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Das Ende des europäischen Dilemmas

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Das Ende des europäischen Dilemmas

Stefan Collignon

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Viele nationale Entscheidungen der Mitgliedsstaaten haben Auswirkungen auf ganz Europa, vor allem in der Fiskalpolitik. Deshalb braucht die Eurozone einen europäischen Finanzminister, fordert der Ökonom Stefan Collignon.

Stefan C. Collignon (© Privat)

Der öffentliche Sektor ist in der Eurozone ein gewaltiger Wirtschaftsfaktor. Im Durchschnitt liegt der Anteil öffentlicher Ausgaben am Bruttosozialprodukt bei 41 Prozent. Dagegen ist das Budget der Europäischen Union mit einem Anteil von weniger als einem Prozent ein Minizwerg. Aus diesem Missverhältnis ergibt sich ein Dilemma: Ein großer Teil der europäischen Wirtschaftsleistung hängt von nationalstaatlichen Entscheidungen ab, die weitgehend unkoordiniert von souveränen Regierungen gefällt werden. Dagegen wird das einheitliche Geld, mit dem diese Ausgaben getätigt werden, von der Europäischen Zentralbank (EZB) geschaffen. Ein europäischer Finanzminister könnte dieses Dilemma überwinden.

Öffentliche Ausgaben dienen der Versorgung der Bürgerinnen und Bürger mit öffentlichen Gütern, allerdings bringen sie auch sogenannte Externalitäten mit sich. Umweltverschmutzung, zum Beispiel, ist eine negative Externalität, die im Interesse aller Betroffenen durch eine Regierung oder zumindest ein starkes Regelwerk reguliert werden muss.

Allerdings haben Externalitäten unterschiedliche Reichweiten – und erfordern somit unterschiedliche Regierungsebenen. Außenpolitik oder Verteidigung betrifft alle Bürgerinnen und Bürger; der Bau einer Schule ist jedoch in erster Linie eine lokale Angelegenheit. In einer föderal organisierten Demokratie ist die Grundregel (genannt Subsidiaritätsprinzip), dass alle Bürgerinnen und Bürger an Entscheidungsprozessen teilhaben sollen, die sie betreffen. Die Versorgung mit öffentlichen Gütern, die alle Bürgerinnen und Bürger betreffen, muss folglich auf der höchsten Ebene demokratisch entschieden werden, öffentliche Güter mit geringerer Reichweite sollten dezentral verwaltet werden. Das Problem der Europäischen Union besteht darin, dass die Legitimität demokratischer Entscheidungen in den Nationalstaaten bisweilen nicht mehr mit ihrer Reichweite für öffentliche Güter in Europa übereinstimmt.

Steuern und Etats noch in der Souveränität der Nationalstaaten

Der Integrationsprozess seit der Gründung der damaligen EWG vor über 60 Jahren hat eine wachsende Anzahl von öffentlichen Gütern geschaffen, deren Reichweite über den klassischen Nationalstaat hinausgeht. Die vier Freiheiten – freier Handel von Gütern und Dienstleistungen, die freie Zirkulation von Kapital und Arbeitskräften – sind der Grundstock positiver wohlfahrtsfördernder Externalitäten in der EU. Durch den europäischen Binnenmarkt haben Konsumenten eine größere Auswahl zu niedrigeren Preisen; Firmen haben bessere Chancen im Binnenmarkt und gewinnen Wettbewerbsfähigkeit auf den Weltmärkten.

Allerdings gibt es nicht nur Gewinner, sondern auch Verlierer. Kapital wird dort angelegt wo es die höchste Rentabilität hat; Regionen, die aus den verschiedensten Gründen nicht wettbewerbsfähig sind, werden abgehängt. Gut qualifizierte Arbeitskräfte finden attraktive Jobs, die anderen werden aus dem Arbeitsmarkt verdrängt. Oftmals sind diese divergierenden Entwicklungen Folge von Politikexternalitäten, die besser verwaltet werden müssten. Damit ist aber auch klar, dass die europäischen öffentlichen Güter nur dann effizient verwaltet werden können, wenn es eine Institution gibt, die für sie verantwortlich ist. Das wäre die Aufgabe eines europäischen Finanzministers.

Da öffentliche Güter Geld kosten, steht die Fiskalpolitik im Zentrum aller Politikexternalitäten. Steuern und Haushalte sind nach wie vor das exklusive Souveränitätsrecht der Nationalstaaten. Nationale Politikmaßnahmen beeinflussen aber oft das Angebot an öffentlichen Gütern, die Auswirkungen auf die gesamte Währungsunion haben. Die Griechenlandkrise ist dafür das Musterbeispiel.

In der Währungsunion hat die Finanzierung von nationalen Defiziten Auswirkungen auf alle Bereiche. Die EZB muss Preise stabil und deshalb Geld knapp halten. Nationalstaaten und private Firmen konkurrieren um Kapital, was Auswirkungen auf Zinsen und den externen Wechselkurs des Euro hat, welche wiederum Konsumenten, Investoren und letztlich alle Bürgerinnen und Bürger betreffen.

Das Zusammenwirken von Geld- und Fiskalpolitik bestimmt die wirtschaftliche Dynamik eines Geldwesens. Derzeit ist es aber weder möglich, diese Dynamik optimal zu gestalten noch die betroffenen Bürgerinnen und Bürger darüber demokratisch entscheiden zu lassen. Nationale Entscheidungen ziehen externe Effekte auf alle anderen Bereiche nach sich, der Gesamteffekt ergibt sich als Zufallsresultat. Ein europäischer Finanzminister könnte diese Externalitäten Euro-konform verwalten.

Parlament muss den europäischen Finanzminister legitimieren

Der Stabilitäts- und Wachstumspakt, also das Regelwerk der Euro-Mitgliedsländer von 1997, hat es bis heute nicht geschafft, negative Externalitäten zu verhindern. Das Problem ist nicht nur, dass sich einige Regierungen nicht an diese Regeln halten. Das eigentliche Dilemma besteht darin, dass die Fiskalpolitik in der Währungsunion ein europäisches öffentliches Gut ist. Sie betrifft alle europäischen Bürgerinnen und Bürger und sollte deshalb europäisch verwaltet werden. In der Realität hängt sie jedoch allein von nationalen Entscheidungen ab.

Ein europäischer Finanzminister könnte dieses Dilemma überwinden, vorausgesetzt, er ist demokratisch durch das Europäische Parlament oder ein Parlament der Euro-Mitgliedsstaaten legitimiert. Die Bürgerinnen und Bürger könnten dann ihre europäischen Abgeordneten beauftragen, europäische öffentliche Güter ebenso effizient bereitzustellen wie dies bei nationalen Gütern durch die nationalen Parlamente geschieht.

Wie aber kann das nationale Interesse mit dem gesamtwirtschaftlichen Euro-Interesse verbunden werden, wenn der größte Teil der öffentlichen Ausgaben weiter durch die Mitgliedsstaaten veranlasst wird? Das Problem hat Ähnlichkeit mit der Limitierung von CO2-Emissionen, welche aktuell durch handelbare Emissionsrechte geregelt wird. Diesem Modell folgend könnte man den Finanzminister damit beauftragen, das aggregierte Euro-Defizit stabilitätskonform festzulegen und nationalen Regierungen Defizitzertifikate zuzuweisen, in deren Rahmen diese sich verschulden dürfen.

Da nationale Regierungen viele Externalitätsprobleme nicht mehr lösen können, hat der französische Präsident Emmanuel Macron vorgeschlagen, neue europäische Güter zu schaffen. Solche Güter wären eine gemeinsame Sicherheitspolitik, eine europäische Polizei und Staatsanwaltschaft, eine Geheimdienstakademie für den Kampf gegen den Terrorismus, ein europäischer Grenzschutz und eine europäische Asylbehörde zur verbesserten Integration der Flüchtlinge.

Diese Aufgaben müssten aus einem gemeinsamen europäischen Budget finanziert werden. Gegenwärtig wird der größte Teil des EU-Haushalts jedoch durch Transfers aus den Haushalten der Mitgliedstaaten finanziert. Damit sind europäische öffentliche Güter den nationalen Gütern immer nachgeordnet – mit negativen Konsequenzen für alle. Es wäre sinnvoll, den Europäischen Haushalt aus eigenen Steuern zu finanzieren, über die alle Bürgerinnen und Bürger gemeinsam politisch entscheiden. Beispielsweise könnte eine gemeinsame Unternehmenssteuer auf europäischer Ebene paradiesische Steuerschlupflöcher schließen, eine Steuer auf die Produktion von Kohlenstoff würde das Erreichen der Pariser Klimaziele unterstützen.

Allerdings darf die Steuerlast für die Bürgerinnen und Bürger insgesamt nicht steigen. Eine Reform des Euro-Budgets muss mit Einsparungen auf der Ausgabenseite verbunden werden, die die nationalen Steuersysteme entlasten. Die Schaffung gemeinsamer öffentlicher Güter ist dazu ein Beitrag. Beispielsweise könnten die nationalen Verteidigungsausgaben deutlich gesenkt werden, wenn die militärischen Beschaffungssysteme vereinheitlicht würden. Das gleiche gilt für den Kampf gegen den Terrorismus oder gemeinsame Innovationsförderungen durch Forschung und Entwicklung.

Michael Hüther (© Institut der deutschen Wirtschaft Köln)

Standpunkt Michael Hüther:

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Prof. Dr. Stefan C. Collignon ist Ökonom und hat einen Lehrstuhl an der Scuola Superiore Sant’Anna in Pisa inne und ist Senior Fellow an der London School of Economics. Er ist zudem Vorsitzender des wissenschaftlichen Rates des Centro Europa Ricerche in Rom.