Geld und Politik gehen in den USA eine symbiotische Beziehung ein. Wie engmaschig jene Verflechtung mitunter ist, lässt sich zum einen daran ablesen, dass knapp die Hälfte aller Kongressabgeordneten, mindestens zwei Drittel aller Richterinnen und Richter des Obersten Gerichtshofs (Supreme Court) sowie mehr als drei Viertel aller Mitglieder der Trump-Administration Millionärinnen und Millionäre sind, der aktuelle Präsident sogar ein Milliardär. Zum anderen verdeutlicht ein Blick in den Bereich des Lobbyismus sowie der Wahlkampffinanzierung, welch enorme Summen im Bereich der Interessensvermittlung beziehungsweise für die elektorale Besetzung politischer Ämter aufgewendet wird. So beliefen sich die Gesamtkosten des Präsidentschaftswahlzyklus 2020 auf knapp 14 Mrd. US-Dollar – in keinem anderen Land der Welt erreichen Wahlkampfkosten auch nur ansatzweise vergleichbare Sphären. Geld ist, so hat es Jesse Unruh (von 1961-1969 Sprecher der California State Assembly) ausgedrückt, mit dem US-amerikanischen Regierungssystem untrennbar verbunden und kann daher als Muttermilch der Politik ("mother’s milk of politics“) charakterisiert werden.
Rechtliche Bestimmungen in historischer Perspektive
Nahezu unbegrenzte Spendengelder, extensive finanzielle Beteiligung von Unternehmen und Banken sowie oftmals im Verborgenen bleibende Identitäten von Großspenderinnen und -spendern waren nicht immer Kennzeichen US-amerikanischer Wahlkämpfe. Vielmehr kann seit Mitte der 2000er Jahre ein stetiger Prozess der Deregulierung sowie Privatisierung beobachtet werden, der das ehemals konsistente und umfassende Gebäude der Wahlkampffinanzierungsregularien fast bis auf seine Grundmauern abgetragen hat. Der einstige Grundstein für jenes "Bauwerk" wurde 1907 mit dem so genannten Tillman Act gelegt. Vor dem Hintergrund korrumpierender Finanzierungspraktiken war es Unternehmen und Banken fortan verboten, Wahlkampfspenden an Kandidaten und deren Kampagnen zu transferieren. Nachdem dieses Verbot durch den Taft-Hartley Act 1947 auch auf Gewerkschaften ausgeweitet wurde, kam es infolge des Bekanntwerdens der Watergate-Affäre ab Juni 1972 zu einer grundlegenden Erweiterung der rechtlichen Vorgaben, welche als Geburtsstunde der modernen Wahlkampffinanzierung gelten kann. Als Reaktion auf den größten Korruptionsskandal der US-amerikanischen Geschichte definierte der Federal Election Campaign Act (FECA) u.a. explizite Regeln für die Höhe von Einnahmen und Ausgaben sowie die öffentliche Deklarierung jener Gelder. Nur zwei Jahre später sollte der Supreme Court die Ausgabenbegrenzung im Fall Buckley v. Valeo (1976) jedoch für verfassungswidrig erklären. 2002 kam es dann mit dem Bipartisan Campaign Reform Act, der zahlreiche Schlupflöcher von FECA stopfen sollte (u.a. das s.g. soft money loophole), zur letzten wirklichen Erweiterung der Finanzierungsregularien. Seither hat sich das höchste Gericht zum bestimmenden Akteur im Bereich der Wahlkampffinanzierung aufgeschwungen. Nach einer Verschiebung der Mehrheit innerhalb des Interner Link: Supreme Courts setzte ein stetiger Prozess der Demontage von zum Teil mehr als 100 Jahre bestehenden Regularien ein. Kulminieren sollte diese Entwicklung schließlich in der Entscheidung Citizens United v. FEC (2010), die eine radikale Zeitenwende einläutete.
In der äußerst knappen Entscheidung (5:4) urteilte die konservative Mehrheit unter den 9 Richterinnen und Richtern, dass Unternehmen und Banken (I.) über dieselben Rechte verfügten wie natürliche Personen (corporate personhood) und dass (II.) jede Spendenbegrenzung eine Beschneidung des Rechts auf freie Meinungsäußerung (money is speech-Doktrin) darstelle. Weil die daraus resultierenden unbegrenzten Geldströme aber nicht direkt an die traditionellen Akteure wie Kandidatinnen und Kandidaten und Parteien gespendet werden dürfen (inside spending), gründeten sich so genannte Super Political Action Comittees (PACs), die Wahlkampfspenden in unbegrenzter Höhe erhalten, aber nicht mit Kampagnen der Kandidatinnen und Kandidaten koordiniert sein dürfen. Zwar sind direkte Spenden an Kandidierende und Parteien nach wie vor begrenzt (oder für Unternehmen sogar verboten), doch sind diese Regularien nur mehr ein Schatten ihrer selbst. Denn mit Hilfe von Super PACs und 501-(c)-Gruppen lassen sich diese Restriktion mühelos umgehen und die Herkunft der Spenden darüber hinaus effektiv verschleiern. Der Harvard-Juraprofessor Lawrence Lessig hat den aktuellen Status quo wie folgt zusammengefasst: "Wir können heutzutage all das legal tun, was Nixon [im Zuge der Watergate-Affäre] auf illegalem Wege hatte tun müssen."
Glossar
Soft money loophole
Als soft money werden Wahlkampfspenden verstanden, die weder bewilligungs- noch offenlegungspflichtig sind und laut Regularien nur für party-building-Aktivitäten, wie zum Beispiel Wählerinformationen zur politischen Bildung (voter education) Wählerregistrierung (voter registration) oder für so genannte issue ads verwendet werden dürfen. In issue ads dürfen nur Themen, nicht aber konkrete Kandidatinnen und Kandidaten, beworben werden. Der Begriff loophole verweist schließlich auf rechtliche Schlupflöcher, die Wahlkampagnen im Laufe der Zeit immer wieder effektiv genutzt haben.
Super PACs
Wahlkampforganisationen, die ihr durch Fundraising erworbenes Geld (u.a. von Unternehmen, Banken, Gewerkschaften oder Einzelpersonen) nicht an Kandidatinnen und Kandidaten spenden, sondern für so genannte uncoordinated political expenditures ausgeben. Weil Super PACs keine strategischen Absprachen mit Kampagnen von Kandidatinnen und Kandidaten treffen dürfen (uncoordinated), können diese in unbegrenzter Höhe Wahlkampfspenden einsammeln. Super PACs gelten als unmittelbare Folge der beiden Gerichtsentscheidung Citizens United v. FEC (2010) sowie SpeechNow.org v. FEC (2010).
501-(c)-Gruppen
Non-Profit-Organisationen, die ihren Namen von den entsprechenden Paragraphen des zentralen amerikanischen Steuergesetzes (Internal Revenue Code, IRC) erhalten und nicht nur von Steuerzahlungen, sondern auch Transparenzpflichten nahezu völlig befreit sind. Gelten gemeinsam mit Super PACs zu den aktivsten Akteuren im Bereich des outside spending.
Inside spending & outside spending
Die Citizens United-Entscheidung hat dazu geführt, dass Wahlkampfspenden in zwei klar voneinander unterscheidbaren Bereichen getätigt werden dürfen: dem inside sowie dem outside spending-Bereich. Zu ersterem zählen die klassischen Wahlkampfakteure wie Kandidierende, Parteien und PACs (von Interessengruppen betriebene Spendensammelmaschinerien). Als outside spending-Akteure werden dahingegen die neuformierten Super PACs sowie 501(c)-Organisationen eingestuft. Beide Bereiche gelten als voneinander getrennt, da die jeweiligen Akteure nicht untereinander kooperieren dürfen.
Dark money spending
Beim so genannten dark money handelt es sich um Wahlkampfausgaben, welche die Entscheidung einer Wählerin / eines Wählers beeinflussen sollen, bei denen aber die Identität der Geldgeberin / des Geldgebers bzw. die Quelle des Geldes unbekannt bleibt. Jene intransparenten dark money-Gelder stammen in der Regel aus dem Bereich des outside spending und sind daher insbesondere Super PACs sowie 501-(c) Organisationen zuzurechnen.
Permanent campaigning
Mit dem Begriff des permanent campaigning wird das Phänomen beschrieben, dass Mandatsträgerinnen und Mandatsträger in den USA auch über den Wahltag hinaus einen ununterbrochenen Wahlkampf führen. Die ehemals klar voneinander trennbaren Wahlkampf- und Regierungsphasen überlagern sich mittlerweile nahezu vollständig. Als wesentliches Kennzeichen des permanent campaignings gilt das pausenlose Eintreiben von Wahlkampfspenden (fundraising), eine Tätigkeit, dem Abgeordnete aller Parteien oft mehrere Stunden täglich widmen.
Von Rekordsumme zu Rekordsumme
Wie zu erwarten haben die juristischen Schleusenöffnungen zu einem erneuten Anstieg der ohnehin schon bemerkenswerten Spendensummen geführt. Betrachtet man Wahlzyklen, in denen sowohl Präsidentschafts- als auch Kongresswahlen stattfanden, haben sich die Gesamtkosten der Wahl innerhalb von nur zwei Dekaden nahezu vervierfacht – von 3,1 Mrd. US-Dollar im Jahr 2000 auf 13,88 Mrd. US-Dollar im Jahr 2020. Das Gros der Kostenzunahme entfällt dabei auf die Kongresswahlen, für die seit 1998 eine ununterbrochene Zunahme der Gesamtkosten beobachtet werden kann. Der unmittelbare Effekt der Citizens United-Entscheidung sollte sich darüber hinaus insbesondere anhand von drei Entwicklungen zeigen: einem Anstieg des outside und dark money spending sowie der deutlichen Zunahme von Spenden vermögender Einzelpersonen. Beim outside spending handelt es sich um diejenigen Gelder, die von den neu gegründeten Super PACs investiert werden. Nachdem sich diese Summe im Jahr 2000 lediglich auf 33,8 Mio. US-Dollar belief, schoss sie bis 2020 buchstäblich durch die Decke und wuchs um mehr als 7.500 % auf 2,6 Mrd. US-Dollar an. Als Subkategorie dieses Geldstromes wuchsen auch Wahlkampfspenden, deren Ursprung aufgrund löchriger Transparenzpflichten nicht bekannt ist – 2020 summierten sich diese dark money-Gelder auf insgesamt 101,02 Mio. US-Dollar.
Spätestens seit 2016 setzte jedoch ein Gegentrend zu jenen intransparenten und oftmals aus den Konten von nur wenigen vermögenden Einzelpersonen stammenden Geldströmen ein. Allen voran Kandidierende aus dem demokratischen Lager (D), vereinzelt aber auch aus dem republikanischen Lager (R) (insb. Trump), sammelten zunehmend Kleinspenden, die einen Geldwert von 200 US-Dollar nicht überschreiten. Im Vergleich zum Wahlzyklus 2016 stieg der Anteil der Kleinspenden an der Gesamtspendensumme von 15,2 % um rund sieben Prozentpunkte auf 22,4 % im Wahljahr 2020. Durch den bewussten Verzicht auf Super PAC-Spenden soll einerseits die Kritik am zu großen Einfluss des Geldes glaubwürdig artikuliert sowie andererseits signalisiert werden, dass man nicht in korrumpierender Abhängigkeit zu vermögenden Einzelinteressen steht. Strategisch erhofft man sich zudem, nicht nur ein breites Netzwerk an Spendern, sondern auch potentiellen Wählerinnen und Wählern generieren zu können.
Wahl oder Auktion?
Der Wahlzyklus 2020 stellt eine Melange aus den oben skizzierten Finanzierungspraktiken dar. Einerseits konnte Bernie Sanders (D) als Bewerber um eine Kandidatur im Vorwahlkampf 54% der insgesamt 180 Mio. eingeworbenen US-Dollar aus Kleinspenden generieren, andererseits sprudeln die outside spending-Quellen nahezu unverändert. Hinzu kommt, dass mit Tom Steyer (D), Michael Bloomberg (D) und Donald Trump (R) erstmals drei Milliardäre in einem Präsidentschaftswahlkampf angetreten sind, die ihre Kampagnen teils vollständig aus eigenen Konten finanzieren. Bloomberg investierte in seine Kandidatur 1,1 Mrd. US-Dollar und gab allein im Februar jeden Tag 16 Mio. US-Dollar für seine Bewerbung um das höchste Amt der USA aus.
Dass Bloomberg seine Kandidatur jedoch nach nur knapp dreieinhalb Monaten einstellte und lediglich die als eher unbedeutend einzustufende Vorwahl im Außengebiet Amerikanisch-Samoa für sich entscheiden konnte, zeigt jedoch auch, dass der Faktor Wahlkampfspenden nicht zwingend in einem proportionalen Verhältnis zu den generierten Wählerinnen- und Wählerstimmen stehen muss. Anders als viele Berichte nahelegen, gewinnen nicht notwendigerweise diejenigen Kandidierenden, deren Geldkoffer am besten gefüllt sind. Stattdessen kann insbesondere auf Präsidentschaftsebene der Effekt beobachtet werden, dass die Wirkung des eingesetzten Geldes nach dem Überschreiten eines gewissen Schwellenwertes deutlich abnimmt. Die Wirkung des ersten investierten Dollars ist deshalb erheblich größer als die des zehn- oder hundertmillionsten. Für Kandidierende ist es folglich unverzichtbar, programmatische Positionen sowie Informationen zur eigenen Person innerhalb der Wählerschaft zu Beginn eines Wahlkampfes zu bewerben. Sind diese Informationen aber einmal verbreitet und allgemein bekannt, nimmt der stimmensteigernde Effekt deutlich ab. Wahlkampfspenden können folglich als wahlvoraussetzender, aber nicht zwingend wahlentscheidender Faktor eingestuft werden. Letztendlich entscheiden andere Faktoren, wie die Erfahrung, Kompetenz und programmatische Position einer oder eines Kandidierenden, oder aber ökonomische Rahmenbedingungen über den Ausgang der Wahl. Jene Faktoren also, die auch einen Wahlkampf entscheiden würden, in welchem beide Kandidierenden über die exakt gleiche Geldsumme verfügen würden.
Auswirkungen auf das politische System
Bei aller Diskussion über den Einfluss von Wahlkampfspenden auf den Wahlausgang wird jedoch häufig übersehen, welche Folgen unbegrenzte Spendengelder an anderen Stellen des politischen Systems nach sich ziehen. Zum einen weisen Untersuchungen darauf hin, dass unbegrenzte sowie intransparente Wahlkampfspenden zu einem Vertrauensverlust in zentrale Institutionen aber auch den Wahlprozess (electoral integrity) als solchen führen können. Nicht selten resultiert ein derartiger Vertrauensverlust im Umkehrschluss zu einer geringeren Partizipationsbereitschaft von Bürgerinnen und Bürgern. In gleicher Weise problematisch ist der Umstand, dass Wahlkampfspenden in vielbeachteten Studien als zentrale Mechanismen zur Übertragung von ökonomischer in politische Ungleichheit identifiziert wurden. Mit Blick auf die Berücksichtigung bürgerlicher Präferenzen durch politische Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger trägt ein weitgehend dereguliertes Wahlkampffinanzierungssystem somit zu dem Umstand bei, dass die politischen Präferenzen der Durchschnitts-Wählerinnen und Wähler in den USA nur minimale Berücksichtigung erfahren. Als weitere unmittelbare Folge der Finanzierungsregularien ist das Phänomen des permanent campaignings zu werten. Als Konsequenz der enorm gestiegenen Wahlkampfkosten müssen Kandidierende ein erhebliches Zeitbudget für das Einsammeln von Spenden aufwenden. Im Gegenzug reduziert sich die Zeit für die eigentlichen Aufgaben von Parlamentarierinnen und Parlamentariern, wie Kontakte zu Wählerinnen und Wählern zu pflegen oder sich intensiv dem legislativen Prozess zu widmen. Schließlich ist der rechtliche Status quo aus normativer Perspektive nur schwer mit zentralen Kriterien wie politischer Gleichheit, Fairness und Transparenz zu versöhnen.
Fazit und Ausblick
Auch wenn noch nicht jede Wahlkampfspende final deklariert wurde und die exakte Gesamtsumme somit noch unbekannt ist, steht allerdings schon jetzt fest, dass es sich beim Präsidentschaftswahljahr 2020 in jeder Hinsicht um den bis dato teuersten Wahlzyklus in der Geschichte der Wahlkampffinanzierung handelt. So konnte neben den Rekordsummen auf der Präsidentschafts- (6,63 Mrd. US-Dollar) und Kongressebene (7,25 Mrd. US-Dollar) auch die teuerste selbstfinanzierte Wahlkampagne (1,1 Mrd. US-Dollar, Michael Bloomberg), der teuerste Senatswahlkampf (North Carolina: 286,17 Mio. US-Dollar) sowie die bislang größte Spendensumme eines vermögenden Großspenders (Sheldon Adelson: 183,07 Mio. US-Dollar) verzeichnet werden. Die Logik immer teurer werdender Wahlkämpfe hat sich somit nicht nur verfestigt, sondern noch einmal weiter beschleunigt. Dies kann allein daran abgelesen werden, dass die kumulierten Kosten der Wahlzyklen 2012 und 2016 immer noch niedriger sind als die Gesamtkosten des 2020er-Zyklusses – und das, obwohl die COVID-19-Pandemie und die mit ihr verbundene wirtschaftliche Rezession mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einer niedrigeren Gesamtsumme beigetragen haben. Dass diese Rekordsummen (zumindest auf Präsidentschaftsebene) 2024 erneut eingestellt werden, ist unter dem Eindruck der enormen Politisierung des aktuellen Wahlkampfes, die sich insbesondere mit der Person Donald Trumps verbindet, zwar nur schwer vorstellbar, aber unter anderem im Falle einer erneuten Kandidatur von Letzterem keinesfalls ausgeschlossen. Einigermaßen gewiss ist dahingegen der Umstand, dass der neue gewählte US-Präsident Joe Biden kaum dazu in der Lage sein dürfte, am derzeitigen Status quo des Wahlkampffinanzierungsrechts etwas zu verändern. Denn selbst mit einer demokratischen Mehrheit in beiden Häusern – die aufgrund der Stichwahlen in Georgia durchaus noch im Bereich des Möglichen liegt – dürften Reformpakete wohl kaum einer verfassungsrechtlichen Prüfung der konservativen Mehrheit am obersten Gericht standhalten.