Dossierbild: USA (Freiheitsstatue)

23.6.2020 | Von:
Markus B. Siewert
Florian Böller

Vier Jahre Donald J. Trump: Ein Rückblick auf seine Regierungsbilanz in der Innen- und Außenpolitik

Wie lässt sich eine erfolgreiche Präsidentschaft bewerten? Die Antwort hängt nicht nur vom politischen Standpunkt ab, sondern muss auch strukturelle Gegebenheiten und langfristige Konsequenzen berücksichtigen. Der Preis für (un)eingelöste Wahlversprechen könnte jedenfalls hoch sein.

US-Präsident Donald Trump betrachtet sich im SpiegelUS-Präsident Donald Trump betrachtet sich im Spiegel. Die positive Selbstwahrnehmung Donald Trumps überrascht vor allem deshalb, weil die veröffentlichte Meinung durchaus zu anderen Beurteilungen gelangt. (© picture-alliance, abaca | Pool/ABACA)

Liest man die Reden und Aussagen von Donald J. Trump gewinnt man leicht den Eindruck, dass seine bisherige Amtszeit die erfolgreichste Präsidentschaft aller Zeiten war.[1] So verkündete der 45. Präsident der USA in seiner Ansprache vor der UN-Hauptversammlung am 25.9.2018, dass "meine Regierung in den vergangenen zwei Jahren mehr erreicht hat, als nahezu jede andere Regierung in der Geschichte unseres Landes" (The White House 2018; eigene Übersetzung).

Nun überrascht diese positive Selbstwahrnehmung vor allem deshalb, weil die veröffentlichte Meinung diesseits und jenseits des Atlantiks durchaus zu anderen Beurteilungen gelangt. Selbstverständlich liegt es im Auge des Betrachters, was eine erfolgreiche beziehungsweise gescheiterte Politik ausmacht. Politische Maßnahmen und Problemlösungen sind stets multidimensional und vieldeutig: Zwar spielt bei der Bilanzierung einer Regierung vor allem eine Rolle, inwieweit die zu Beginn einer Amtszeit gesetzten Ziele erreicht wurden. Aber auch weitere Aspekte sind von Bedeutung, wie etwa die Frage nach den politischen Auswirkungen und (Langzeit-)Folgen einer Entscheidung oder auf welche Art und Weise eine gewisse Maßnahme durchgesetzt wurde.

Errungenschaften und Niederlagen in der Innenpolitik

Mit Blick auf herausragende Erfolge der Trump-Administration in der Innenpolitik sind die Durchsetzung einer Steuerreform, die Verabschiedung von Neuerungen im Justizwesen sowie die Ernennung von zwei konservativen Richtern für den Obersten Gerichtshof der USA (Supreme Court) zu nennen. So gelang es Trump im Tandem mit der Republikanischen Mehrheit im Kongress mit dem Tax Cuts and Jobs Act im Jahr 2017 ein zentrales Versprechen aus dem Wahlkampf umzusetzen, nämlich eine umfassende Reform des US-amerikanischen Steuersystems. Mit einem Volumen von geschätzt bis zu zwei Billionen US-Dollar ist das Gesetz das größte Paket an Steuererleichterungen, das jemals verabschiedet wurde und wird damit zurecht in einem Atemzug mit den Steuerreformen unter Ronald Reagan (1986) und Georg W. Bush (2001) genannt. Der wirtschaftliche Nutzen ist jedoch hoch umstritten: Zwar geht von der Reform eine Schubwirkung für die US-Wirtschaft aus, gleichzeitig vermehrt sich aber der nationale Schuldenberg. Zudem profitieren vor allem Unternehmen und ökonomisch-bessergestellte Schichten, während mittlere und untere Einkommensgruppen vergleichsweise weniger Vorteile aus dem Rückbau der Steuerlast beziehungsweise der Umstrukturierung der Steuerklassen ziehen.

Eine gemischte Bewertung der Erfolgsbilanz zeigt sich auch mit Blick auf andere wichtige Wahlversprechen der Regierung, wie etwa in der Gesundheits- oder Einwanderungspolitik. Vom ersten Tag seiner Präsidentschaft an hatte Trump die Rücknahme der unter Obama verabschiedeten Gesundheitsreform ganz oben auf die politische Tagesordnung gesetzt. Ein diesbezügliches Gesetzesvorhaben scheiterte allerdings im Senat, sodass die Regierung ihre Strategie änderte und weite Teile von Obamacare mittels administrativer Verordnungen außer Kraft setzte.

Dabei steht die Gesundheitsreform in vielerlei Hinsicht exemplarisch für die Fixierung Trumps auf die Rücknahme von Gesetzesvorhaben, die unter seinem Amtsvorgänger Barack Obama verabschiedet worden waren. Bereits in seinem ersten Amtsjahr beendete Trump eine Vielzahl von Maßnahmen der Obama-Administration, vor allem in Bereichen wie Bildung, Umwelt oder auch Arbeitnehmerschutz. Dass dies so einfach möglich war, lag vor allem daran, dass die Obama-Regierung angesichts der strikten Blockadehaltung der Republikaner im Kongress viele Bestimmungen nur mittels Exekutivanordnungen hatte durchsetzen können, die dann aber wesentlich einfacher zurückgenommen werden konnten.

Ähnlich wie schon seine Amtsvorgänger zeichnet sich auch Trump dadurch aus, dass er oft den Weg des Regierens mittels exekutiver Anordnungen geht, ohne die Legislative einzubeziehen.[2] Neben dem Rückbau im Gesundheitswesen zielte das Weiße Haus hier insbesondere auf Deregulierungsmaßnahmen im Finanzsektor, für den im Nachgang der Wirtschafts- und Finanzkrise von 2008/09 neue Regeln eingeführt worden waren. Ähnliches lässt sich auch im Bereich Umwelt- und Klimaschutz erkennen, wo es der Trump-Administration gelungen ist, die Prioritäten weg vom Naturschutz hin zu wirtschaftlicher Ausbeutung zu verschieben.[3] Der Vorteil exekutiven Handelns per Dekret liegt für Trump auf der Hand, da diese ohne langwierige Aushandlungsprozesse mit dem Kongress auf administrativen Weg umgesetzt werden können. Gleichzeitig ist eine solche Politik aber auch ein Zeichen der Schwäche, da diese Maßnahmen offensichtlich keine gesamtgesellschaftliche Mehrheit hinter sich wissen, um als Gesetzesvorhaben im Kongress Aussicht auf Erfolg zu haben.

Auch beim Thema "Einwanderung" zeigt sich eine gemischte Bilanz: Grundsätzlich ist es der Regierung Trump gelungen, mit einer Reihe von Maßnahmen bei ihren Anhängern zu punkten. Beispielsweise mit dem Einreiseverbot für Angehörige aus sieben überwiegend muslimisch geprägten Herkunftsländern, der allgemeinen Verschärfung von Asylregelungen oder der Nulltoleranzpolitik gegenüber als illegal eingestuften Einwanderern aus Mittel- und Südamerika. Auf der anderen Seite musste Trump aber bei seinem Prestigeprojekt, dem Mauerbau an der Grenze zu Mexiko, immer wieder herbe Rückschläge einstecken, da der Kongress sich weigerte, hierfür die nötigen finanziellen Mittel zur Verfügung zu stellen. Als Antwort darauf nutzte die Regierung auch hier ihren exekutiven Handlungsspielraum, indem sie – verfassungsrechtlich höchst fragwürdig – den nationalen Notstand ausrief und damit bestehende Gelder im Haushalt umschichten konnte. Für großes Aufsehen in den USA und in der Welt sorgte zudem Trumps Entscheidung, tausende Kinder und Jugendliche, die gemeinsam mit ihren Eltern illegal über die Südgrenze in die USA flüchteten, von ihren Familien zu trennen und in die Obhut der US-Gesundheitsbehörde zu überführen. Der grundlegenden öffentlichen Zustimmung zu Trumps Einwanderungspolitik hat dies anscheinend jedoch kaum geschadet, da diese über die gesamte Amtszeit hinweg bei konstant rund 40% lag.

Errungenschaften und Niederlagen in der Außen- und Sicherheitspolitik

Auch in der Außen- und Sicherheitspolitik hatte Donald Trump mit dem Leitprinzip des "America First" (White House 2017) einen radikalen Bruch mit den Traditionen des Washingtoner Politikbetriebs angekündigt. Konkret zielte diese außenpolitische Doktrin auf größere nationale Handlungsfreiheit, unilaterale Durchsetzung US-amerikanischer Interessen in allen Politikfeldern, die Loslösung aus internationalen Verpflichtungen im Rahmen von Verträgen und Organisationen sowie die Wiedererlangung militärischer Stärke.

Misst man Trump an den eigenen Ankündigungen, lassen sich durchaus einige Erfolge für die Administration feststellen. In der Handelspolitik verschärfte Trump zunächst den Ton, in dem er anderen Staaten unfaire Praktiken vorwarf und (zuvor meist überparteilich unterstützte) Handelsabkommen kritisierte. Mit unilateral eingeführten Strafzöllen gegenüber Mexiko, China, aber auch der Europäischen Union erhöhte Trump den Druck auf diese Staaten, um Zugeständnisse und neue Abkommen zu erzielen. Gegenüber den Handelspartnern in Nordamerika konnte er dabei einen Erfolg verbuchen und das von ihm scharf kritisierte NAFTA-Freihandelsabkommen durch das US-Mexico-Canada Agreement (USMCA) ablösen. Hierbei gelang es der Trump-Administration zudem, die notwendige Unterstützung der Demokraten im Repräsentantenhaus zu gewinnen, ohne die der Vertrag nicht hätte umgesetzt werden können. Für die Administration gilt auch der Rückzug aus dem von Obama ausgehandelten Transpazifischen Handelsabkommen (TPP) als Erfolg, da es sich um ein weiteres Wahlkampfversprechen handelt.

Auch im sicherheitspolitischen Bereich setzte der Präsident seine America First-Doktrin durchaus konsequent um, indem er mehrere zentrale Abkommen und Vereinbarungen aufkündigte. Dazu zählten im Politikfeld der Abrüstungs- und Nichtverbreitungspolitik vor allem der Intermediate-Range Nuclear Forces-Vertrag mit Russland sowie der sogenannte "Iran-Deal" zur Verhinderung einer iranischen Atombombe. Hinzu kommt die Ankündigung der Administration im Mai 2020 aus dem Open Skies-Abkommen auszutreten, das Aufklärungsflüge zur Schaffung von Transparenz in der Rüstungskontrolle regelt. Trumps Argumentation ähnelt sich in allen Fällen: Die Vertragspartner würden die USA betrügen, und die USA sollen sich nicht durch die Vertragsbedingungen in ihrer Handlungsfreiheit beschränken lassen. Aus politischer Perspektive lassen sich diese Maßnahmen und Strategien durchaus als Erfolg bewerten. Ähnlich wie im Bereich der Innenpolitik genießt Trump unter Republikanischen Wählerinnen und Wählern hohe Zustimmungswerte zu seiner Außenpolitik (vgl. Pew 2018). Zudem gelingt es Trump zumindest rhetorisch, die Maßnahmen überzeugend mit der eigenen Agenda zu verknüpfen und sich als Beschützer der Interessen des Landes zu inszenieren. Als typisches Beispiel kann Trumps Begründung zur Ankündigung des Austritts aus dem Pariser Klimaabkommen im Juni 2017 gelten: "I was elected to represent the citizens of Pittsburgh, not Paris" (White House 2017b).

Gleichwohl ist es durchaus bemerkenswert, dass Trumps Außen- und Sicherheitspolitik in politischer Hinsicht in den USA kaum Gegenwind erfahren hat. Schließlich ist in diesem Feld der Bruch mit den traditionellen Werten US-amerikanischer Politik am deutlichsten. Seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs hat sich kein US-Präsident derart deutlich von einer liberalen Führungsrolle abgegrenzt, die auf den Aufbau und Erhalt von internationalen Institutionen und Werten wie Menschenrechte, Freihandel und Demokratie ausgerichtet war. Diese internationalistische Politik wurde zudem lange Zeit sowohl von Republikanern als auch Demokraten im Kongress mitgetragen und war im Vergleich zur Innenpolitik deutlich weniger polarisiert.

Trotzdem brachten die Befürworter einer traditionellen Außen- und Sicherheitspolitik der Trump-Administration nur vereinzelte Niederlagen bei. Am deutlichsten war der Widerstand gegen die Administration noch in der Frage der Sanktionen gegenüber Russland. Trump hatte hier öffentlich die Idee eines Deals mit Wladimir Putin ins Spiel gebracht und ließ damit die Alarmglocken sicherheitspolitischer Hardliner im Kongress läuten. Als Reaktion auf Trumps Vorstoß verabschiedete der Kongress ein Gesetz, das die Sanktionen gegenüber Russland nicht nur verschärfte, sondern auch die Möglichkeiten des Präsidenten, diese gegen den Willen der Legislative aufzuheben, einschränkte. Auch in der Allianzpolitik traf Trumps teils schrille Rhetorik auf Gegenwehr. Gerade die Drohung Trumps aus der NATO auszutreten, die der Präsident Medien-Berichten zufolge während des NATO Gipfels 2018 in Brüssel formulierte (Herszenhorn und Bayer 2018), provozierte im Kongress eine deutliche Gegenbewegung. Mit verschiedenen Resolutionen machte die Legislative klar, dass die USA fest zur NATO stehen und einen Austritt nicht tatenlos hinnehmen würde.[4]

Dass es der Legislative nur in Einzelfällen gelang, Trump in seiner Außen- und Sicherheitspolitik einzuhegen, lässt sich nicht zuletzt auf den deutlich größeren Handlungsspielraum des Präsidenten zurückführen. Zwar kann der Kongress über sein Budgetrecht und einer Reihe politikfeldspezifischer Mittel (etwa der Kriegsvollmachten oder der Ratifikationspflicht internationaler Verträge durch den Senat) durchaus auch in der Außenpolitik mitsprechen. Aber der Präsident kann im Rahmen der Diplomatie und gestützt durch einen bürokratischen Apparat außen- und sicherheitspolitische Initiativen starten und die Richtung vorgeben, so dass die Legislative häufig in eine reaktive Rolle hineingedrängt wird.

Gerade weil Trumps außenpolitische Maßnahmen auf einen Rückzug aus bestehenden Verpflichtungen – etwa durch Vertragsaufkündigung oder den in der Corana-Krise angekündigten Zahlungsstopp an die Weltgesundheitsorganisation – zielen, bleiben dem Kongress kaum Mittel zur Kurskorrektur. Präsident Obamas eher multilateral ausgerichtete Politik, die auch den Abschluss neuer Abkommen einschloss, konnte dagegen von der Republikanischen Opposition im Kongress wirksam torpediert werden. So musste Obama aufgrund fehlender Unterstützung in der Klima- ("Paris") und Nonproliferationspolitik (Iran-Deal) auf Exekutivabkommen setzen, die Trump nun mit einem Federstrich rückgängig machen konnte. Nur dort wo der Kongress direkt per Budgetrecht gestaltenden Einfluss ausüben kann, wird die nationalistisch orientierte Außenpolitik Trumps zumindest in Teilen konterkariert – ein Beispiel dafür ist die Entwicklungshilfe.[5]

Donald J. Trump: Erfolgreichster Präsident aller Zeiten?

Schaut man auf die vergangenen vier Jahre in der Innenpolitik sowie der Außen- und Sicherheitspolitik zurück, so konnte die Trump-Administration entlang der Doktrin des America First eine Reihe von Wahlkampfversprechen einlösen.

Bei innenpolitischen Themen dreht sich auch unter Trump die Spirale der parteipolitischen Polarisierung in den USA immer weiter. So verschärfte sich der Konflikt zwischen den beiden Lagern nicht nur im Ton, sondern auch im Einsatz der Mittel. Themen und Probleme, die seit Jahren die politische Agenda bestimmen, blieben im Grundsatz ungelöst. Beispiele hierfür finden sich in der Einwanderungs-, Sozial-, Gesundheits-, Haushalts-, Bildungs-, und Umweltpolitik. Gerade hier zeigen sich dann auch die Nachteile des Regierens per Dekret. Dies erlaubt zwar politisches Handeln, die Maßnahmen können aber ebenso schnell wieder zurückgedreht werden, was teilweise drastische Politikwechsel zur Folge hat. So treten im Inneren die langfristigen Auswirkungen einer augenscheinlichen Unregierbarkeit im präsidentiellen System der USA immer deutlicher zu Tage: Nicht einmal eine Krise wie die COVID-19 Pandemie konnte eine (zumindest temporäre) Politik der nationalen Einheit herbeiführen.

Ähnlich sieht es mit Blick auf die Außen- und Sicherheitspolitik aus, wo einigen Erfolgen der Trump-Administration langfristige politische Auswirkungen entgegenstehen, die diese Politik des Rückbaus internationaler Verpflichtungen und auf kurzfristige Vereinbarungen konzentrierte Diplomatie mit sich bringt. Das Vertrauen in die Verlässlichkeit der USA als Ordnungsmacht scheint massiv beschädigt und eine langfristige und gestaltende Außenpolitik ist kaum erkennbar. Zentrale Herausforderungen – etwa eine Regelung des israelisch-palästinensischen Konflikts, die Befriedung Syriens oder die Nichtverbreitungspolitik gegenüber Nordkorea – bleiben trotz entsprechender Ankündigungen Trumps ungelöst.

Rückblickend waren die ersten vier Jahre der Präsidentschaft Donald J. Trumps erfolgreicher als dies viele Beobachter auf beiden Seiten des Atlantiks eingestehen wollen. Zugleich wird aber auch sehr deutlich, dass das Adjektiv 'historisch' mit Blick auf die Regierungsbilanz Trumps sicherlich nicht zutrifft, auch wenn der Präsident dies sicherlich anders sehen wird.

Regierungsbilanz von Donald Trump in Zahlen

Abbildung 1 zeigt die presidential success scores zur Bewertung der Regierungsbilanz. Diese geben an, wie oft sich die Position des US-Präsidenten bei Abstimmungen im Kongress durchgesetzt hat. Die Quote der Trump-Regierung lag 2017 bei herausragenden 98,7% und im zweiten Amtsjahr 2018 bei 93,4%. Damit übertraf Trump im ersten Jahr die Bestmarke Barack Obamas aus dem Jahr 2009 (96,7%). Diese Erfolgsbilanz lässt sich vor allem auf die allgemeinen politischen Parameter, die das Zusammenspiel von Kongress und Präsident im Gesetzgebungsprozesses prägen, zurückführen: die parteipolitische Kontrolle der Regierungszweige, die Polarisierung der Parteien sowie die Dynamik der öffentlichen Meinung.[1]



Abbildung 2 gibt einen Überblick über wichtige verabschiedete Gesetze nach einer aktualisierten Untersuchung des Politikwissenschaftlers David Mayhew unter dem Titel "Divided We Govern"[2]: Unter divided government (gewissermaßen "geteilter Regierung") versteht man das Auseinanderfallen der Parteizugehörigkeit des US-Präsidenten und der Parteizugehörigkeit der Mehrheit des US-Kongresses. Gehören die Mehrheiten in Senat und Repräsentantenhaus sowie der Präsident hingegen derselben Partei an, wird von unified government (also "vereinter Regierung") gesprochen. Die Trump-Administration kann mit jeweils sechs wichtigen Gesetzen in den ersten beiden Amtsjahren durchaus vorzeigbare Ergebnisse aufweisen. Vergleicht man die Bilanz mit den Vorgänger-Regierungen offenbart sich allerdings, dass Trump hier lediglich die üblichen Zielmargen erreicht beziehungsweise sogar leicht darunter liegt, da sowohl unter George Bush als auch vor allem unter Barack Obama mehr bedeutsame Gesetze durch den Kongress verabschiedet wurden.



Fußnoten
  1. Vgl. dazu ausführlich Siewert, Markus B.: Der Präsident: Möglichkeiten und Grenzen präsidentieller Führung. In: Lammert, Christian, Markus B. Siewert, Boris Vormann (Hrsg.): Handbuch Politik USA. 2. aktualisierte und erweiterte Auflage. Wiesbaden 2020.
  2. Mayhew, David R.: Divided We Govern: Party Control, Lawmaking and Investigations, 1946-2002, New Haven 2005.


Fußnoten

1.
Für Bewertungen zu früheren Zeitpunkten siehe u.a. Böller, Florian & Markus B. Siewert (2017): 100 Tage Donald J. Trump – Eine frühe Bewertung einer (außer)gewöhnlichen Präsidentschaft. Zeitschrift für Parlamentsfragen Vol. 48, No. 2: 329-349. DOI: 10.5771/0340-1758-2017-2-345 und Böller, Florian & Markus B. Siewert (2020): It Always Takes Two to Tango. Eine Zwischenbilanz der exekutiv-legislativ Beziehungen in der Ära Trump. In Böller, Florian et al. (Hrsg.). Donald Trump und die Politik in den USA. Eine Zwischenbilanz. Baden-Baden: Nomos, S. 26-44.
2.
Vgl. z.B. Potter, Rachel A. et al. (2018): Continuity Trumps Change: The First Year of Trump’s Administrative Presidency. PS: Political Science & Politics Vol. 52, No. 4: 613-619.
3.
Für einen Überblick zu den Deregulierungsmaßnahmen der Trump-Administration vgl. die fortlaufende Aufstellung unter www.brookings.edu/interactives/tracking-deregulation-in-the-trump-era.
4.
So sieht der Entwurf für den Verteidigungshaushalt 2020 etwa vor, dass es dem Präsidenten untersagt ist, Gelder für den Austritt aus der Allianz zu verwenden – es bleibt aber offen, ob das Gesetz in dieser Form verabschiedet wird und inwiefern es Präsident Trump daran hindern könnte, aus der NATO auszutreten.
5.
Ein Beispiel hierfür ist die Entwicklungshilfe, die Trump bereits mehrfach in seinem Budgetentwurf kürzte, deren Bestand vom Kongress aufgrund überparteilicher Unterstützung bisher aber unangetastet blieb (siehe Tama; Jordan (2018): The Multiple Forms of Bipartisanship: Political Alignments in US Foreign Policy, Social Science Research Council's Democracy Papers series (https://items.ssrc.org/democracy-papers/the-multiple-forms-of-bipartisanship-political-alignments-in-us-foreign-policy).
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Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz "CC BY-NC-ND 3.0 DE - Namensnennung - Nicht-kommerziell - Keine Bearbeitung 3.0 Deutschland" veröffentlicht. Autoren/-innen: Markus B. Siewert, Florian Böller für bpb.de

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