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Die energiepolitische Agenda der Biden-Administration

Sonja Thielges Stormy-Annika Mildner

/ 15 Minuten zu lesen

Massive Investitionsprogramme in die Energiewende bei Rekordmengen an fossilen Exporten. Die US-Energiepolitik unter Joe Biden ist zugleich Industrie-, Arbeitsmarkt-, Sozial- und Klimapolitik.

Windpark neben einer Autobahn in Palm Springs, Kalifornien. (© Ian Grant/Design Pics/picture alliance)

Mit dem Amtsantritt Joe Bidens 2021 trat in den USA eine Kehrtwende in der Energiepolitik ein. Während sein Amtsvorgänger Donald Trump noch einen klaren Fokus auf die Förderung der fossilen Energieträger Kohle, Erdgas und Erdöl legte, trat Joe Biden sein Amt mit der Vision einer „sauberen“ Energiezukunft für die USA an. Zur sauberen Energie zählt in der Definition der Biden-Administration neben erneuerbaren Energien auch die Kernenergie. Erreicht werden soll dieses Ziel durch die Förderung von sauberen Energietechnologien wie Photovoltaik, Batterien oder auch grünem Wasserstoff. Dafür setzt die Biden-Administration Regulierungsvorhaben um und konnte Gesetze wie den Inflation Reduction Act (IRA) durch den Kongress bringen. Bidens Energiewendepolitik dient verschiedenen Zielen: dem Klimaschutz, einem grünen, inklusiven Wirtschaftswachstum, der Schaffung neuer Arbeitsplätze, Energiesicherheit und einer bezahlbaren Energie. Doch auch unter der Biden-Administration setzt sich der Boom von fossilen Energieträgern fort. In der Außenpolitik zeigt sich ein ebenso gemischtes Bild: Biden fördert grüne Energietechnologien auch im Ausland, die USA exportieren jedoch gleichzeitig Rekordmengen an Erdöl- und Erdgas in die Welt. Der EU ermöglichte dies die Abkehr von russischem Gas, gleichzeitig sorgen jedoch die protektionistischen Elemente der US-Energiepolitik hier für Kritik.

Die US-Energiewirtschaft: der Boom von Erdöl und Erdgas

Die US-Energiewirtschaft stellt für Bidens Energiewendevorhaben eine große Herausforderung dar. Denn die USA verfügen zwar über immense Potenziale für den Ausbau von erneuerbaren Energien. Jedoch dominieren im Energiemix weiterhin die fossilen Energieträger.

Energieverbrauch

Als größte Volkswirtschaft stehen die USA mit 2192 Mio. Tonnen Öleinheiten (Mtoe) im Jahr 2022 an zweiter Stelle beim weltweiten Energieverbrauch – nach China. Fossile Energieträger machen dabei mit 82% den größten Anteil am Verbrauch aus. Der Rest wird in etwa gleichen Teilen von Kernkraft und erneuerbaren Energien gedeckt. Unter den fossilen Energieträgern ist der Anteil von Erdgas in den letzten Jahren immer weiter gestiegen. Der Anteil der Kohle am Gesamtenergiekonsum hingegen ist seit Beginn der 2000er Jahre stark rückläufig (vgl. Abb. 1).

Energieproduktion

Als großer Energieproduzent nehmen die USA eine wichtige Stellung auf internationalen Energiemärkten ein. Diese Entwicklung ist vor allem auf Fortschritte in der Fördertechnologie in den letzten 15 Jahren zurückzuführen, die den USA einen Förderboom bei Erdöl und Erdgas bescherten.

2020 wurden die USA zum Netto-Ölexporteur. 2022 hatten sie als größter Ölproduzent einen Anteil von rund 21 % an der weltweiten Ölproduktion. Rohöl- und Erdölproduktion erreichten 2023 neue historische Höhepunkte (vgl. Abb. 2), nicht zuletzt aufgrund hoher Nachfrage aus China. Doch die Exporte auch nach Europa nehmen seit 2022 als Reaktion auf den Angriffskrieg Russlands auf die Ukraine deutlich zu.

Noch ausgeprägter als beim Erdöl ist der Förderboom beim Erdgas, vor allem dem sogenannten unkonventionellen Gas. Hierzu zählt Schiefergas, das inzwischen 80% der Erdgasproduktion ausmacht. Im Jahr 2022 hatten die USA als größter Erdgasproduzent einen Anteil von knapp 25% an der weltweiten Erdgasproduktion. Besonders Flüssiggasexporte (Liquefied Natural Gas, LNG) haben zuletzt an Bedeutung gewonnen, verstärkt infolge des Kriegs in der Ukraine. US-LNG-Exporte nach Europa stiegen 2022 um mehr als das Doppelte. 2023 flossen zwei Drittel der Exporte nach Europa. Im US-Strommix gewann Erdgas unter anderem wegen seiner niedrigen Preise in den letzten Jahren stark an Bedeutung und macht inzwischen rund 40% der Stromerzeugung aus.

Die Kohleförderung erfuhr in den vergangenen Jahren einen starken Niedergang und fiel zwischen 2012 und 2021 um 42 %. Dennoch sind die USA auch hier Nettoexporteur. Kohleexporte sinken zwar seit 2012, die USA bleiben jedoch der viertgrößte Exporteur von Kohle weltweit. Der Niedergang der Kohle zeigt sich auch an ihrem Anteil an der Nettostromerzeugung, der von 50% 2007 auf 16 % 2023 gefallen ist.

Insgesamt sind die USA auch unter Biden also weiterhin internationaler Spitzenreiter bei der Produktion von fossilen Energieträgern. Doch dies ist nur eine Facette der US-Energiewirtschaft. Denn die USA erfahren gleichzeitig einen beachtlichen Boom bei den erneuerbaren Energien. Bei der Windenergie stieg die installierte Gesamtleistung zwischen 2019 und 2023 um die Hälfte, bei der Solarenergie verdoppelte sie sich in diesem Zeitraum sogar (vgl. Abb. 4). Am Primärenergiemix ist der Anteil von Erneuerbaren zwar mit 13% noch relativ niedrig. Doch ihr Anteil an der Stromerzeugung ist stetig gestiegen und beträgt heute rund 21%. Es gibt dabei große Unterschiede zwischen den einzelnen Staaten.

Etwas geringer als der Anteil der erneuerbaren Energien fällt der Anteil der Kernenergie im US-Strommix aus. Ihr Anteil lag 2023 bei knapp 19 % und ist somit bereits seit den 1990er-Jahren stabil. Momentan verfügen die USA über 54 Kernkraftwerke. Seit 2013 wurden 13 stillgelegt und es sind keine neuen Kraftwerke geplant. Der IRA bietet Steueranreize für Kraftwerksbetreiber, um weitere Stilllegungen alter Kraftwerke hinauszuzögern. Auch fördert das Gesetz sogenannte alternative Reaktorkonzepte, die momentan noch in den Kinderschuhen stecken sowie die Herstellung von Wasserstoff auf Basis von Atomstrom. Ob die verhältnismäßig teure Kernkraft dadurch einen Aufschwung erfahren wird, wird sich in den nächsten Jahren zeigen.

Energiepreise

Im internationalen Vergleich profitiert die US-Wirtschaft von niedrigen Energie- und Strompreisen. Im März 2024 zahlten die USA für Erdgas etwa ein Fünftel des Preises, der für die EU anfiel. Der durchschnittliche Haushaltsstrompreis in den USA lag im Frühjahr 2024 bei 17 cent pro Kilowattstunde (kWh) – in Deutschland betrug er mit umgerechnet 46 Cent beinahe das dreifache. Der Industriestrompreis in den USA betrug im Durchschnitt aller Staaten im März 2024 mit rund 8 cent/kWh weniger als die Hälfte des deutschen Preises.

Bidens Energiewendepolitik

Die Energiepolitik Bidens wird zum einen exekutiv gesteuert, also durch das Weiße Haus, Behörden und Ministerien. Zum anderen manifestiert sie sich in verschiedenen Gesetzen, die Biden erfolgreich durch den Kongress bringen konnte.

Die made in (all of) America Energiepolitik der Biden-Administration

Die Energiepolitik der Biden-Administration dient explizit dem Klimaschutz, ist jedoch gleichzeitig auch Industrie-, Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik. Den Rahmen für seine Politik setzen verschiedene exekutive Verfügungen (siehe Tabelle), die die USA zurück auf Kurs für das Pariser Klimaabkommen bringen sollen.

Tabelle: Energiepolitische Ziele der Biden-Administration

ZeitfensterZielMaßnahme
Ab 202140 % der Haushaltsausgaben im Bereich saubere Energie sollen benachteiligten Gruppen zugutekommen (=marginalisiert, eingeschränkter Ressourcenzugang, besonders von Umweltverschmutzung betroffen)Executive Order (EO) 14008: Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad, 2021
2030Senkung der US-Emissionen um 50-52 % unter 2005 NiveauNationally Determined Contribution (NDC) der USA für die UNFCCC, 2021
2030Aufbau von 30 GW Offshore WindkapazitätenGemeinsame Erklärung der Departments of Interior (DOI), Energy (DOE), und Commerce (DOC)
2030Umstellung der Stromversorgung der Bundesregierung auf 100 % CO2-neutrale EnergienEO 14057: Catalyzing Clean Energy Industries and Jobs Through Federal Sustainability, 2021
2035Dekarbonisierung des US-weiten StrommixesNDC der USA
2050Netto-Null EmissionenNDC der USA


Um die USA als Standort der grünen Industrie zu stärken, formulierte die Biden-Administration mit dem Federal Sustainability Plan Nachhaltigkeitsrichtlinien für die öffentliche Vergabe von Aufträgen. So sollen die gewaltigen Ausgaben des öffentlichen Sektors, die sich jährlich auf 600 Mrd. US-Dollar belaufen, genutzt werden, um grüne Industrien und die Energiewende voranzutreiben. Vorgaben für die CO2-Neutralität der Fahrzeugflotte der Bundesregierung sollen beispielsweise die Produktion von „grünen“ Fahrzeugen ankurbeln.

Auch soziale Gerechtigkeit und die Schaffung von Arbeitsplätzen in allen Teilen der Vereinigten Staaten (All of America) sind zentrale Themen in Bidens Energiepolitik. 40 % der Ausgaben der Bundesregierung in diesem Politikfeld sollen gezielt benachteiligten Gruppen zugutekommen. Dazu zählen beispielsweise strukturschwache Regionen und ärmere Bevölkerungsgruppen.

Zudem nutzt Biden seine exekutive Regulierungsmacht, um die Energiewende voranzutreiben. Regulierungsvorhaben setzte er schwerpunktmäßig im Strom- und Verkehrssektor sowie in der Öl- und Gasindustrie um. Im April 2024 finalisierte die Biden-Administration strengere Regulierungen für die Emissionen von Gas- und Kohlekraftwerken. Sie könnten einen Kohleausstieg noch vor 2040 zur Folge haben. Im Transportsektor implementierte die Umweltschutzbehörde EPA strengere Effizienzstandards für PKW und LKW, die die Automobilindustrie auf den angestrebten Pfad für Netto-Null Fahrzeuge führen sollen. 2023 begrenzte die EPA zudem die Methanemissionen des Öl- und Gassektors.

Doch die Politik von Joe Biden fördert nicht ausschließlich grüne Technologien: Im März 2023 genehmigte Biden drei Öl-Bohrplattformen sowie LNG-Exporte in Alaska. Mit diesen von Umweltverbänden scharf kritisierten Entscheidungen reagierte er nicht zuletzt auf Forderungen des Bundesstaats, fossile Projekte zu genehmigen, um Arbeitsplätze zu schaffen. Bidens Politik ist zwar darauf angelegt, die Emissionen fossiler Energieträger im Inland zu senken, nicht aber, ihre Förderung und Nutzung zu beschränken. Fossile Energieträger bleiben zentraler Teil der Energiepolitik der USA.

Energiepolitik im Kongress

Auch im Kongress gab es in der Amtszeit Bidens viel Bewegung auf der energiepolitischen Agenda. Mit dem Infrastructure Investment and Jobs Act, dem CHIPS and Science Act und dem Inflation Reduction Act (IRA) verabschiedete der Kongress drei der größten Energiegesetze der jüngeren Vergangenheit.

Mit Hilfe des rund 1,2 Billion schweren Infrastructure Investment and Jobs Act soll die Infrastruktur des Landes modernisiert werden. Ausgabenschwerpunkte in dem Gesetz sind: die Wartung und der Ausbau des schienengebundenen Fernverkehrs, saubere Energie und der Ausbau der Strominfrastruktur, Zugang zu einem zuverlässigen Hochgeschwindigkeits-Internet, sauberes Trinkwasser sowie Reparatur, Ersatz und Sanierung von Brücken. In diesem Rahmen wurden dem Energieministerium mehr als 62 Mrd. Dollar zugewiesen, um die Forschung über und die Entwicklung und Anwendung von grünen Energietechnologien und -infrastrukturen auszubauen.

Der CHIPS and Science Act bewilligte rund 280 Milliarden US-Dollar an neuen Mitteln zur Förderung der heimischen Forschung über und Herstellung von Halbleitern, wovon 52,7 Milliarden Dollar bereitgestellt wurden. Das Gesetz sieht zudem Steuergutschriften für Investitionen in die Halbleiterfertigung vor. Ziel ist es, die Versorgungssicherheit der USA mit Halbleitern, einer wichtigen Komponente bei der Herstellung sauberer Energietechnologien, zu steigern und das Land technologisch unabhängiger zu machen.

Sowohl der Infrastructure Act als auch der CHIPS Act fanden die Unterstützung beider Parteien im Kongress. Der IRA, der dritte und wichtigste Pfeiler der Energiepolitik von Präsident Biden, erhielt hingegen weder im Repräsentantenhaus noch im Senat eine einzige Republikanische Stimme.

Der IRA sieht beispiellose Ausgaben in Höhe von knapp 394 Mrd. Dollar für den Energiesektor über einen Zeitraum von zehn Jahren vor. Diese Investitionen in grüne Infrastrukturen und Industrien sind vornehmlich als Steueranreize, Zuschüsse und Kredite vorgesehen. Privathaushalte können beispielsweise Steuererleichterungen für Energiesparmaßnahmen oder den Kauf von Elektrofahrzeugen erhalten; Firmen können Zuschüsse und Kredite für den Bau von Windturbinen, Solarpanelen und Batterien sowie Steuererleichterungen für die Abscheidung und Speicherung von CO2 (Carbon Capture and Storage, CCS) erhalten. Auch die sozialpolitischen Ansätze der Biden-Administration finden sich im IRA wieder: so fallen die Steuererleichterungen für Firmen höher aus, wenn sie Arbeitsplätze in ärmeren, ländlichen Regionen oder in Regionen mit fossiler Produktion schaffen. Viele dieser Klauseln bevorzugen damit republikanisch geführte Staaten. Denn unter ihnen sind viele der Regionen mit besonderem Potenzial für Wind- und Solarenergie, mit fossiler Produktion und die verfallenen Industriezentren der 1980er Jahre (vor allem im Mittleren Westen). Berechnungen zeigen entsprechend, dass deutlich mehr Gelder des IRA in republikanische als in demokratische Staaten fließen. Dies dürfte der Republikanischen Partei den Anreiz nehmen, den IRA weitgehend zurückzufahren, sollte Biden die Wiederwahl im November 2024 misslingen. Für die Wählergunst hat der IRA Joe Biden dennoch bisher nicht viel gebracht: Nach wie vor haben große Teile der Bevölkerung noch nie von diesem Gesetz gehört oder wissen nicht genau, worum es darin geht, geschweige denn, was es ihnen bereits für Vorteile gebracht hat.

Prognosemodelle kommen zu dem Ergebnis, dass der IRA einen erheblichen Einfluss auf die Senkung von CO2-Emissionen haben wird: Er allein kann die Vereinigten Staaten auf den Weg bringen, ihre Emissionen bis 2030 um 32 bis 42 % zu senken.

Die Verabschiedung des IRA offenbarte einige der großen energiepolitischen Bruchlinien. Republikanerinnen und Republikaner lehnten politische Maßnahmen ab, die die Interessen der Öl- und Gasunternehmen bedrohen. Zudem warfen sie der Demokratischen Fraktion „steuerliche Verantwortungslosigkeit“ vor. Die Demokratische Partei hingegen rang ihrerseits auf Grund vereinzelter kritischer Stimmen um Einigkeit. Die politischen Bruchlinien finden sich auch in der Bevölkerung wieder. Befragte aus dem Republikanischen Lager räumen grundsätzlich der Ausweitung der Öl-, Kohle- und Erdgasproduktion eine höhere Priorität ein als der Entwicklung erneuerbarer Energiequellen. Eine große Mehrheit der dem Demokratischen Lager zurechenbaren Befragten hingegen unterstützt die Entwicklung erneuerbarer Energiequellen und befürwortet das Ziel der Klimaneutralität bis 2050.

Trotz dieser Hindernisse gelang es der Biden-Administration, die drei großen Gesetzesinitiativen durch den hochgradig polarisierten Kongress zu bekommen. Drei Faktoren trugen dazu bei: erstens setzte die Biden-Administration auf Themen – Investitionen in Infrastruktur und die Halbleiterindustrie –, die überparteiliche Zustimmung finden. Die Demokratische und Republikanische Partei teilen das Ziel, die internationale Wettbewerbsfähigkeit der USA in Schlüsseltechnologien und die entsprechende Infrastruktur zu stärken, um dem Rivalen China die Stirn bieten zu können. Zweitens wandte die Demokratische Partei ein Verfahren aus dem Haushaltsprozess, die Budget Reconciliation an, um den IRA im US-Senat mit einer einfachen Mehrheit statt der sonst benötigten 60 Stimmen zu verabschieden. Drittens hatte sich durch die Covid-19-Pandemie ein Gelegenheitsfenster für große Ausgabenprogramme geöffnet. Sowohl in der Politik als auch der Bevölkerung war die Befürwortung staatlicher Investitionen deutlich gestiegen.

Bidens Energieaußenpolitik

Die stark gestiegene Produktion von Öl- und Gas in den letzten 15 Jahren ermöglichte es den USA ihre außenpolitischen Interessen neu zu formulieren. Den Grundstein dafür legte die Obama-Administration, die 2011 erstmals Lizenzen für den Bau von LNG-Exportterminals erteilte und 2015 das Exportverbot für Rohöl aufhob. Im Januar 2024 stoppte die Biden-Administration vorerst Genehmigungen neuer LNG-Exporte, für die sie neue Bewertungsgrundlagen erarbeiten will, die unter anderem die Auswirkungen auf US-Energiepreise und den Klimawandel berücksichtigen. Dennoch werden die US-Exportkapazitäten durch die Projekte, die bereits in den Startlöchern stehen, weiter steigen.

Der völkerrechtswidrige Angriffskrieg Russlands auf die Ukraine im Februar 2022 war ein wichtiger Wendepunkt für die Energieaußenpolitik: Die Energiesicherheit Europas rückte in den Fokus. Mit stark steigenden LNG-Exporten ermöglichten die USA der Europäischen Union eine schnelle Abkehr von russischen Erdgasimporten. Geostrategisch bot sich der Biden-Administration so die Möglichkeit einer Machtdemonstration gegenüber der Energiegroßmacht Russland.

Diese fossile Energiepolitik widerspricht indes den Zielen des Pariser Klimaabkommens, in das die USA mit Bidens Amtsantritt zurückkehrten. Die Biden-Administration zielt, gerade aus geostrategischem Interesse, nicht darauf ab, fossile Exporte zu reduzieren. Sie engagiert sich jedoch in diversen bi- und multilateralen Foren dafür, die Emissionsintensität fossiler Energien in den USA und Partnerländern zu reduzieren und grüne Energietechnologien voranzutreiben. Sie initiierte beispielsweise den Global Methane Pledge, der die unterzeichnenden Länder verpflichtet, bis 2030 deutlich ihre Methanemissionen zu senken. Der transatlantische Handel von grünen Technologien soll über den unter Biden gegründeten EU-US Trade and Technology Council erleichtert werden. Auch schloss die Biden-Administration viele neue bilaterale Absichtserklärungen und Partnerschaften zum Ausbau von erneuerbaren Energien mit Ländern wie Südkorea, Deutschland, Indien und zuletzt auch China ab.

Gleichzeitig schlägt sich in der Energiepolitik auch die Rivalität mit China im Bereich der grünen Energietechnologien deutlich nieder. Die USA erheben seit Jahren hohe Antidumping- und Antisubventionszölle auf den Import von Solarpanelen aus China. US-Importe von Solartechnologie sind zudem vom 2022 in Kraft getretenen Uyghur Forced Labour Prevention Act betroffen. Er verbietet Einfuhren von in Zwangsarbeit hergestellten Produkten aus China, insbesondere aus der Region Xinjiang. Im Gegenzug implementierte die chinesische Regierung 2023 strengere Regeln für den Export von Seltenen Erden, die Länder wie die USA für die Produktion von Chips und Batterien benötigen. Zudem bestehen Exportbeschränkungen für Magnete, die beispielsweise in der Produktion von Elektrofahrzeugen und Windturbinen verwendet werden. Auch im Bereich der fossilen Energien offenbart sich der Konflikt mit China. Um die Dominanz des US-Dollars auf internationalen Energiemärkten zu brechen, verhandelt China mit Saudi-Arabien über die Bezahlung von importiertem Öl in der chinesischen Währung Yuan. Indien hat bereits begonnen, für russische Ölimporte in Yuan zu zahlen, um westliche Sanktionen gegen Russland zu umgehen.

Deutschland und die EU blicken unterdessen durchaus skeptisch auf die US-Energiepolitik. So wird die Abwanderung von Industrien in die USA befürchtet, die vor Ort bessere Investitionsbedingungen vorfinden. Aus der EU-Kommission und der Bundesregierung wurde zudem die Kritik an Anreizen für den Kauf von aus den USA stammenden Komponenten in der Industrie laut, die in den Augen Europas unfaire Wettbewerbsbedingungen, beispielsweise für europäische Autobauer schaffen. Die EU reagierte mit der Verabschiedung des Net-Zero Industry Act, der grüne Technologien in der EU fördern soll.

Ausblick

Im November 2024 wird in den USA gewählt: im Rennen um das Weiße Haus stehen sich erneut Joe Biden und Donald Trump gegenüber. Zudem stehen alle Abgeordneten im Repräsentantenhaus und ein Drittel des Senats zur Wahl. Wie die Wahlen ausfallen werden, ist zum jetzigen Zeitpunkt schwer abzusehen. Gewiss ist jedoch, dass sich das Wahlergebnis auf die Energiepolitik der USA auswirken wird. Grundsätzlich bewegt sich die Energiepolitik der USA in einem Zieldreieck aus Energiesicherheit, Nachhaltigkeit und Wirtschaftlichkeit. Bestimmende Faktoren für die Energiepolitik sind unter anderem die Ausstattung der USA mit Energieressourcen, technologische Entwicklungen, die wirtschaftliche Lage, Präferenzen in der Bevölkerung, rechtliche Rahmenbedingungen und das internationale Umfeld. Besonders wichtig sind jedoch auch ideologische Faktoren und Parteipräferenzen.

In Bidens Amtszeit ist das energiepolitische Pendel in Richtung Nachhaltigkeit geschwungen. Zuvor standen unter Donald Trump Energiesicherheit und Wirtschaftlichkeit im Vordergrund: Energiepolitische Exekutiverlasse zum Zweck des Klimaschutzes wurden außer Kraft gesetzt, die US-Umweltbehörde verlor an Einfluss und die USA waren aus dem Pariser Klimaabkommen ausgestiegen. Im Falle einer zweiten Amtszeit von Trump müsste sich Europa wohl wieder auf einen schwierigen Partner in der Energie- und Klimapolitik einstellen.

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Dr. Sonja Thielges ist Wissenschaftlerin in der Forschungsgruppe Globale Fragen und Mitglied des Forschungsclusters Klimapolitik an der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP). Ihre Forschungsgebiete umfassen internationale Klima- und Energiepolitik, Industriedekarbonisierung und transatlantische Beziehungen.

Dr. Stormy-Annika Mildner ist geschäftsführende Direktorin des Aspen Institute Deutschlands und Adjunct Lecturer an der Hertie School. Ihre Forschungsgebiete umfassen Internationale Handelspolitik, US-Wirtschaftspolitik und transatlantische Beziehungen.