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Braucht die Europäische Zentralbank ein neues Mandat?

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Braucht die Europäische Zentralbank ein neues Mandat?

Paweł Tokarski

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Krieg in der Ukraine, Corona-Pandemie, Klimakrise, Inflation: Die Herausforderungen für die Europäische Zentralbank nehmen zu. Inwieweit ihr derzeit höchstes Ziel, die Preisstabilität, weiterentwickelt werden könnte, erläutert der Berliner Ökonom Paweł Tokarski.

Die Zentrale der Europäischen Zentralbank (EZB) in Frankfurt am Main: In Zukunft wird die geldpolitische Strategie der EZB regelmäßig überprüft. (© picture-alliance/dpa)

Zentralbanken sind ganz besondere Institutionen: Ihr Ansehen, das auf technokratischen Befugnissen und einem ganzen Arsenal geldpolitischer Maßnahmen beruht, ist dabei von zentraler Bedeutung. Die Wirksamkeit dieser Maßnahmen und ihre Bedeutung für die Aufrechterhaltung der Stabilität der Eurozone führen beispielsweise bei der Interner Link: Europäischen Zentralbank (EZB) dazu, dass die Pressekonferenzen von EZB-Präsidentin Christine Lagarde oft mit viel größerer Aufmerksamkeit verfolgt werden als beispielsweise die Sitzungen des Interner Link: Europäischen Rates, in dem die Staats- und Regierungschefs der EU zusammenkommen.

Schon vor dem Ausbruch der weltweiten Finanzkrise stand die EZB in der Kritik. Es wurde behauptet, das Mandat dieser Institution sei zu eng gefasst, sie konzentriere sich zu sehr auf das Inflationsziel und nicht genug auf die Förderung des Wirtschaftswachstums. Der Wendepunkt kam 2010, zu Anfang der Interner Link: Eurokrise, als die EZB und die Banken des Eurosystems begannen, Staatsanleihen von Mitgliedstaaten der Eurozone aufzukaufen. Die Zahlungsunfähigkeit vieler Länder der Eurozone und das Auseinanderbrechen der gemeinsamen Währung wurde dadurch verhindert.

Trotz der Stabilisierungsmaßnahmen der EZB blieben die strukturellen Probleme des Euroraums und der Mitgliedstaaten unverändert bestehen. In Ermangelung eines sichtbaren Weges zu einer nachhaltigen Stärkung der Einheitswährung und angesichts neuer Herausforderungen wie der Folgen der Coronavirus-Pandemie, der Klimakrise oder des Krieges in der Ukraine stellen sich derzeit viele Expertinnen und Experten die Frage, ob die Ziele der EZB nicht ausgeweitet werden sollten, damit sich die Institution stärker an der Bekämpfung dieser Herausforderungen beteiligen kann.


Die US-Notenbank Fed soll auch Produktion und Beschäftigung stimulieren


Die Hauptziele der Geldpolitik im Euro-Währungsgebiet sind in den EU-Verträgen niedergelegt, konkret im Externer Link: Protokoll Nr. 4 zu diesen Verträgen und in der Geldpolitischen Strategie der EZB. Im Vergleich zu anderen Zentralbanken ist das Mandat der EZB in den EU-Verträgen eher konservativ formuliert: Die Preisstabilität wird hier als oberstes Ziel der Geldpolitik festgelegt.

Die EU-Verträge geben der EZB jedoch auch die Möglichkeit, die allgemeine Wirtschaftspolitik der EU zu unterstützen, die in Interner Link: Artikel 3 EUV als "eine wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft" definiert ist und auf Vollbeschäftigung, nachhaltige Entwicklung, ausgewogenes Wirtschaftswachstum und Preisstabilität sowie sozialen und territorialen Zusammenhalt abzielt. Daraus folgt, dass die EZB mit ihrer Geldpolitik eine ganze Reihe von gesamtwirtschaftlichen Zielen unterstützen kann, wobei sie die Bedingungen dieser Unterstützung selbst auslegen kann.

Neben den vertraglichen Bestimmungen ist immer auch die Auslegung ein wichtiger Faktor. So gehören beispielsweise zu den Zielen der US-Notenbank Fed auch das Ankurbeln von Produktion und Beschäftigung sowie moderate langfristige Zinssätze. Im Gegensatz zu diesen rechtlichen Grundlagen sieht die derzeitige Fed-Führung jedoch die Inflation als größte Bedrohung an und sagt ihr entschlossen den Kampf an, selbst wenn der Preis dafür eine Rezession der amerikanischen Wirtschaft sein sollte.

In den letzten zehn Jahren hat sich gezeigt, dass die Zentralbanken und insbesondere die EZB dank einer erweiterten Auslegung des Mandats in der Lage waren, besser auf neue Herausforderungen wie die globale Finanzkrise 2008/09 oder die Krise im Euroraum nach 2010 zu reagieren. Dies erforderte die Festlegung anderer geldpolitischer Ziele, zu denen nicht nur die Preisstabilität, sondern vor allem die Finanzstabilität gehörte. Zu bestimmten Zeitpunkten der Krise wurde die Finanzstabilität zum vorrangigen wirtschaftlichen Ziel, da die Integrität des Währungsgebiets hier oft allein von den Interventionen des Eurosystems auf dem Schuldenmarkt und der Bereitstellung von Liquidität für den Bankensektor abhing.

Die EZB als politischer Akteur


Diese Interventionen hatten den Nebeneffekt, dass die EZB über die traditionellen technokratischen Aufgaben einer Zentralbank hinausging. Sie trat als politischer Akteur auf und versuchte, den finanziell angeschlagenen Mitgliedern des Euroraums bestimmte wirtschaftspolitische Entscheidungen aufzuzwingen. So spielte die EZB eine Schlüsselrolle bei der Ausarbeitung der finanziellen Unterstützungsmaßnahmen für Griechenland und später auch für die anderen an den Hilfsprogrammen beteiligten Länder der Eurozone. Auch war die EZB Teil der sogenannten Troika, einem informellen, nicht gewählten Gremium, das sich auch aus Vertretern der Europäischen Kommission und des Internationalen Währungsfonds zusammensetzte.

Die EZB war nicht zuletzt darauf bedacht, ihre Vision für die Entwicklung der Währungsunion im Einklang mit ihren eigenen institutionellen Interessen durchzusetzen. So hat sich die EZB beispielsweise einen wichtigen Platz in der Architektur der europäische Finanzaufsicht gesichert. Im November 2014 bekamen die Währungshüter im Rahmen der Bankenunion durch den Interner Link: Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (engl. Single Supervisory Mechanism, SSM) neue Aufsichtsbefugnisse über die größten 120 Kreditinstitute im Euroraum.

Ein weiterer Aspekt, der die Flexibilität und Weiterentwicklung des Mandats der EZB zeigt, war die Verabschiedung einer neuen geldpolitischen Strategie im Juli 2021, die unter anderem die Risiken der Klimakrise für die Geldpolitik hervorhebt und eine vorübergehende Abweichung des Inflationsziels von über zwei Prozent sanktioniert. Angesichts der Wahrscheinlichkeit einer anhaltend hohen Inflation auf längere Sicht erscheint es jedoch fraglich, ob ein solches Ziel beibehalten werden kann.

Eine große Herausforderung für die EZB bleibt die Stabilisierung der Eurozone, die ab 2023 mit der Aufnahme Kroatiens aus 20 Staaten bestehen wird. Die Maßnahmen der EZB in diesem Bereich sind politisch "billig", da sie über praktisch unbegrenzte Mittel verfügt, diese in kürzester Zeit einsetzen kann und die politischen Kosten ihres Einsatzes im Vergleich zu anderen Alternativen wie Eurobonds sehr gering sind. Bislang fanden die Stabilisierungsmaßnahmen jedoch stets in einem Umfeld niedriger Inflation oder sogar drohender Deflation statt.

Gemäß den Verträgen kann die EZB die allgemeine Wirtschaftspolitik unterstützen, wenn das wichtigste Ziel, die Preisstabilität, erfüllt ist. Die Kollision zwischen dem Ziel der Preisstabilität und der Förderung des Wachstums ist dabei offensichtlich. Gleichzeitig kann die EZB diese Ziele nicht gut erfüllen: Wenn sie die Inflation mit höheren Leitzinsen versucht zu begrenzen, führt das möglicherweise zu einem Abwürgen der Konjunktur. Darüber hinaus besteht eine große Herausforderung darin, dass die Hauptursachen der Geldentwertung, also der Anstieg der Energie- und Lebensmittelpreise, im Wesentlichen außerhalb der Reichweite der Geldpolitik liegen.

Die EZB kann nicht die Strukturprobleme der Mitgliedstaaten lösen


Die EZB ist mit ihren geldpolitischen Instrumenten derzeit offenbar nicht in der Lage, die strukturellen Probleme der Länder der Eurozone und die Unvollständigkeiten der Währungsunion zu lösen. Die Integration der Geldpolitik des Euroraums reicht nicht aus, um die Stabilität des Währungsgebiets mit starker fiskalischer Dezentralisierung, wirtschaftlichen Gegensätzen und politischer Fragmentierung zu gewährleisten. Die fortgesetzte Beteiligung der Banken des Eurosystems an der Stabilisierung der Schuldenmärkte des Euroraums birgt auch die Gefahr, dass die Finanzpolitik die Geldpolitik dominiert. Der Risikoanteil der nationalen Zentralbanken des Eurosystems beim Ankauf von Staatsanleihen, zum Beispiel im Rahmen der neuen Externer Link: TPI-Fazilität der EZB, könnte irgendwann deutlich über das Niveau hinausgehen, das sich aus dem Kapitalschlüssel, also dem festgelegten Prozentsatz einer Institution am EZB-Grundkapital, ergibt.

Immerhin ist das Mandat der EZB bereits in einigen Punkten modernisiert worden, so beim Klima. Dieses Thema wird erst seit kurzem bei der Bewertung der Finanzstabilität oder der Wirksamkeit der Geldpolitik berücksichtigt. In den letzten Jahren haben die EZB und einzelne Banken, die dem Eurosystem angehören, ihr Engagement in diesem Bereich deutlich verstärkt, unter anderem durch ihre Tätigkeit im Externer Link: Network for Greening the Financial System (NGFS). Der Finanzsektor spielt allerdings bei der Erderhitzung eine eher begrenzte Rolle, da die Hauptverantwortung bei den Ländern, ihrer internationalen Zusammenarbeit und anderen Wirtschaftsakteuren liegt. Das Wichtigste ist, die externen Kosten der Umweltzerstörung vollständig in die Endpreise der Produkte zu internalisieren.

Zuletzt stellt auch die Aggression Russlands gegen die Ukraine nicht nur eine sicherheitspolitische Herausforderung dar, sondern erschüttert auch die wirtschaftliche und finanzielle Stabilität des Euroraums. Für den Verlauf des Krieges in der Ukraine sind die Maßnahmen der EZB von eher geringer Bedeutung. Der größte Teil der Hilfe, zum Beispiel die Makrofinanzhilfe, basiert auf EU-Instrumenten, wobei der EU-Haushalt als Garant dient. Der SSM befasst sich mit der Bankenaufsicht unter dem Gesichtspunkt des Systemrisikos und ist nicht an der Einführung oder Überwachung von Sanktionen gegen Russland beteiligt. Dies fällt in den Zuständigkeitsbereich von über 140 Behörden in den 27 EU-Mitgliedstaaten, was wiederum Fragen über die tatsächliche Wirksamkeit dieses Systems aufwirft und die Notwendigkeit einer Zentralisierung auf EU-Ebene aufzeigt.

Die EZB hat bisher auch keinen Weg gefunden, die ukrainische Währung stärker zu stützen. Nur indirekt hat sie über die Polnische Nationalbank (NBP) Hilfe geleistet, die derzeit das einzige Risiko einer Abwertung der ukrainischen Griwna trägt. In dieser Situation kann man sich fragen, ob die EZB nicht mehr Befugnisse haben sollte, um Zentralbanken in europäischen und sogar außereuropäischen Ländern zu unterstützen, die von externen militärischen Angriffen betroffen sind, aber nicht Teil der Eurozone sind.

Wahrung der Unabhängigkeit der Zentralbank


Gegenwärtig sind rasche Veränderungen in der Weltwirtschaft zu beobachten, die durch die Klimakrise, die Krise der Versorgungsketten, insbesondere für Energieerzeugnisse, oder die Krise im Gesundheitssektor erzwungen werden. Diese Herausforderungen werden es noch schwieriger machen, eine wirksame Geldpolitik zu betreiben.

Einerseits ist es schwer vorstellbar, dass das Ziel der Preisstabilität nicht mehr die wichtigste Bestimmungsgröße für das Handeln der EZB sein soll. Es erscheint als sehr schwierig bis unmöglich, einen Kompromiss unter den Mitgliedsländern zur Änderung der EU-Verträge zu finden, in denen das Hauptziel der Geldpolitik nicht eindeutig als Preisstabilität definiert ist. Andererseits sollte das Mandat der EZB angesichts des sich verändernden wirtschaftlichen Umfelds regelmäßig überprüft werden. Insofern ist die Ankündigung einer regelmäßigen Überprüfung der geldpolitischen Strategie der EZB in der Zukunft zu begrüßen.

Diese Überprüfung sollte jedoch unter Wahrung der Unabhängigkeit der Zentralbank erfolgen. Darüber hinaus muss klar zum Ausdruck gebracht werden, dass die Maßnahmen der Zentralbanken nicht nur ihre Grenzen haben, sondern auch spezifische Nebenwirkungen. Es ist besonders wichtig, diesen Aspekt im Zusammenhang mit der Stabilisierung des Euroraums zu betonen, die nicht allein Aufgabe der EZB sein kann. Auch die Fortsetzung des Krieges in der Ukraine oder die Entwicklung der Klimakrise hängen von stärkeren Maßnahmen der Regierungen und einer wirksamen internationalen Zusammenarbeit ab.

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Dr. Paweł Tokarski ist Ökonom und beschäftigt sich bei der Berliner Stiftung Wissenschaft und Politik mit der Europäischen Währungsunion, der Europäischen Zentralbank und der Wirtschafts- und Europapolitik Frankreichs und Italiens.