unternehmen in den USA dar. Die Vorstandsvorsitzenden der Unternehmen halten hier untereinander Kontakt, kommen auch einmal zu einem Seminar oder gemeinsamen Essen zusammen. Erzielen sie Konsens in einer bestimmten, für die Unternehmen relevanten Frage, dann schwärmen sie gemeinsam nach Washington aus und bearbeiten die entsprechenden Politiker.

In den Zusammenhang der Lobbymethoden gehört auch die Wahlkampftätigkeit der Verbände und der Unternehmen, die zu diesem Zweck Political Action Committees gebildet haben, die Spendengelder einwerben und gezielt an Kandidierende verteilen. Die Tätigkeit der PACs geht der der Lobbyisten voraus. Die Spender gehen davon aus, dass wer einem Kandidaten einen Zuschuss zum Wahlkampf gegeben hat, auch leichter Zugang bekommt - und besser Gehör findet. Seit Mitte der siebziger Jahre und bis Ende der achtziger Jahre ist die Zahl der PACs rasant gestiegen, von insgesamt circa 600 auf 4000, darunter die der Unternehmens-PACs von 89 auf 1500. Allein für Kongresskandidaten haben die PACs im Jahr 2000 um die 245 Millionen US-Dollar gespendet.

Nur in Ausnahmefällen treten auf dem Kapitol und in den Verwaltungsbehörden der Bundeshauptstadt Vorstandsvorsitzende von Unternehmen höchstpersönlich als Lobbyisten auf. In der Regel entsenden die Unternehmen und die Verbände ihre Berufslobbyisten, ihre legislative councils, nach Washington. Manche Verbände und Unternehmen beauftragen aber auch Rechtsanwaltskanzleien damit, ihre Interessen wahrzunehmen. Mit Vorliebe beschäftigen diese Kanzleien ehemalige Verbandsvertreter, Kongressmitarbeiter oder frühere Parlamentarier, weil diese sich in bestimmten Politikbereichen und in der Washingtoner Szene insgesamt bestens auskennen. Über 100 ehemalige Kongressmitglieder sollen heute ihr Geld als Lobbyisten verdienen. Allerdings dürfen nach dem vom Kongress beschlossenen Ethics Reform Act Mitglieder des Kongresses ein Jahr nach Ablauf ihres Mandats keiner Tätigkeit als Lobbyisten nachgehen.

Lobbyismus wird in Washington viel konsequenter reguliert und kontrolliert als in den meisten europäischen Hauptstädten. So müssen sich nach den Lobby-Gesetzen von 1946 und 1989 Interessenvertreter beim Kongress registrieren lassen und angeben, wen sie mit welchem Zweck (unter genauer Angabe beispielsweise eines Gesetzentwurfs) vertreten. Vierteljährlich ist ferner offen zu legen, wie viele Gelder für Lobbytätigkeit ausgegeben worden sind. Zu den Verbänden und Unternehmen, die 1999 an der Spitze der Ausgaben für Lobbying standen, gehörten das US Chamber of Commerce mit 18,7 Millionen US-Dollar, die American Medical Association mit 18,1 Millionen, Philip Morris mit 14,8 Millionen und Exxon mit 11,7 Millionen US-Dollar.

Offiziell sind beim Parlament 7000 Lobbyisten registriert, tatsächlich dürften aber 20000 bis 40000 mit Lobbying in Washington ihr Geld verdienen.

Es bestätigt den fragmentierten Charakter US-amerikanischer Politik, dass das, was über die Bundesebene gesagt worden ist, prinzipiell und strukturell auch für die Einzelstaaten gilt. Es agieren in den Landeshauptstädten die gleichen Verbände, die in der Typologie angesprochen worden sind, sie haben ähnliche Adressaten, streben nach den gleichen Zielen, und sie wenden die gleichen Methoden an wie ihre Kolleginnen und Kollegen in der Bundeshauptstadt.


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